成都市政府购买公共服务的实践与探索

文 （..中共成都市委党校，四川成都 600）

近年来，成都市通过建立政府购买公共服务的相关制度，将部分原来由政府直接举办的公共服务事项交由一些社会组织来完成，逐步形成了政府提供公共服务的新机制和改善公共服务的合力，在促进政府职能转变，推进政事、政社分开的同时，拓宽了公共服务的领域、深化了公共服务的内涵，满足了人民群众对公共服务的新需求。

一、成都市政府购买公共服务的现状

长期以来，政府都被看成是公共产品和服务的唯一提供者。事实上，由政府提供的产品和服务在一定条件下也可以通过市场和社会来提供。政府提供公共产品和服务，但不一定直接生产公共产品和服务。政府通过向市场和社会购买公共服务，实现了生产和提供两个职能的分离，在发挥市场和社会提供公共产品和服务优势的同时，也促进了自身职能的转变，压缩了机构和人员膨胀的空间，降低了行政成本。成都市在推进规范化服务型政府建设的过程中，以建立城乡均等化公共服务保障体制、健全全市公共服务体系为目标，积极探索公共服务供给多元化机制，不断加大政府购买公共服务的力度，政府购买公共服务的范围、数量、规模都呈现出较大的增长趋势。

（一）购买项目和方式逐渐法定化

2009年，成都市政府即出台了《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》。此后，各区（市）县也结合实际，制定了具体的实施办法和政府向社会组织购买公共服务项目指导目录。从2010年起，成都市政府将政府购买公共服务和社会组织服务项目纳入年度公布的政府采购目录，并逐年调整完善。根据这些目录，成都市政府向社会组织购买的公共服务项目主要有：

1.公共卫生服务。为城乡居民提供传染病、地方病、寄生虫病和有关慢性病的社区预防控制；计划免疫、精神卫生服务；妇女、儿童、老年保健；健康教育等公共卫生服务。2.公共就业服务。主要是公共职介服务、公共就业培训服务、职业技能鉴定服务等。3.社会保障服务。将部分社会保障业务办理交由社会保险机构承办，相关政府职能部门实施监督，探索“管办分离”的社会保障服务供给模式。4.法律服务。由社会法律服务机构提供法律服务、法律援助，面向居民宣传法律知识，参与人民调解、社区矫正和安置帮教工作。5.公共文化服务。文化馆、图书馆、科技馆、美术馆等文化设施免费或优惠向群众开放；为城乡居民送文艺演出、送电影等文化服务。6.养老服务。向满足一定条件的老年人提供老年生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援、临终关怀等服务，建立养老服务网络，发展老年人福利事业。7.公共设施维护、环境维护等其他领域的政府购买社会组织服务工作。

在购买流程上，成都市除要求市及区（市）县相关行政职能部门在确定购买项目时，应将购买资金纳入部门综合预算统筹安排外，还规定全市政府集中采购机构必须根据目录，按照政府采购的法定方式和程序采购服务，确定服务提供者。相关行政职能部门要严格按照合同，对服务提供者提供的服务进行管理、监督和考核。政府目标督查部门要组织财政、审计、监察等部门，对实施购买社会组织服务的行政职能部门工作完成情况进行督查和年度绩效考评。

（二）政府购买公共服务的规模逐年增长

目前，成都市已初步建立了政府购买公共服务的目标考核管理机制。每年年初，由政府目标管理部门分解下达包括购买社会组织服务在内的政府购买公共服务目标任务，年终各目标责任部门对自身所承担目标任务完成情况进行自测评价，相关部门在此基础上进行目标考核。2009年以来，成都市政府购买公共服务的项目和资金都呈现出逐年增长的趋势。

值得注意的是，在购买规模逐年增加的同时，成都市向社会组织购买公共服务的比重也逐年提高。从2012年起，成都市就做出规定，凡符合政府购买目录的公共服务项目，原则上须安排不低于20%的项目资金向社会组织购买。据不完全统计，2011年以来，成都市各级政府仅向社会组织购买公共就业培训、教师培训、文化卫生、社区法律、社区养老等公益服务项目就达59个，金额1.6亿元。

