西部地区农村社会救助现状及存在问题分析——以甘肃省会宁县为例

梁 健

（兰州商学院 财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730001）

工业化后期以来，各国根据自己的实际建立了社会保险和其他社会保障制度，“因其面向生活在最底层的社会成员而被视为整个社会保障制度的第一道防线”。[1]“社会保障体系中可以暂时没有社会福利，甚至也可以没有社会保险，但不能没有社会救助，古今中外概莫如此。”[2]社会救助到目前仍是各国社会保障制度中最为稳定的基本制度之一。20世纪90年代中期以来，我国各地农村逐步建立起特困户救助、农村居民最低生活保障制度、医疗救助制度，并逐步完善了农村五保户制度和灾害救济制度。[3]总体上，近二十年来各地农村在建立社会救助制度的历程中取得的成绩有目共睹。当前，我国农村社会救助在保障的功能上已由“生存保障”向“生活保障”转变，在保障困难群众的基本生活，维护基层社会稳定等方面发挥了重要作用。[4]但相对城市社会救助体系而言，我国农村社会救助制度目前仍极不完善，农村居民最低生活保障制度仍需改进，教育、医疗等专项救助基础还很薄弱，尤其在制度实践中存在着大量困难和问题。本文以西部欠发达地区甘肃省会宁县为例就目前农村社会救助制度建设中存在的问题进行探讨与分析。

一、甘肃省会宁县农村社会救助实施现状

（一）甘肃省会宁县概况

会宁县位于甘肃省中部、白银市南端，总流域面积6439平方公里，总人口58.28万，是甘肃省人口和地域大县。会宁是典型的农业大县，经济欠发达、人均收入偏低、城乡二元结构突出，长期以来，干旱缺水制约着农业的发展，靠天吃饭的局面在短期内难以摆脱。会宁地处丘陵沟壑区，年降水量仅300～400毫米，而年蒸发量高达1800毫米以上，是国家扶贫开发工作重点县，农民收入水平低，群众因灾、因病、因市场波动、因子女上学返贫的问题比较突出，贫困程度深，扶贫开发任务艰巨。会宁县经济发展水平是白银市县区中最低的一个，是全国教育名县，也是国家扶贫开发重点县之一。见表1.

表1 2012年白银市各地县财政收支（单位：万元）

（二）会宁县农村社会救助现状

当前，农村社会救助工作中存在的国家与社会提供的救助供给不能满足困难群体救助需求、社会救助能力建设严重滞后与社会救助事业的快速发展这两大矛盾十分突出。[5]

1.农村五保供养制度

农村五保供养是对农村居民中的“三无”人员实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）的一项贫困救济制度。虽年满16周岁但仍在接受义务教育者，可继续享受“五保”供养。[6]该县农村五保供养内容和标准主要有以下几个方面：保吃——供给粮油、副食品、燃料及零用钱；保穿——供给衣服和被褥等生活用品；保住——按照通风、采光、安全的要求，提供符合基本生活条件的住房；保医——农村五保户在县级医院和乡镇（中心）卫生院的医疗费用各自由县合管办70%和80%的标准给予补偿，个人自付部分由医疗机构减免10%，余下的医疗费用由县民政部门从医疗救助资金中支付；保葬——农村五保对象去世后，村委会和农村敬老院要积极妥善办理五保对象的丧葬事宜，其费用由县财政给予一次性安葬补助3000元。2013年会宁县农村五保供养分散供养标准为每人每年2600元，集中供养标准为每人每年2800元，其供养资金通过县乡专账直接拨付到各乡镇敬老院。

2.农村最低生活保障制度

最低生活保障是一种直接的现金救助制度。凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准的，均有从当地人民政府获得现金救助及其他物质帮助的权利。[4]是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件从救助对象看，农村低保对象主要恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。从救助标准看，农村低保标准主要“按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”。[7]

2013年会宁县农村低保工作规范化管理的重点是对农村低保在保障人数总量缩小的前提下，按照2012年甘肃省完善农村低保制度试点总结出的“三加一”办法(家庭成员、家庭收入、家庭财产三项基础数据)进行科学评定低保对象，实行动态管理；2013年全县农村低保的保障人数只减不增，其中一类对象保障面不超过2%、二类对象保障面不超过4%、三类对象保障控制面在13%左右、四类对象保障范围控制在2%左右。[8]见表2.

