加快推进我国食品安全治理能力建设

徐景波

摘要：食品安全治理能力建设是一项长期的、复杂的系统工程。加快推进我国食品安全治理能力建设需要政府、企业和社会多项治理要素的协调配合，只有社会各界的共同参与治理，才能开创食品安全治理的新局面。

关键词：食品安全；能力建设；提高途径

中图分类号：DF4文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0224-02

食品安全既是重大的民生问题，也是重大的社会问题；既是重大的经济问题，也是重大的政治问题。长期以来，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交待，是对执政能力的重大考验。党的十八届三中全会提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。加快构建“权责分明、体系健全、保障有力、高效运转”的食品安全治理体系，全面提升我国食品安全治理现代化水平，已成为各级党委和政府必须认真对待并着力解决的重大社会课题。

一、食品安全治理的基本内涵

随着科技的发展，我国食品安全违法犯罪呈现隐蔽性、多样性，给食品安全监管工作带来了很大的压力，仅仅依靠政府孤军奋战、单打独斗必然会有监管难点和监管盲点。为破解食品安全难题，一些学者提出了食品安全“治理理论”。治理理论是新型的管理理论，已在政治和经济领域得到了较广泛的应用。用治理理论分析食品安全问题，为研究食品安全问题提供了一个全新的视角；同时，治理概念所具有的丰富内涵也为食品安全问题的解决提供了一种新的参照系。所谓食品安全治理，就是将治理理论引入到食品安全领域，通过政府、市场、社会组织等多元主体共同参与管理，从而保证消费者获得期望的安全食品的过程。对这一概念可以理解为（1）政府、市场、社会组织、消费者等多元主体通过某种制度安排，对食品安全实施共同治理，从而保证消费者获得期望的安全食品。（2）在食品安全治理中，政府、市场、社会组织、消费者等都可能成为治理的利益关系参与者，食品安全治理目标的实现，需要依托政府、食品企业、消费者等多方主体的互动与协调。（3）食品安全治理是“多向交叉”的，多元利益关系主体在这个开放的系统中相互依存、相互制约、相互影响。

二、食品安全治理的优势和不足

（一）食品安全治理确认利益主体多元化

众所周知，食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件。在食品安全治理关系中，涉及的利益主体众多，如地方政府、企业、消费者、行业协会、检验机构、认证机构、新闻媒体等。在多元利益主体中，政府应发挥主导作用，但政府不能包揽一切，因为政府的监管力量是有限的，而且地方政府、企业、消费者、行业协会、检验机构、认证机构、新闻媒体等均拥有一定的利益，承担着一定的责任。在食品安全治理中，不同的利益主体存在不同利益追求，如地方政府是为了公共利益，而消费者是为了私人利益，但这并不妨碍这些利益主体各定其位、各尽其能、各得其所。权利与义务、利益与风险是相互关联、对立统一的，多元利益主体并存格局必然呈现多元治理格局和多元责任格局。企业负责、行业自律、政府监管、部门协同、社会参与、媒体监督，成为我国食品安全社会共治的基本格局。

（二）食品安全治理确定治理关系网络化

当今社会，食品安全领域是一个充满风险的领域，风险无处不在、无时不有。食品安全治理关系已不再仅仅是政府与企业之间单项的、强制的、刚性的简单线性关系，而是企业、政府、社会之间复合的、合作的、包容的复杂网状关系。在这个网状关系中，利益相关者是平等、合作、协商、交流的参与主体，他们通过协商、沟通，建立了新型合作伙伴关，构建了互动、互助、互利、共治、共享、共赢的新型治理模式。比如，食品安全风险交流制度的建立，就充分体现了食品安全治理关系的网络化。食品安全风险交流就是食品安全监管部门、食品安全风险评估机构，组织食品企业、消费者、行业协会、技术机构、新闻媒体和其他利益相关方，根据食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行广泛交流，并依法向社会公布有关情况，维护消费者和食品企业的合法权益。

（三）食品安全治理追求共同利益最大化

食品安全治理是在承认不同利益主体各自利益的前提下努力追求共同利益或者社会利益的最大公约数。尽管各利益相关者拥有不同的利益，但食品安全是这些利益相关者实现各自利益的共同基础。离开食品安全，所有利益相关者的利益都将荡然无存。所以，必须建立最紧密的命运共同体，共同倾心呵护食品安全，以确保不同利益主体之间的共同利益能够得以实现。

此外，我国食品安全现状的特征显示，食品安全治理还存在不足之处，利益相关主体没有发挥应有的作用。对于政府而言，与市场失灵一样，政府治理也会失灵；对于市场主体（主要是企业）而言，其治理行为的动力机制不足，企业责任规制缺位；对于社会主体而言，缺乏良好的自治和有效的监督。

