新时期农村金融改革存在的问题及推进策略

■ 彭建华 沈毓（长沙商贸旅游职业技术学院 长沙 410004）

目前中国农村经济正处于转型的新时期，农村经济的转型一般需要以金融支持作为支撑，但是长期以来我国农村金融发展不足、改革不完善等问题成为农村经济转型与发展的重要屏障。为了推进农村金融体系的完善，推进农村金融改革的进展，各级政府都进行了大量的努力，希望探索出快速发展且服务于农村、农业、农民的金融体系，如2015年合肥出台了《关于农村金融综合改革工作的实施意见》，要求通过组建村镇银行金融服务公司和行政村金融服务推广电话银行、手机银行、网上银行等电子支付工具来促进农村金融的发展。实际上近年来从中央到地方，在农村金融的政策、发展模式等多个方面进行了各种尝试与改革。但是农村金融问题依然较为严重，农村金融的服务依然偏向于城市发展，农村资金也通过储蓄、投资等形式转向为非农建设与城镇建设服务，这些正是我国当前农村金融改革推进策略中需要重点解决的问题。

我国农村金融改革的发展现状

农村金融规模不断扩大，金融体系不断完善。自2003年农村信用社改革试点启动以来，农村金融改革稳步推进，规模不断扩大，财税、货币信贷、监管政策相结合的激励扶持政策逐步推进形成良好的政策体系，农村金融体系随着改革的不断推进、规模的不断扩张而得到有效完善，农村金融体系逐步健全，农村金融设施得到快速改善，农村金融服务水平也不断提升。截止2014年年末，我国全部金融机构农村贷款余额为19.4万亿元，农村信用社覆盖农户4236万户，覆盖人口数量约1.6亿人。根据央行发布的《中国农村金融服务报告（2014）》显示，截至2014年末，涉农贷款余额为23.6万亿元，占各项贷款比重28.1%，同比增长13%，其中农户贷款余额5.4万亿元，较上年增长了约19%，较其他各项贷款的增速高约6.7个百分点。按照可比口径，2007年创立涉农贷款统计以来，涉农贷款累计增长285.9%，七年间年均增速为21.7%，为支持粮食生产“十一连增”和农民纯收入增长“十一连快”发挥了重要作用。

自2008年金融危机以来，农村金融成为我国金融改革的重要内容，农村金融制度体系不断改革，已经逐步建立起适合我国农村经济发展、解决我国三农问题的制度体系。具体表现在以下几个方面：一是新型农村金融机构的不断增加，民间资本涌入。在2007年银监会《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》的指导下，新型农村金融机构发展迅速。该意见指出，村镇银行的成立最低持股比例持续下降，从20%下降为15%，并且村镇银行在建立和发展之后，银行可以根据股东需求以及有关原则适时调整股资结构。在村镇银行的发展中，民间资本成为重要的支撑力量。据统计，村镇银行民营资本的持股比例高达74%以上。截止2012年9月底，我国共有村镇银行、贷款公司和资金互助社等三种新型农村金融机构约860家，其中以村镇银行为主导，约800家。这些新型农村金融机构吸收存款超过80亿元，其中90%投向了中小企业和农户。截止2011年12月底，我国新型农村金融机构吸收存款总额约369亿元，贷款余额突破1300亿元，年增长率将近50%。并且新型农村金融机构财务状况良好，呆账坏账率较低，利润较高，2009年利润为1.17亿元，2011年上升至26.8亿元，年增长率超过180%。二是农村金融产品体系日益丰富。我国农村信贷产品不断丰富，主要有贴息贷款、进口农机购置贴息贷款、农民专业合作社贷款以及农村合作社贷款、“龙头企业+农户”、“龙头企业+担保公司+银行+农户”贷款等。按照“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的原则，我国逐步试点建立了政策性农业保险体系，城镇各类保险产品、理财产品也在逐渐深入农村。三是农村互联网金融已经萌芽，处于发展初期。截至2015年3月末，我国已经有20省区市农村合作金融机构辖属42710家机构网点应用农信银共享网上银行平台，并为其客户提供互联网金融服务。

我国农村金融制度变革的发展现状

我国加速推进中国农村信用社逐步改制。根据金融监督相关部门的要求，农村将不再组建农村合作银行，而将合作性银行改组为农村商业银行。农村商业银行将取消资格股，鼓励符合条件的农村银行改为农村商业银行。目前我国农村信用社资格股占比不到30%，截止2014年末，我国已经在职的农村商业银行有784家，其业务范围已经占据全国2000多家农村合作银行法人机构的40%左右，成为农村金融的不可或缺的力量。此外还有1000多家农村信用社已经达到改制条件，预期在5年内全部进行改制。农村商业银行与过去的农村信用社具有很大不同，其对金融市场业务创新具有很强的要求。通过改制，农村信用社改制为农村商业银行，其经营模式也发生彻底的变化。政府希望通过改制推进农村商业银行的内生动力。