表2 2012～2014年农村低保月人均补助标准（单位：元）

3.农村医疗救助制度

医疗救助是指持有当地常住户口，本人参加了新型农村合作医疗保险，因患病造成生活困难的农村五保供养对象、孤儿、农村最低生活保障对象、部分重点优抚对象、农村低收入家庭中因患重大疾病长期住院治疗，医疗费用开支过大，造成家庭生活特别困难的对象、经县民政部门批准认定的其他需要特殊救助的对象。当前当地采取的方式主要是以家庭走访、村委开证明和公示等对申报户经济状况进行界定、评估与确认，鼓励和支持慈善机构和社会团体等社会力量以各种形式参与医疗救助工作。

当前，会宁县对农村五保供养对象、孤儿实行零起付线救助，对住院治疗费用实行全额报销，但个人年度享受救助金额原则上不超过30000元；其他人员起付线为500元，封顶线为30000元。[9]见表3.

表3 可计算救助费用及报销比例

对因患重大疾病、个人承担的医疗费用家庭无力承担的以及在乡老复员军人等重点优抚对象优先给予救助，且在规定的救助比例基础上上浮5%.农村医疗救助原则上每年只能申请一次，对患重大疾病的农村医疗救助对象适当提高救助比例、适当放宽救助次数限制。

4.农村扶贫开发

近年来，会宁县积极开展各项扶贫救助工作，围绕整村推进，改善贫困地区的生产条件和贫困农户的生活条件；实行移民扶贫、劳务输出等扶贫工程，努力发展贫困地区的经济，变“输血”为“造血”。该县把抗旱工作与双联（联村联户、为民富民）行动紧密结合起来，动员帮扶单位迅速深入到村户家中开展走访慰问，指导抗旱和帮扶救助工作；把推广全膜双垄沟播技术作为科技抗旱增收的“1号工程”来抓，增派农业技术人员指导农民点播点种；同时通过职业技术培训，大大提高了当地的劳动专业技能和在劳动力市场上的竞争力。不过，该县扶贫工作虽取得巨大成绩，但由于资金、人员、政策等方面的制约，仍有列入范围但尚未得到扶持的贫困户，扶贫救助工作依然任重道远。[10]

5.农村教育救助

会宁县历来非常重视基础教育，这也是会宁教育的一个特点。该县大力实施了义教工程、危改工程、农村寄宿制学校建设、远程教育工程等一大批项目，全县农村地区的办学条件和办学水平得到进一步提高，重视教育的观念深入人心。

在贫困学生救助方面，大力推行救助制度，在校生因贫辍学率逐年降低。农村义务教育阶段学生每生按每天3元标准提供营养补助，全年按200天在校时间计算，该项资金由中央财政全额拨付。在执行国家营养计划专项补助的过程中，制定了相应的规章制度——资金不直接发放到学生个人和家长；资金不得补贴教职工伙食及其他学校开支。该县营养补助供餐模式主要有三种：一是食堂供餐为主，企业供餐为辅的供餐模式，适合于目前有食堂的初级中学和中心小学；二是企业供餐为主，适合于不具备食堂供餐能力的乡镇中小学；三是家庭或个人托餐，适合于地处特别偏远，学生人数很少的学校。

二、农村社会救助中存在的问题

（一）社会救助体系不完善，制度不健全

目前，国务院及有关部门对一些救助项目制定了专门的法规和规章，但尚未颁布社会救助基本法；另外，政府部门存在忽视专项救助项目建设的情况，各项救助制度之间缺乏有效的衔接，部分社会救助立法存在缺位情况，造成工作人员在实施救助时无法可依，无所适从，随意性大。在具体的农村社会救助操作层面上，救助标准的实施程序缺位，这主要体现在临时性社会救助制度的建立上，弱势群体如低保和处于低保边缘处的群众，如果遭遇突发性灾害及重大事故、难以预料的重大疾病等，他们必将难以应付，因此增加对临时救助的依赖性；一些天灾人祸事发突然且实施救助的费用高昂，现行临时性救助制度难以满足需要，只能部分地重点解决问题，因此，要彻底解决这类人的困难，政府要及时建立完整的临时性救助制度。

（二）社会救助管理不规范

农村社会救助工作包含多种方式，涉及众多职能部门。既有民政部门实施的救助，同时又有司法、教育、卫生等部门提供的救助。在涉及众多部门的情况下，如果缺乏相应的统筹协调机制，就会出现诸多问题，如各部门之间缺少必要的沟通，在设定贫困救助标准时不统一，救助的额度随意性较大等。由于部门分割，救助主体各异，实施救助时在救助对象、内容、标准等方面出现了部门与部门之间，救助对象之间，救助标准之间衔接不够的问题，造成漏救或者重复对同一对象进行救助，出现救助资金的叠加使用情况，而急需救助的弱势群体和成员却得不到及时救助，导致救助工作有失公平性、公正性。