（三）政府购买公共服务的范围不断扩大

近年来，成都市政府从政府工程、物品和服务采购开始，逐步扩大至向各种市场组织和社会组织购买与人民群众生活密切相关的公共服务。经过几年的实践探索，目前购买公共服务的范围已涵盖教育、公共卫生、就业培训、法律援助、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、公共文化、城市规划、绿化、环保、公共交通、医疗保险和政策咨询等不同领域。

在确定购买公共服务的范围和内容上，成都市始终坚持以群众需求为导向，将向社会组织购买服务的权力尽可能下放到基层，由最了解群众需求的街道、社区等单位提出购买计划，并直接出面购买。使购买的服务项目更加贴近群众的实际需求，受到了服务对象的大力欢迎。

（四）政府购买公共服务的方式多样化

目前，成都市政府购买公共服务大体上可以分为四种类型：一是向准社会组织的形式性购买，如向下属事业单位、行业协会或政府发起成立的社会组织购买服务。由于这些准社会组织具有半官半民的性质，独立性不强，甚至要依附于政府才能存在，双方虽然签订了服务合同，但由于是对口服务，没有明确的标的，这种购买往往形式意义大于实质意义，双方的关系实际上是雇佣关系而非契约关系。二是向社会组织的非竞争性购买。如向民办非营利养老机构、社区服务组织等购买的公共服务。社会组织的独立性要高于准社会组织，他们同政府的关系没有准社会组织那么密切，往往以其服务的专业性获得政府合同，虽然这种购买还缺乏竞争性，但双方的关系已经是一种契约关系。三是向市场组织的非竞争性购买。市场组织以营利为目的，他们同样以服务的专业性获得政府合同。但由于受购买规模和成本的限制，政府在选择这类购买对象时，主要是通过量化测评和实地考察来确定。四是向包括市场组织在内的各类组织的竞争性购买。政府面向社会公开购买项目的具体内容和要求，通过招投标程序，确定符合条件的服务机构，并签订服务合同。

成都市在推进政府购买公共服务的过程中，不是简单地以效率来评判购买服务，而是针对不同情况，采取不同的购买方式。针对一些特殊服务，则采取灵活的购买办法。对一些弱小的社会组织，政府虽然没有直接购买其服务，但却以补贴、场地和设施支持、金融和税收优惠等形式进行扶持，实现了公共服务的变相购买。对一些公共卫生、社区养老等特殊服务，政府面向社会招聘社会工作者、助老人员等，为服务对象提供专业化服务。而对一些个性化需求服务，则采取向服务对象发放补贴的形式进行购买，如发放居家养老服务券、培训券等。政府向符合条件的公共服务对象发放凭单，由公共服务对象选择政府确定的服务提供方，并向服务提供方交付凭单，服务提供方持凭单向主管部门兑现资金。

通过向社会组织购买公共服务，成都市在整合社会资源，扩大社会参与的同时，有力推动了政府职能的转变。政府不仅将原来的一些职能转移给了社会，而且通过购买，同社会组织逐渐形成了一种公私合作的“伙伴关系”，共同为公众提供公共服务。在这种公私合作的“伙伴关系”中，政府和社会组织分工合作，各尽其职。政府作为公共服务的提供方，确定公共服务的内容和品质，为公共服务提供资金保障，确保公共资金得到高效使用；而社会组织作为公共服务的生产方，则按照合同要求，向政府指定的服务对象提供他们所生产的公共服务。这种委托-代理关系不仅打破了政府对公共服务的垄断，而且在一定程度上将无限政府变成了有限政府，激发了社会活力。

