基于土地财政视角的我国地方政府债务风险分析

夏霁　刘晓星

摘要： 近年来，在我国城镇化进程不断推进、地方政府建设资金缺口不断扩大的背景下，我国地方政府逐步形成了以土地财政为支撑、以地方融资平台为核心的融资体系。本文基于我国土地财政的形成原因及现状，分析了土地财政与我国地方政府债务的关联机制，阐述了过分依赖土地财政可能引发的地方政府债务风险，并有针对性的提出化解地方政府债务风险的政策建议。

关键词： 土地财政；地方政府；关联机制；债务风险

近年来我国城市化和工业化的快速发展，给城市基础设施建设投资带来了持续巨大的资金需求。2008年的金融危机使我国经济增长遭受负面冲击，对此，中央政府迅速出台了旨在拉动内需、复苏经济的4万亿经济刺激计划，其中有约282万亿由地方政府承担。该政策使我国地方政府债务规模急剧增加，据审计署统计，截止2013年6月底我国地方政府负有偿还责任的债务达109万亿元。在现有体制下，我国地方政府主要通过地方融资平台为公共基础设施建设融资，而土地财政已成为地方债务获取和偿还过程中的重要组成部分。巨额的地方债务规模和对土地财政的高度依赖使我国地方政府面临着巨大的债务风险。

一、我国土地财政的形成及其现状

土地财政指地方政府依靠出让土地使用权，以获得收入来维持地方财政支出，主要包含两个方面，其一是通过土地出让获得的土地出让收入和房地产行业相关税收，这属于土地显性收益；其二是土地资本化，即通过土地抵押的方式获取银行贷款，以满足地方政府融资需求，这属于土地间接收益，即通常所说的土地金融问题。我国土地财政的历史并不长，近十几年为其快速发展期。1994年分税制改革后，受“事权”与“财权”不匹配影响，我国地方政府资金缺口不断扩大。近年来我国城镇化进程的加快增加了城市基础设施建设资金需求，而《预算法》明令禁止地方政府举债，导致地方投资需求远远超过地方政府财力的增长速度，使得地方政府对土地财政的依赖程度逐年加大。[HJ19mm]

我国地方政府通过土地财政获取的显性收益主要包括国有土地使用权出让收入和房地产五税两部分。近十年来，我国土地显性收益占地方政府财政一般预算收入比重总体呈上升趋势，常年维持在50%以上，2010年更是超过80%，但近两年来有下滑趋势，这从客观上反映出我国地方政府对于土地财政依赖性很强的事实。较房地产五税而言，土地出让收入是地方政府通过土地财政获得显性收益的主要组成部分，占全部显性收益的70%-80%左右。由于大量预算外收入的存在，该比重高估了地方政府对于卖地收入的依赖性，但不可否认的是，近来年我国城市建设资金主要源于土地出让收入，城镇化的发展在很大程度上依靠土地财政的支撑，发展过程中也逐渐出现土地利用效率偏低等现象。

二、土地财政与我国地方政府债务的关联机制分析

如上文所说，我国地方政府对土地财政的运用主要包含两个方面，其一为土地资本化，其二为土地出让收入以及房地产行业相关税收。由于我国《预算法》明令禁止地方政府举债，因此，我国地方政府以土地财政为支撑的融资体系以地方政府融资平台为核心。其中，地方融资平台是指由地方政府发起设立，授权其进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产组建的、资产和现金流均可达到融资标准的法人。具体来说，一方面，地方政府将其征收或储存的土地资产注入到融资平台中，使其符合商业银行贷款资质，从而以土地抵押作为担保方式代替地方政府进行预算外融资，以进行基础设施建设，发展地方产业经济。另一方面，作为城市土地所有者，地方政府通过出让国有土地使用权，获取土地出让金，逐年递增的土地出让收入既弥补地方财政资金缺口，又可作为地方政府债务的还款来源。而房地产企业购得土地，进行土地开发，又可增加地方政府相关房地产税收。