（三）农村社会救助资金缺乏

由于农村地区经济、社会、文化方面的落后，筹资渠道过于单一化，且农村地区各类中介组织发展不充分，导致农村社会救助资金严重不足。近年来，政府在积极扩宽资金的来源渠道，用于社会救助的资金在逐年增加，但部分地区尤其是西部边疆等欠发达地区的突发性自然灾害、重大疾病频发不断，造成社会救助对象的数量也在不断增长，而社会救助资金却相对稳定，两者比例失衡。因此，以政府财政投入为主体的救助金难以满足需求，且缺口很大，除了农村最低生活保障金有财政兜底外，其它救助款无法做到按需救助，只能确保救助重点，满足不了部分求助者的需求。

（四）农村社会救助工作力量薄弱、救助不力

在实施农村社会救助过程中，如何准确确定救助对象是救助工作基础性和关键性的工作，而这项工作实施起来非常繁杂且任务量非常大。目前我国农村社会救助工作的实施者主要是基层干部，专职的民政人员很欠缺，一个村子一般分配一到三名工作人员来协助；地方性的救助岗位兼职现象非常普遍，且所配备工作人员变动较大；救助工作人员的专业化程度不高，欠缺专业知识及相关的法律法规，在工作中难免出现数据统计不准确等方面的问题，且在实施救助中由于理念和态度方面的偏差，造成急需救助的人员不能得到救助，产生部分群众对救助工作和救助人员的不认同；在对救助对象的实际家庭经济情况的跟踪调查，救助工作的季度审核、半年审核、年度审核等工作方面也做得不够深入细致。

我们目前实行的医疗救助，大多数都是院后救助，院前和院中的救助很少，救助的时间间隔也过长。一般情况是一年或半年一次，造成的问题就是治疗与救助不能同步实施，尤其是低收入群体如低保户，他们的入院问题就得不到有效的解决。目前，对于医疗救助农户的重新认定缺位，处于临界状态和刚刚超过救助标准的弱势群体往往得不到救助，救助过程中的救助人员确定没有实现动态化管理，“因病致贫、因病返贫”现象依然存在；救助过程中的救助方式过于简单化，而救助中的审核程序却过于复杂。农村中的最困难人群如低保户、“三无”人员等，受制于经济困难、教育水平底下等因素，往往不会利用医疗服务，即使得到大病救助后，仍无力负担高额的医疗费用，在教育救助中同样存在这个问题。

（五）农村社会救助缺乏有效监督

现行的农村社会救助在公开性和透明性方面做得还很不足。在一些地区尤其是欠发达地区存在人情保和关系保的现象；应保人员未能得到救助，相反，一些条件相对较好的人员通过伪造材料进行骗保，且重复享受国家的救助金；由于政府部门管理不到位，一些政府官员与负责救助工作的人员互相勾结，存在挪用和贪污救助款项等权力腐败的现象。政府监督部门在监督农村社会救助的过程中存在滞后性，惩罚措施和机制缺位，社会公众缺乏畅通的诉求渠道，更无法对农村社会救助的过程和结果进行监督，造成的结果就是一些地方的救助资金难以妥善管理和使用，在使用各种救助款项时随意性大，不能真正发挥救助资金的最大效用，救助资金存在“管理不力、监督无效”的严重现象。[11]

三、完善农村社会救助制度的对策建议

（一）加快农村社会救助制度的立法进程

我国应当建立和完善社会救助法律体系，包括出台《社会救助法》、出台单项救助项目新的法律法规、修订已有法律法规，使农村社会救助得到最基本的规范。[12]

2008年国务院法制办公室公布了《中华人民共和国社会救助法》草案。规定了农村社会救助的基本内容。五保供养制度可以归入农村最低生活保障制度，因为两者都是保障农民最基本的生活，这两项制度不能同时适用，对于符合五保供养条件的人应当适用《五保供养条例》。在基本法的基础上，制定和完善农村社会救助各个项目的规章制度，以及专项救助项目的建设，制定规范的社会救助程序，尽快弥补一些社会救助项目的空白，并切实解决社会救助领域存在的“救助真空与救助重叠”的矛盾，避免在法律和监督不到位的情况下，出现一部分人应该被救助却没有获得相应保障而另一部分人获得救助过多等问题。