成都市政府购买公共服务统计表 单位：万元

二、成都市政府购买公共服务存在的主要问题

（一）公共服务在政府采购中所占份额仍然偏低

从2009年成都市政府发布 《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》以来，成都市政府购买公共服务发生了三个明显的变化。一是从隐性购买开始向显性购买发展；二是从非竞争性购买向竞争性购买发展;三是购买的契约化程度开始不断提高。但相比政府的其他购买，公共服务在政府采购中所占的比重仍然偏低，一些不属于公共服务的项目被纳入到采购项目中来，政府向社会组织购买公共服务的数量、规模也偏小。

2013年度，全市政府采购规模为68亿元，其中购买公共服务13.89亿元，仅占政府采购规模的20.42%。而在政府购买的公共服务项目中，向社会组织购买金额2.83亿，所占份额仅为20.3%。

截至2013年底，成都市登记的社会组织总数已达到7160个，在15个副省级城市中位居第一。理论上讲，社会组织市场回应性更快、专业性更强，质量标准化程度也更高，服务对象的满意程度也相对较高。但实践中，由于社会组织受成立注册、资金筹集渠道单一、人才吸引力弱等限制，并没有形成足以替代政府某些行政服务的能力。2013年，经成都市民政局认证的三级以上资质的社会组织仅202家。向社会组织购买公共服务比例偏低的一个重要原因就是社会组织发育不足，能力不强，生产的服务不能达到相关要求。另外，社会组织生产的公共服务往往难以量化，不能用准确的价格来衡量，也给政府的管理和监督带来了一定的难度。

（二）政府购买的公共服务质量效益还不够高

从总体上看，成都市通过政府购买公共服务，提高了公共服务的质量和效益。但由于购买服务还处于探索阶段，个别地方和个别部门购买的公共服务也存在成本高、服务质量差等问题。

一是供应与生产的分离，增加了公共服务供给的交易成本。购买服务的交易成本主要包括供应和生产环节中的协调成本、信息成本、策略成本和转化成本。政府为规范购买行为，往往会制定出严密的购买和监督程序。目前，成都市购买社会组织服务主要采用部门申报项目，财政部门审核预算，民政部门审查资质，相关职能部门具体实施的工作机制。购买实施原则上通过招投标确定购买对象，购买成功后，双方签订合同，服务项目按合同进行管理。这些复杂的购买程序和管理、监督程序，在缺乏规模效应的情况下，往往会增加公共服务的交易成本。

二是公共服务市场发育不成熟，政府选择优秀服务生产商受到限制。成都市社会组织近年来虽然有较快发展，但合格的社会组织数量仍然偏少。一些社会组织不仅对政府的依赖性较强,而且公共服务能力也非常弱,更缺乏提供公共服务的实践经验。由于选择范围有限，政府对这类组织的服务往往采取非竞争性购买甚至定向委托的方式来获取。在竞争不充分的情况下，政府确定的这部分服务生产商的服务能力和服务水平往往不能达到购买服务的要求。

三是购买主体对购买对象缺乏有效的监督，造成购买对象生产的服务达不到合同的要求。

（三）全市政府购买公共服务推进不平衡

政府购买公共服务的动力，主要来自上级政府，尤其是中央政府的推动。在实践层面，政府购买公共服务的能力则受到政府财力的影响。所以，只要政府财力允许，往往可以在短期内成立社会组织并快速推进购买工作。成都市财政局2013年统计报表显示，除市级和高新区、锦江区、青白江区、邛崃市、蒲江县启动了向社会组织购买公共服务外，其余区（市）县虽然在政府购买公共服务方面取得了积极进展，但无数据表明其向社会组织购买服务取得相应进展。长期以来实行的计划经济和全能型政府体制造成的政治与经济、社会三位一体化管理格局使政府很难与社会、市场彻底分离。政府在提供公共服务时，仍然没有完全脱离直接规划者、直接生产者、直接投资者、直接建设者和直接经营者的角色，所谓的购买服务也只是在有限的领域里进行，社会和市场参与的深度、范围和规模仍然十分有限。

