对存款保险制度实施后人民银行有效履职的思考

马咏洪 　岩坎糯

当前，存款保险制度已经成为发达国家和发展中经济体的普遍制度选择。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。”我国存款保险制度建立日益提上日程。本文从存款保险制度的概念和起源，目的及功能着手，通过对国外存款保险制度（美国）的比较分析，论述我国建立存款保险制度的重要性和必要性，结合存款保险的目的和功能对我国存款保险制度总体框架进行了假设，并根据假设对存款保险制度实施后人民银行有效履职进行了思考和探讨。

一、存款保险制度概述

存款保险制度是指为存款类金融机构建立专门的存款保险机构，投保金融机构按一定比例定期向存款保险机构缴纳保费，当投保金融机构出现支付危机、面临破产倒闭时，由存款保险机构向其提供流动性救助，保证其清偿能力，或按规定标准及时向存款人予以赔付的一种制度安排。

（一）存款保险制度起源

存款保险制度始于20世纪30年代的美国。1930年到1933年这四年中，美国先后有9096家银行倒闭，其金融体系遭到重创，为了挽救在经济危机的冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会采取了一系列救助行动，1933年6月16日通过了《格拉斯一斯蒂格尔法》（即《1933年银行法》），其中很重要的一条就是第8章通过修改《联邦储备法》，建立美国联邦存款保险制度，成立美国联邦存款保险公司（FDIC），并于1934年正式开始运作。从FDIC成立到1961年印度和挪威两个国家明确建立存款保险制度，全球存款保险制度有着近三十年的发展空白。此后，为了消除银行倒闭形成的后患，其他国家也纷纷建立了存款保险制度。目前，世界上已有110多个国家和地区建立了存款保险制度。

（二）存款保险制度的目的和功能

存款保险制度的目标就在于保护存款人的利益和维护金融业的安全，具有维护银行安全，保持金融稳定的重要作用。美国1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》把建立存款保险公司的目的和功能表述为：一是确保银行和货币体系的持续稳定。二是保护存款人的利益。三是监督并促进银行在保证安全的前提下进行经营活动。

随着各国经济金融的发展，存款保险体系的目标也发生演变，但其基本目标可大致归纳为：一是保护大多数小额存款人的利益。二是提高公众对金融体系的信心，保证银行系统的稳定。三是通过建立对问题银行的处置规则，提供一种有序的处理破产机构的机制，避免危机的扩大和传播。

二、我国建立存款保险制度的重要性和必要性

（一）有利于保护存款人利益，维护金融体系及社会稳定

目前，我国中小银行，特别是地方法人银行类机构，规模和资金实力难与国有股份制商业银行相比，风险性较高，一旦流动性出现问题，极易导致清偿困难。银行倒闭必然使存款人遭到损失，进而可能导致银行挤兑风险，危及区域金融稳定。建立存款保险制度，可以有效保护存款人的合法权益，减少危机损失，维护金融体系及社会稳定。

（二）有助于维护金融业公平竞争环境，促进中小银行发展壮大

在市场竞争中，大银行往往处于优势地位，出于安全考虑，存款者更倾向于选择大银行。存款保险制度有助于提升中小银行的竞争地位，优化银行间公平竞争环境，促进中小银行不断发展壮大。存款保险制度可以使不同规模的银行获得同等的公众信心，有利于所有金融机构进行公平的竞争。

（三）有助于减少政府部门处置银行危机的资金和社会成本

目前，我国对问题金融机构采取的是行政处置的办法。这种处理方式是政府部门动用公共资金处理自然人债权问题，避免了社会动荡和系统性风险扩散，但其也存弊端：一方面，中央银行接管和指定接受方式成本高，财政支出和货币发行压力加大；另一方面，政府承担存款人和经营者所应承担的责任，容易滋生“道德风险”。建立存款保险制度，可以有效避免上述问题发生。

（四）有助于构建有效的市场退出机制

在对问题银行市场退出的过程中，存款保险机构以其专业化的优势，通过对存款人进行赔付，稳定公众对银行体系的信心，同时，对问题银行进行有效处置，逐步建立起有效的市场退出机制，达到优化金融资源合理配置的目的。

（五）有助于进一步推进利率市场化

利率市场化是国家金融市场化过程中的关键一步。利率放开意味风险开始释放，会增加银行业的竞争，不排除出现个别银行高息揽储风险爆发，个别银行可能将吸收到的钱投放到高收益但风险较大的行业中，这样将形成恶性循环。此时，存款保险制度作为风险补偿机制就显得尤为重要，是推进利率市场化的前提条件。

三、我国存款保险制度框架假设

基于存款保险制度的目的和功能以及我国目前金融体系状况，本文假设我国存款保险制度总体框架为：

（一）建立存款保险制度法律机制

出台《存款保险法》或《存款保险条例》及时实施细则，确立存款保险机构的法律地位，完善存款保险制度的法律基础环境。

（二）实施强制保险

实行强制投保形式，存款保险能够覆盖我国所有存款类金融机构，强制中小法人银行类机构的同时，将大中型商业银行也纳入存款保险范围，保险范围包括储蓄存款和单位存款，保护大多数存款人利益。