（二）加强农村社会救助工作机构的管理，拓宽救助资金筹集渠道

要按照“党委政府统筹、部门配合、社会参与”的原则，充分发挥乡镇、村委会民政保障服务所（站）的作用，形成上下贯通、左右协调、整体联动的组织机构。要明确社会救助体系成员单位职责，在统一领导下形成分工合作的局面。县级层面要成立救助工作领导小组，统筹部署救助各项工作，协同内部及社会力量开展短期、临时、专项救助工作。要科学合理统筹安排使用各类资金，使救助工作效益最大化。要积极拓宽救助资金来源主渠道，积极争取上级拨付资金。其次，要大力拓宽救助资金的辅助来源渠道，加大宣传力度，争取各类基金组织、慈善组织等社会中介组织的支持。再次，组织做好本级社会捐赠与互助工作，营造良好的扶危济困的社会风尚。可大力支持知名企业和社会名流以企业或个人名义设立民主社会救助基金，在相应政策上予以优惠，如税收、免费广告宣传等方面。要大力创新社会捐赠形式，使社会救助资金的来源渠道社会化和多元化。

（三）加强农村社会救助的专业化建设

目前，我国农村社会救助项目过于分散，呈现出多头管理、凌乱无章的局面，只有建立综合协调的管理体制，才能充分整合救助资源，降低救助运行成本，提高运作效率。为此，必须尽快建立以民政部门为主管部门，其他部门协助运行，社会参与的多元化农村社会救助机制。当前，农村社会救助工作人员的整体业务素质尚待提高。要通过各种渠道强化业务培训，使其具备专业的救助知识，强化专业技能，牢固树立农村社会救助的工作理念和国家责任、现代公民权利的观念。作为政府来讲，在救助过程中要大力追求“专业化”——适当运用和实践社会工作“助人自助”的价值理念和专业社会工作方法，从而达到在消除物质贫困的同时消除“能力剥夺”和“社会排斥”的目的。要加快建设社会工作人才队伍，吸纳社会工作专业人才到社会救助队伍中来。优化人才队伍结构，形成行政力量与社会力量互动、政府工作与社会工作互补的格局，变政府单一行政管理为政府与社会的合作管理。从未来发展趋势看，社会工作行政人员和辅助社工岗位人员将保持适量增加，而专门性的社会工作岗位人员将会大幅度的增加。[13]

（四）统筹城乡社会救助体系

社会救助要突破城乡二元思维，统筹城乡发展，努力实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平。[14]统筹城乡发展不是说城乡救助水平要完全一致，因为最低生活保障等大多数的救助项目标准，要切合当地经济发展水平，和当地人均消费水平相挂钩。我国由于历史、地区、经济发展水平等原因，各地区之间存在极大的发展差异，城乡救助标准尚难完全统一。因此，在经济发展水平较好、城乡差异在不断缩小的地区，可先行一步，在逐步缩小城乡救助标准和补助水平的基础上，达到城乡标准和补助水平的一致。相关部门要研究制定临时救助实施办法，使临时救助工作也步入制度化的轨道，只有制度化才能科学、合理地规范如救助对象、范围、程序、资金使用等事项，在此基础上建立社会保险、社会救助和慈善事业三者相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。

（五）加强社会救助工作的管理和监督

农村社会救助若要切实发挥作用，它的运作就应该阳光透明，建构切实有效的监督机制的就显得极为关键和重要。第一，运行过程要公开透明，要建立科学的社会救助资金收支机制，对于救助项目的内容和要救助的人数要定期公布，接受群众的监督。第二，完善政府监督，政府农村社会救助监督部门，应当对农村社会救助特别是审计部门应当对农村社会救助及时监督，监督工作应当贯穿农村社会救助工作的全程，并定时公布监督结果。[16]第三，要大力强化和拓展社会监督系统，建立由新闻媒体与各界群众协调联动，村级村务公开、政务公开等各种形式的监督机制，切实保障公民知情权、参与权及监督权。第四，监督单位要加强内部监督，从源头上严格执行救助管理程序，建立专业的医疗审核队伍以及监管定点医疗机构。第五，要广开言路，畅通救助监管体系的诉求渠道，严格推行激励和淘汰机制，使救助工作高效有序运行。第六，大力加强救助人员人才队伍建设，建立一支作风优良、职业道德过硬、切实为民解忧的干部队伍，在救助过程和结果中做到科学、合理、规范、公正。

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[6]农村五保供养工作条例[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2006-01/26/content_172438.htm，2006-01-26.

[7]国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2007-08/14/content_7166 21.htm，2007-01-14.

[8]会宁县2013年城乡低保工作规范化管理实施方案[EB/OL].http：//huining.mca.gov.cn/article/zcfg/201304/20130400 451836.shtml.

[9]会宁县城乡医疗救助实施细则(试行)[EB/OL].http：//www.huining.gov.cn/zhengwu/ShowArticle.asp?ArticleID=6435.

[10]http：//www.moa.gov.cn/fwllm/qgxxlb/gs/201210/t20121019_2965902.htm，2012-10-19.

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