大力通过财政补贴，提高农村金融机构的房贷积极性。作为直接对口三农问题的金融机构，扶持农村金融机构一直是政府着力的重点。从2004年开始我国一号文件都明确指出要加快农村金融发展。近年来，政府通过多种正向激励的政策来促进信贷机构优化，如通过财政税收扶持政策鼓励县域农村金融机构将新增贷款的一定比例用于农村贷款。农村具有很大的经济总量，有一批潜力巨大的市场群体。满足这些市场主体的基本需求，是农村金融发展的根本要求。在政策的推动下，不少银行机构已意识到抢占农村市场的必要性和紧迫性。我国政府也不断加大农村金融服务的财政补贴，以提高商业银行对三农风险的容忍度和房贷意愿。此外，财政部出台了新的农村金融机构定向费用的补贴政策，对符合条件的新型农村金融机构按照贷款余额给予补贴，以增强其持续发展能力。2014年国务院印发了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，其指出加大金融对农业的支持，尤其是农业经营特殊主体，如专业大户、农业产业化龙头企业。根据政府文件精神，我国农户可以凭借个人信用贷款3到5万元，专业合作社以及农业生产企业可以通过抵押实现小额贷款。

积极通过货币激励政策提高农村金融机构的资本流通性。调整准备金率是我国重要的货币激励政策，通过降低准备金率，能够提高金融机构的信贷投放能力。2015年4月中国人民银行宣布从4月20日下降包含农村金融机构在内的存款准备金率1个百分点。一直以来中国人民银行积极运用货币政策大力支持和鼓励金融机构将信贷资源配置到三农领域。为了提高对农村金融的支持，丰富资金的来源渠道，加大对涉农资金的投放，提高农村金融服务的能力和水平，中国人民银行决定从2015年4月25日起下调县域农村商业银行存款准备金率2个百分点，下降幅度高于城镇各类金融机构。目前农村金融机构准备金率比一般的商业银行要低4.5个百分点。与城镇农村银行相比，县域农村商业银行涉农贷款的比例较高，对三农支持的力度也较大，对农村的作用非常显著，因此，对县域农村金融机构的准备金率进行调整，有利于有针对性地提高县域金融机构的财务实力，提高其对三农的支持能力，这是引导金融资源流通三农的重要激励措施。

我国农村金融市场发展存在的问题

（一）农村家庭在金融市场的参与率很低且贷款意识薄弱

2013年中国家庭金融调查发布了农村金融市场发展的调查报告。报告显示，2013年我国农村只有41.1%的家庭有存款账户活动，这数据与2011相比没有显著变化。有定期存款的家庭占比为12%，相比2011年还下降了1个百分点。2013年只有0.4%的家庭参与了股票市场，较2011年下降了0.8个百分点。在金融资产配置方面，金融资产占农村家庭总资产比重的5%左右，较城镇家庭低了4个百分点。并且农村金融资产以定期存款为主，占金融资产总额的54%。我国农村家庭金融知识非常匮乏，金融知识指数为30左右，大幅度低于城镇家庭51的指数。据西南财经大学中国家庭金融调查研究的数据显示，62.7%的农村家庭没有向银行申请信贷，其贷款需求都通过民间借贷解决。实际上向银行提出贷款申请的家庭中，只有9.8%的申请者会被拒绝。因此我国农户向银行的贷款意识不足，习惯通过自筹资金解决问题。

（二）农村市场金融服务满足度较低

截止2014年6月，我国农村信贷余额已经达到了18.51万亿元，但城乡信贷可得性具有显著差异，农村信贷可得性非常低，满足度很低。据调查数据显示，2012年我国农村家庭信贷可得比例为23.6%，较城镇低了53个百分点。同时农村信贷存在严重的结构性差异，可得水平最高的为工商业贷款和汽车信贷，可得比例为71.3%和65.9%，而农业生产的信贷可得比例只有9.5%。这说明我国农村信贷服务的内容主要是非农生产，服务于农业的信贷亟待改善。