地方政府通过融资平台，利用土地抵押获得的银行贷款以及土地出让收入经营城市，提升城市品牌价值。上述资金主要投向城市基础设施建设，根据审计署的数据，截止2013年6月底，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，565%用于市政建设、交通运输设施建设、农林水利建设、工业和能源等经济性基础设施建设，有148%用于保障性住房、教科文卫、生态建设和环境保护等社会性基础设施建设。地方政府通过融资平台获取的资金以及土地出让收入进行基础设施建设，促进了城镇化的发展，拉动了城市GDP的进步，这带来的直接效应就是城市土地价值的升值。这表现在一方面，城镇化进程的推进拉动了对城市住房的刚性需求，伴随我国当前经济适用房、廉租房供应量严重不足的现状，从需求角度推动我国房地产价格的上涨。另一方面，土地价格是房地产价格的重要组成部分，因此地价和房价相互影响，土地价值的升值也必然推动房价的提高。地价与房价的上升使得地方政府更加具有卖地冲动，以获得更多的土地出让收入，提高可支配预算外收入的增加幅度，从而进行新一轮的城市投资建设，并作为地方政府债务还款的重要来源，形成地方政府依赖土地财政推动城镇化建设、发展GDP的循环。该循环的源头是国有土地出让权，为维持该循环，地方政府必须不断征收、开发、出让农业用地。因而土地财政也是一种推动城市土地扩张、征占农民集体土地的机制。总结来说，作为地方政府重要资产之一，土地一方面以土地金融的形式为地方政府通过融资平台获取资金提供了担保，另一方面以土地出让收入的形式增加了地方政府预算外收入，弥补了地方财政资金缺口，并成为我国地方政府债务的重要还款来源之一。

三、土地财政支撑下我国地方政府债务风险分析

一直以来，债务融资都是我国城镇化发展的重要驱动力。中国每年将10%以上的GDP投资用于城市基础设施建设，远高于发展中国家3%-4%的平均水平，这在很大程度上得益于我国地方政府对土地财政的充分利用。运用土地财政不仅可以促进城镇化发展和经济进步，还可以提供价格信号，以提高城市土地市场交易效率，使城市发展模式更加合理。纵观发达国家发展历史，挖掘土地价值，进而为城市基础设施建设融资一直是重要投资策略之一。但是，当前我国地方政府对于土地财政的依赖程度逐渐提升，地方政府本级财政收入对地方债务的覆盖程度逐渐降低，这已经成为危害我国地方政府债务安全的重要因素，本文接下来分析在土地财政支撑下我国地方政府债务风险。

（一）房地产市场具有高度周期性，城市土地价格极具波动性

地方政府依靠土地财政为城市基础设施建设提供资金支持的运作机制建立在资产价格上涨预期的基础上。然而，房地产市场具有高度周期性，价格易受宏观环境影响，其价格波动会影响土地出让收入的稳定性。近年来，虽然我国土地出让收入整体呈增长趋势，但波动幅度明显增大，受宏观经济、政策调控等影响更为明显。一旦房地产价格泡沫破裂，土地成交量下滑，地方财政风险会随着融资平台的风险一并暴露。银行贷款在我国地方债务余额中所占比重一直高于50%，故地方政府偿债危机的出现可能进一步引发银行体系的风险暴露。

（二）土地财政具有不可持续性

从短期看，土地财政的运作缓解了地方政府债务还本付息的压力，但从长期看，维持该收入的可持续性需消耗大量土地。在我国现行的土地批租制下，土地出让收入相当于一次性收取70年的土地出让金。在总量不变的前提下，可用于生财的土地愈发稀缺，据估计，我国地方政府利用土地资源为建设融资的行为大约可维持15-20年。目前，我国城市土地愈发稀缺，土地出让净利润逐步降低，江浙等地区已出现无地可卖的情形。因而从长远看，依靠土地财政维持地方政府运作行为具有不可持续性。

（三）土地财政下房地产宏观调控政策难以切实落实，高房价阻碍中国经济增长方式转变

近年来，我国房价不断走高，在高度依赖土地财政的背景下，土地财政给地方政府带来的巨大收益使其忽视了土地作为消费型公共品的基本功能，地方政府不愿切实落实房地产调控政策。目前，我国已进入转变经济发展方式的攻坚期，以消费拉动经济增长是我国增长方式的转变方向。地方政府为保证拥有足够资金用于地方建设和债务偿还，持续支持房地产行业，这在一定程度上削弱了消费者的购买力，不利于实现我国经济结构调整，阻碍我国经济增长方式的转变。