（四）购买主体和购买对象之间的关系还不平等

目前，成都市政府购买的公共服务中，以非竞争性购买方式购买的公共服务仍然占有很大的份额。其中，民政部门、司法行政部门和街道向社会组织购买的公共服务大多采取谈判和合作模式实现。即使是一些竞争性购买项目，由于市场化程度低，竞争不充分，采购项目也更多地落到了半官方的事业单位和行业协会手上。原来的一些公共服务项目本来就是由事业单位提供的，采购只是换了一种名义。事业单位和行业协会与政府部门之间往往有着千丝万缕的联系，他们之间的关系，更多的是一种领导关系，而非伙伴关系。即使是面向社会组织的购买，由于社会组织对政府的依赖性，政府往往单向主导、低成本购买、甚至权力介入，双方在很多时候也很难建立起真正平等的公私合作伙伴关系。

三、推进成都市政府购买公共服务的对策

（一）科学合理界定政府购买公共服务的范围和事项

政府购买公共服务的范围和事项不仅涉及到政府的行政成本和行政效能，而且涉及到政府的职能。购买服务的范围应有明确的边界，政府的行政事务虽然也可以对外购买，但这并不属于购买公共服务的范围，公共服务的对象是有特殊需求的公众而非政府。如果政府不能满足公众对基本公共服务的需求，政府就会出现失灵或失职的问题。政府之所以要向社会购买公共服务，一个重要的原因就是政府不能满足公众公共服务需要的多样性和多层次性。只有政府不能提供，或者由政府直接提供成本过高的公共服务，才需要政府向社会购买。否则，政府购买公共服务就会成为有关部门减少工作、推卸职责的一个借口。这种情况下，政府购买公共服务非但不能提高公共服务的效率，反而会增加政府的行政成本。当然，政府购买公共服务的范围是一个动态的范畴。随着市场的成熟和政府职能的转变，现有政府承担的很多公共服务都可以纳入到政府购买服务的范围。

从成都市政府购买公共服务的探索来看，政府及有关部门包办公共服务的现象仍然普遍存在，这种情况不仅妨碍了政府职能的转变，而且影响到了公共服务的质量和效益。因此，成都市推进政府购买公共服务还存在很大的空间。各级政府在根据本级财力情况统筹规划和安排新增购买服务内容时，必须认真梳理政府职能职责，科学合理界定购买范围。凡公众有需求而政府又不能直接提供的公共服务或由政府提供的公共服务成本太高的服务项目，应力求做到应采尽采。要以城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众为重点，有计划、有步骤地逐步拓展政府购买服务的领域和范围。但又要防止将一些可由市场或社会提供的服务纳入政府购买的范围。政府应注重财政投入的公平性，突出当前购买服务的基本保障功能，对于超职责、超范围的服务，原则上应通过自费、志愿者提供或企业购买的方式来实现。

（二）健全体制机制，促进购买服务工作顺利开展

政府购买公共服务的过程中，提供者、生产者和消费者三者分离，三者之间存在双重的委托-代理关系，这种关系既能促进专业化分工带来的效率，但也可能增加责任风险、道德风险。从结果上看，影响成都市政府购买公共服务的体制和机制障碍主要有三个方面，一是对一些明确界定可由社会组织承担的项目，因机构和人事制度改革推进不力，购买服务可能会触及部门特别是职工利益，实施存在困难。即使是通过招标竞争性购买，由于规则不完善，中标单位往往也是一些有政府背景的准社会组织。这些组织一旦中标，短期内基本上不会退出，对购买服务形成事实上的垄断。如成都市商务局关于服务外包产业研究、国外市场推广、产业宣传等方面的服务，就只能委托成都服务外包行业协会来承接。二是政府各部门的公共服务目标及资金交叉。如阳光工程培训由农业部门牵头，而农村劳动力输出培训则由人社部门管理。公共服务目标及资金交叉形成的多头管理，最终导致政府所购买的公共服务效率的降低。三是信息不对称，社会组织无法全面获取政府购买服务的信息。