城镇住房贷款是城镇家庭贷款的重要部分，但在农村住房贷款可得性很低。根据2012年河南省农村住房贷款调查数据显示，存在住房贷款需求的家庭占比85%，但由于在正规金融机构贷款的可得性很低，70%的居民依靠民间借款或者赊账解决。实际上农村地区正规信贷的可得性只占23%，77%的信贷需求需要民间贷款来完成，而我国家庭信贷平均可得性为51.6%，城镇正规信贷可得性为65.9%，城乡差距悬殊。

（三）农村信贷偏离三农问题

发展农村信贷目标是为了解决农村、农业和农民的问题。但从我国农村贷款的投向看，农村信贷偏离了三农问题。据统计，我国农村贷款余额为18.51万亿元，农户贷款总额为5.06万亿元，占农村贷款总额的27.34%，非农户贷款占比72.66%，而农业贷款总额为3.3万亿元，占到农村贷款总额的17.83%，非农贷款占比达到了82.17%。自2007年至2014年年底农村贷款增速较快，5年增长了2.86倍，年均增长超过21%，农户贷款余额增长2.99倍，年均增长率超过22%，全口径涉农贷款增长2.86倍，年增长率超过21%。但涉农贷款在农村贷款的占比依然低于50%。可以看出无论是农户贷款还是农业贷款，占比都非常低。因此我国大部分农村信贷都投向了非农人员、非农产业。据统计，2009年农户贷款占比为26.98%，农业贷款占比为26.04%。比较2009年的数据，2014年的农户贷款和农业贷款的数据比例有所上升，但是比例依然较低。因此，我国金融机构的信贷大部分投入了非农产业非农贷款人手中。

我国农村金融改革面临的问题

（一）农村金融改革脱离了我国农村经济发展的实际

自改革开放以来我国农村金融体系一直处于不断变革之中，从改革开始我国一直在强调对金融机构的改革，强调金融资金对三农的支持，然而至今还在谈机构创新，资金引导，实际上这是过于围绕核心主题而导致金融改革总是在原地踏步，并没有进行深入改革。

整体而言我国农村金融改革是实行上令下行的思路，上层政府处于制定改革目标、思路的领导角色，而基层政府处于被动完成任务的角色。事实上，基层政府、基层银行分支机构的工作人员对农村的信贷需求是最为了解的，却是最没有权利的，这是导致农村金融改革失效的关键问题。事实上，农村信贷市场并不是很糟糕，农村的风土人情决定了其可以通过亲人朋友获得无息贷款，这是农村借贷环境的优势。因此农村金融改革的重点不是取代民间贷款，而是提高居民的信贷意识，提高其信贷满意度，降低其信贷的成本，弥补民间贷款的不足，解决好农村贷款难的问题。但是我国政府并没有意识到和重视这一点。

（二）国有银行逐渐退出农村金融体系导致农村金融实力不足

我国目前过于区分城镇和农村两个区域的市场界限，政策上过于支持农村商业银行在农村的作用。近年来，中国农业银行、中国工商银行、中国银行和中国建设银行逐渐将战略转移到城镇区域，农村区域的网点大量裁剪，中国邮政银行的金融业务也仅限于储蓄存款。因此农村区域成为农村商业银行的单独领地。单一的依靠农村商业银行来促进农村信贷是不符合市场发展规律。农村商业银行享受了独特的政策优惠，但是却一直在不断抱怨农村信贷风险和收益问题，实际上农村信贷环境并不是其抱怨的那么差。单一依靠一个金融机构，其单一享受政府惠农信贷补贴，会降低其竞争意识和创新能力，也会排挤其他的金融机构在农村的发展。这是因为政策投向的单一会让其在农村区域具有优越性，而其他银行不具备这样的优越性。在政策优惠下，其相当于间接垄断农村信贷市场。这非常不利于农村金融体系的发展，也不会形成一个完善的金融体系。按照市场经济规律，农村应该允许各类金融机构进入农村发展，不断丰富农村的金融体系。

（三）浮动利率降低了农村金融风险但加重了农村信贷负担

为了促进农村商业银行的发展，中国人民银行对农村商业银行和其他金融机构分别制定了不同的贷款利率。农村商业银行以外的金融机构实行的浮动利率，年贷款利率的最低额度为基准利率的90%。农户小额贷款最高利率是基准利率的1.75倍。农村商业银行与其他金融机构存在区别，执行的贷款利率是最高上限利率，即是其他金融机构贷款利率的1.75至2.3倍。浮动利率有利于提高农村金融机构的资金实力，改善金融融资环境，但这么高的利率已经超出了很多农村家庭的承担能力，这也是农村商业银行发挥作用有限的重要原因。因此政府对农村商业银行实行贷款浮动利率，只是给金融机构带来了效益，扩大了城乡的信贷成本，大幅度加重了农村家庭信贷的经济负担，同时这也是不公平的金融信贷政策。实际上城镇市场化程度较高，金融体系较为完善，这成为其利率市场化的基本条件，但农村金融发展不足，金融体系发展不完善，尤其是在垄断环境下的、单一金融机构组成的金融体系中，利率市场化会导致金融发展的结果脱离政策目标。