三、提高我国食品安全治理能力的途径

（一）着力提高政府食品安全监管能力

食品安全治理体系应该包含政府、企业和社会三重主体力量。政府食品安全监管能力的提升，是推进食品安全治理能力建设的重要手段。一是地方政府应尽快落实食品安全监管体制改革。2013年国家食品药品监管总局的组建，结束了食品安全分段监管格局，标志着我国食品安全治理进入新时代。各级地方政府应按照国务院的部署，抓紧进行机构改革，以尽快适应社会发展需要。要以食品安全监管体制改革为契机，明确省、市、县、乡镇（街道）四级食品安全监管部门的职能定位，落实属地监管责任，做到事权分离、权责明确，减少监管环节，保证上下协调联动，防范系统性食品安全风险。二是政府应积极推进食品安全监管机制创新。机制事关食品安全治理的动力。多年来，我国政府高度重视机制建设，并将其摆在非常重要的位置，通过建立激励与约束、褒奖与惩戒、动力与压力、自律与他律相结合的食品安全治理机制，努力使食品安全治理资源和治理力量整合起来，使食品安全治理责任和治理措施落实下去，进一步增强食品安全治理工作的积极性、主动性和创造性。例如，地方政府负总责必须要有相应的人、财、物、技术等能力要素支持，还要有相应的问责机制、责任追究机制、绩效考核机制保障。三是政府要加大对恶性食品安全事故的处罚力度。治乱需用重典。要坚持严字当头，针对重点品种、重点场所和薄弱环节，加大治理力度，保持严厉打击食品安全违法犯罪高压态势；应通过高额处罚、行业禁入、追究刑事责任等手段达到足以震慑危害食品安全行为的目的。

（二）着力强化企业自我规制能力

随着科学技术的发展，从农田到餐桌的食品生产经营活动日趋复杂，只有食品生产经营企业才能对其生产经营活动了如指掌，才能采取有效的措施应对食品安全风险。企业的食品安全意识、安全措施以及管理水平直接影响乃至决定着企业的食品安全状况。如果食品企业不诚信、不守法、没有社会责任感，即使有庞大的监管队伍，也不能从根本上解决食品安全问题。因此，提高食品安全治理能力，必须将治本措施落在企业。企业必须用制度来约束，应该建立一系列以义务和责任为内核的自我规制机制。一是建立食品安全追溯管理制度。为适应信息化、社会化和专业化发展的需要，建立企业食品安全追溯管理制度，充分利用现代信息技术，保障企业的食品来源可溯源，去向可追踪。二是建立食品企业自查制度。为提高食品企业自我管理能力，应建立企业食品安全自查制度，由食品企业的法定代表人、主要负责人或者食品安全管理人员对食品安全法律、法规和标准执行情况进行自我检查，从而实现自我约束、自我提高。三是建立并执行从业人员健康管理制度。为保障食品安全，食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明合格后方可上岗工作。四是建立食品安全培训制度。食品生产经营企业应当加强对职工食品安全知识的培训，配备专职或者兼职食品安全管理人员。五是建立网络食品交易管理制度。为有效解决网络食品交易出现的新问题，要建立网络食品交易管理制度，明确网络食品交易第三方平台提供者应当取得食品生产经营许可，对网络食品经营者承担相应的管理责任。未履行法定管理义务，导致食品消费者的利益受到侵害的，网络食品交易第三方平台提供者应当与食品经营者承担连带责任。此外，还要建立食品安全责任保险制度和建立食品召回制度。食品生产经营者发现其生产经营的食品不符合食品安全标准或者可能危害人体健康的应当立即召回。食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，防止其再次流入市场。

（三）着力提升社会协同治理能力

一般认为，食品安全治理的社会监督主要包括社会公众（消费者）、行业协会、新闻媒体三股力量，其中，消费者是社会监督的主体力量。因为消费者是食品安全最重要的利益相关者，是食品安全得以保证的直接受益者，也是食品安全事故中最大的受害者。作为食品安全最敏锐的察觉者和最切身的体验者，消费者对食品安全关注度最高，其所提供的食品安全风险信息往往是最直接、最及时的，对监管部门主动、快速地打击违法犯罪行为能够起到十分重要的作用。各级政府食品安全监管部门应严格落实有奖举报机制，充分调动广大人民群众的主动性、积极性，发挥其“千里眼”、“顺风耳”的作用，进而弥补政府有关部门监管力量的不足。食品行业协会作为政府与食品生产经营企业以外的“第三部门”，既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、维护行业利益、保障公平竞争的社会组织，其作用不可低估。我国《食品安全法》规定：食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。据了解，在发达国家，食品行业协会协助政府食品安全监管部门参与食品企业管理十分普遍，已经显示了巨大的社会效益。就我国目前食品安全管理现状而言，应当重视并充分发挥食品行业协会在食品安全管理中的作用。行业协会通过不断完善食品行业自律监管机制，实现以行业自律弥补政府监管失灵的不足，从而达到降低行政成本、促进行业发展这一“双赢”的目的。新闻媒体是推进食品安全工作的一支重要力量，应充分发挥新闻媒体在食品安全监管中的功能作用。舆论监督具有事实公开、传播快捷、影响广泛、揭露深刻等特点，能够迅速将人们的注意力聚集，形成巨大的社会压力，引起政府高度关注，促使相关部门秉公办事，对违法犯罪分子及时依法严惩。众所周知，媒体是普通民众了解外部世界的主要途径，在食品安全治理过程中，媒体的首要责任是应该及时准确地对事件进行客观报道，进而发挥其正能量作用。

[责任编辑 杜娟]

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