（三）实行限额赔付

在投保存款机构被撤销或破产时，存款人在该机构的存款在规定限额内可以得到全额赔付，超过存款保险限额仍有权从该机构清算资产中得到追偿。本文假设最高限额为50万元，这样既可以有效保护小额存款人利益、防止系统性挤兑，又可以减少道德风险。

（四）实行基于风险的差别费率

根据参保机构的风险状况确定其适用的费率，风险越大的机构适用费率越高。按照资产规模将银行划分为国有商业银行层、股份制商业银行层、城商行和农村信用社村镇银行层等三个层次实行不同的存款保险基准费率，再根据存款保险机构和中介机构对投保银行的风险判断进行调整。

（五）确立由人民银行管理存款保险机构

我国可通过利用人民银行维护金融稳定、最后贷款人的职能，以最小成本建立存款保险机制，明确人民银行在存款保险机制中主导管理的地位和职能，设立的存款保险机构类似于国家外汇管理局，由人民银行管理。

四、我国存款保险制度实施后人民银行有效履职的思考

根据前述我国存款保险制度框架假设，存款保险制度实施后，人民银行需要着力抓好以下几项工作：

（一）进一步强化人民银行维护金融稳定的职能

存款保险制度实施后，人民银行维护金融稳定的职能会越发凸显，承担的社会责任会更加重大。存款保险制度推出后，人民银行需加大差别化货币政策的执行力度，增强货币政策的针对性和灵活性；密切关注金融发展态势，发挥“最后贷款人”职能，加强宏观审慎管理，及时向有关部门提示风险，防范系统性金融风险，切实维护国家金融安全和稳定。

（二）加快推进利率市场化改革，促进资源配置优化

利率作为金融产品的价格，是整个金融市场和金融体系中最能动、最活跃的因素。然而，由于受传统计划经济体制的影响，我国虽逐步推进利率市场化改革，但现行的利率管制体制仍存在着问题，如利率的结构性缺陷、利率决定权高度集中及利率传导机制不健全等。因此，存款保险制度实施后，人民银行需要强化制定货币政策的职能，加快推进利率市场化改革，促进资源配置优化。

（三）加强对参保金融机构日常经营情况的监管

存款保险制度推出后，金融安全网机构应加强日常监测，切实加强“早期纠正”。为此，需要严格的监管、健全的会计和信息披露机制。作为人民银行管理的存款保险机构需要着力做好以下日常监管工作：要求投保金融机构定期报送营业报告、资产负债表、损益表等业务报表和报告，并对受保金融机构的资产流动性、安全性及效益性进行检查评估；对发生清偿危机的受保金融机构，进行救助或处置；通过法律手段处罚失职和其他错误的行为。

（四）防范存款保险道德风险

随着存款保险制度的推出，可能引发相关利益主体的道德风险。存款人可能因为存款保险制度的担保引起逐利行为，不关心存款金融机构经营状况的好坏，可能将全部存款存放在利率更高的金融机构。对投保金融机构来说，在存款保险制度的保护下，存款人对银行的挤兑威胁在一定程度上被削弱，这将诱使投保金融机构暗中从事风险较高、利润较大的银行业务，使金融机构脆弱性不断增强，引发不稳定因素。因此，要加强存款保险道德风险防范，强化审慎监管，逐步促进金融部门形成高尚的伦理与职业道德标准，鼓励市场约束机制发挥作用并弥补其不足。

（五）强化和完善“两管理、两综合、一保护”工作机制

近年来，人民银行开展的“两管理、两综合”工作，进一步强化了金融机构的合规经营和风险防范意识。但该项工作仍存在一些问题，如目前综合执法检查重点仍是金融机构的合法合规性，对风险性关注不够等等。存款保险制度实施后，应进一步完善“两管理、两综合、一保护”工作制度，将此项工作从目前合规性的管理、检查和评价逐渐向金融机构整体性风险核查和评估转变，为加强金融稳健性评估和宏观审慎管理奠定基础。

（六）加强对存款保险制度的宣传引导，提高公众储户风险意识

存款保险制度的建立涉及到千家万户和所有银行业金融机构。因此人民银行及存款保险机构要着力做好政策出台的宣传解释工作。通过多种举措，培养公众在选择银行时的风险甄别意识和面临银行破产时应具有的存款保险意识，避免银行出现问题时存款人的恐慌和挤兑，切实提升存款保险制度的有效性。

（七）建立健全人民银行与金融监管部门、存款保险机构间的监管协调机制

在我国，中央银行负责整个金融体系的稳定，银、证、保、外汇监管部门分别负责各专业领域的稳定，而存款保险机构应负责金融风险的及时化解。存款保险制度推出后，必须加强上述六者之间的监管协调配合。因此，人民银行可根据2013年《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》精神，进一步牵头在信息共享、风险救助与处置、维护市场流动性等方面建立健全监管协调机制，更好地对金融机构的风险状况进行持续监测和评估，增强金融体系的抗风险能力，抑制金融风险扩散和传播，切实维护金融稳定。