（四）农村金融支农不足且金融服务非常滞后

我国经济稳步增长，投资环境日益变好，居民生活水平不断上升，因此无论是个人信贷，还是企业单位信贷，对资金的需求量也越来越大，这导致我国信贷总是处于供不应求的状态中。农村信贷风险较高而盈利能力较低，这导致很多金融机构将信贷业务集中在城镇。即使是农村商业银行，其大部分涉农信贷资金被应用到非农区域非农产业。事实上，在利益的趋势下，农村商业银行也通过在农村吸收贷款而贷款到其他区域其他产业，而银行监管部门很难对贷款资金的实际去向进行监督。即使在政策的支持下，我国农村大部分资金流出农村，转而应用到城镇区域非农产业或者农村区域非农产业，这导致实际的农村金融发展不足。政府促进的农村金融业很难围绕三农问题发挥较大作用。在效益的驱使下，农村金融服务业相对滞后。农村居民存款难、取款难、贷款难、担保难。农村居民基本的金融业务服务水平非常不足。这说明长期的金融改革失效，没有满足农村金融市场的变化和基本需求，不能满足农村对金融服务的基本需求和新需求。农村的金融服务能力与服务需求之间的差距在日益扩大。

我国农村金融改革的推进策略

（一）改变涉农贷款优惠方向，加强农村金融业务宣传

我国对信贷的财政支持政策是从银行的角度出发，这容易引起银行的不作为行为，即将资金贷款到非农区域非农居民非农产业，从而偏离了三农发展问题。对此，建议进行反向支持，即直接对贷款需求者提供财政支持。农村家庭在金融机构获得贷款后，只要是正规金融机构的贷款，并贷款投向符合财政支持条件，那么财政给予直接的发展生产补贴。如此，其他正规金融机构都间接享受了涉农贷款优惠补贴。针对农村居民的信贷知识不足、信贷意识不足的问题，银行、政府等相关组织应该加强宣传，以提高农村居民的金融知识，提高其对金融业务的理解能力，从而培养其对金融业务的认知感和熟悉度，提高其对金融市场的参与度。

（二）鼓励金融机构入驻农村发展业务，多元化农村金融体系

我国农村金融应该实施开放性政策，凡在农村区域发展金融业务的金融机构，政策上都应该根据文件精神进行公平对待，而不是对农村区域某一个金融机构。所以，我国应该鼓励中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行等大型国有银行的进入，这可以大幅度提高农村金融的财力和人力，同时也要鼓励外资银行、股份合作制银行以及贷款公司等各种性质的金融机构入驻农村。多元化农村金融体系应该以农村经济发展为目标，注重目标与内容的统一性，促进满足农村经济发展需求，满足农业发展需求，满足农民金融业务需求。

（三）稳定涉农贷款利率，健全农村担保体系

城镇贷款利率的市场化是基于城镇金融体系逐渐完善的市场条件下，而农村金融市场非常不完善，因此当前不能实现农村金融信贷利率的市场化。我国金融信贷业务基本以担保信贷为主，而农村资产市场化程度较低，许多农村家庭很难找出农村信贷的抵押物和担保人。目前我国农村正在推进土地等各种农村资产的确权，并且在未来这种权利可以进行自由流转，形成有价值的资产。但是在当前，我国抵押担保贷款的条件有限，因此建立实现农村居民的信用担保贷款模式，进行小额贷款。

（四）积极发展农村互联网金融服务，创新农村金融发展模式

要突破农村金融面临的困境，只有在横向上发展农村互联网金融，如网上银行、手机银行和自主服务终端等电子型支付产品。通过发展互联网金融，实现金融服务在农村的广泛推广。通过金融知识下乡等多样化方式，使金融服务网络不断延伸，实现在线存取款、网购、转账、贷款发放以及还款等服务，优化农村地区金融支付环境。互联网发展迅速，互联网金融业必须不断创新，推出具有农村特色的网银业务，才能满足农村客户多元化金融服务需求，提升农村电子支付服务水平。

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