四）土地财政运作缺乏透明度，存在不规范现象

一方面，我国地方政府的土地资产基本处于监管空白地带，土地资产储备数量、出让收入的使用等信息并不透明，存在将土地收益用于补贴地方经常性支出或非投资性项目的可能，也存在地方官员利用土地财政为自身谋私利的腐败现象。另一方面，由于地方政府和商业银行间存在严重的信息不对称，在以土地资产为抵押的融资过程中，往往存在重复抵押、高估抵押土地价值等现象。当前我国城市基础设施投资的70%-80%依靠土地抵押融资，各种不规范现象使银行在授信过程中处于不利地位，难以系统、真实地评估贷款项目风险情况，在土地价值发生波动时，不良贷款率提高。

总体来说，我国地方政府借助地方融资平台，依靠土地财政，形成了“土地抵押—贷款—建设—卖地—还款”的资金运作模式。该模式下，地方政府既是土地管理者，也是土地经营者，其利用自身对土地供应的垄断地位经营土地，促进城镇化发展，对土地财政的过度依赖导致了土地出让价格和房地产开发热潮的交替上升。

四、化解我国地方政府债务风险的政策建议

当前，巨额的地方债务规模和对土地财政的高度依赖使我国地方政府面临巨大的债务风险。我国应采取措施扭转对土地财政过分依赖的现状，谨防该资金运作模式破灭引发地方政府债务危机。

（一）短期措施

为土地出让收入建立特别基金，建立风险评估与危机处理机制。在短期难以摆脱对土地财政高度依赖的背景下，可适当提取部分出让收入纳入特别基金，作为土地价格波动时地方政府还款保证。对以土地资产为抵押品获得的银行贷款进行风险评估，规定土地融资资金及土地出让收入的使用范围，将土地财政收益看成是一次性收入，用于城市资本投资项目，而非当作当期预算用于经常性支出。

完善土地融资行为，坚决杜绝违规融资。地方政府应坚决杜绝重复抵押、超值抵押等违规融资行为。应拓宽土地融资渠道，积极吸收民间资本，充分利用资本市场，以多元化的资金分散信用风险，更加科学地评估土地融资的收益与风险，合理抑制土地融资的盲目扩张。

（二）中期措施

建立地方政府土地资产管理框架，将土地出让收入纳入预算管理。应集中关注土地资产的财务管理，规范城市土地交易行为，实行“全口径”的预算管理，真实反映卖地收入对地方财政的影响。应建立标准化的信息汇集与公开制度，发布包括地方政府拥有土地登记造册记录、土地出让收入使用情况等内容的可靠报告，如实反映土地交易和土地所有权情况。

适当改革土地出让金的收取方式，改善代际政府间的不公平现象。考虑将当前土地出让批租制转变为混合制，即土地使用权转让时，一次性收取土地出让金，出让期间内按年征收租金，既降低不同届政府之间的不公平程度，也可让地方政府获取部分未来土地增值的收益。

（三）长期措施 改革财政管理体制，将土地财政纳入地方政府财政管理体系。应逐步将地方债务显性化，把对地方债务余额及风险的考量纳入官员政绩考核标准中，完善地方政府债务公开披露制度，推进地方政府资产负债表的编制与公开。逐步拓宽地方政府融资渠道，根据“政府引导、市场主导、试点突破、协同推进”的原则逐步扩大地方债自行发债的试点范围与规模，引入信用评级机构等专业中介组织，促进地方财政透明运行，提高社会资源配置效率。

深化财税体制改革，逐步推进房产税的征收。从发达国家地方政府土地财政的发展规律看，由于土地资源的稀缺性，依靠土地出让收入作为财力来源的模式难以长久，逐步征收房产税是土地财政不可持续的必然选择。应逐步完善财税体制，合理划分中央与地方的财政收支责任，为地方政府引入房产税等稳定的财源基础，在逐步平衡地方政府“事权”与“财权”的同时，盘活存量房地产，实现资源的优化配置。

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