为推进政府购买公共服务的顺利进行，成都市应结合政府职能转变和行政体制改革，改革和完善与购买服务相关的体制机制。一是要建立相应的购买公共服务资金增长机制。市县两级政府应将购买公共服务的资金纳入公共财政预算，并以一定时期社会需求调查和评估为基础，逐年增加资金投入。民政部门可以探索将政府购买福利性公共服务纳入本级福利彩票公益金的资助范围，还可以制定有关优惠政策，吸引民间资金自愿购买社会福利服务。二是要建立长效机制，促进社会组织的健康发展。社会组织是政府购买公共服务的主要对象，但社会组织是非营利性组织，如果没有政府的资金和政策支持，很难维持自身的生存。目前政府的采购多是一时一事性的政策，缺乏对社会组织长远发展的考虑。由于社会服务的多样性，很多社会服务项目实际上是不能单纯地按照财政年度分次购买的。所以，政府在购买社会组织服务时，要根据具体情况，把短期合同和中长期合同结合起来，尽可能降低社会组织的购买成本和运营风险，在财政和税收方面，给予社会组织应有的优惠政策。三是要进一步推进政事分开，管办分离。政府相关部门要按照职能分工，将一些不属于自己职责范围的事务转移给市场和社会，并按照公开、公平、公正的原则，合理地运用市场化手段，对分离出的或新增的公共服务和社会管理事项，通过政府购买服务的方式，向符合条件的市场组织和社会组织购买。

（三）探索有效的购买方式

一般说来，购买方式与服务产品的性质、购买规模、合作主体数量直接相关。从国外的经验来看，公用事业、垃圾清理、卫生保洁、交通拖车等“硬服务”，由于具有可测量性，更适合向营利组织购买，而像老人服务、公共健康等“软服务”，由于服务质量和效果难以测量，更适合向非营利组织购买。但是由于公共服务的范围越来越广泛，服务的内容越来越专业，一些社会组织难以承担的软服务也可以通过向市场组织购买来实现。政府购买的内容主要是基本公共服务，这又取决于服务对象的实际需求、政府的财力、社会保障水平以及相关服务主体的供给能力。

目前，成都市对100万元以上的项目，规定除购买对象为单一来源外，原则上采取招标购买。政府购买公共服务的主要目的是转移政府职能和满足公众公共服务需求，因此政府不能为了购买而购买。政府要保证所购买公共服务的质量和效果，确保财政资金安全有效使用，就必须统筹兼顾，依据项目的消费特性、专业化程度、服务机构的可得性等差异，对购买的公共服务内容进行细分，对不同的服务采取不同的购买方式。一是对市场发育充分的项目，如环卫绿化服务、第三方鉴定评估服务、老人的家政和餐饮等服务，通过政府竞争性购买获得服务；二是对市场发育不全的项目，如老人健康咨询和社区日托服务、青少年帮教服务、公共卫生服务和社工专业培训等社区服务，积极探索项目补贴制等购买模式，逐步形成以竞争购买为主体，其他方式为补充的公共服务多元化购买方式。如果单纯强调竞争择优购买，未必就能取得较好的公共服务效果。因此，政府在确定购买方式时，应当给具体实施的购买主体留出空间，在确保公开、公平、公正的前提下，允许购买主体采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和专家评审、公益创投等各种购买方式。

（四）探索建立绩效评价制度，加强对政府购买公共服务的绩效评估

成都市政府向社会组织购买公共服务的资金主要由三部分构成：一是财政预算内资金。二是预算外资金。三是设立专项资金，其中既有财政资金，也有社会捐赠资金。评价购买服务是否成功，除了要看服务的公平性外，还应该重点考察服务的有效性，即购买服务的质量、效率和服务对象的满意度等。一些政府购买服务项目，虽然经过了招投标程序，从制度上保证了过程公平，但却不能保证购买结果的有效性。如政府购买的居家养老服务项目，几乎没有利润空间，一些市场组织之所以愿意介入，看重的就是公益之外的商业利益。这类市场组织在创办社区养老站时，由于政府补助有限，往往会与老人用品公司等企业合作，降低运营成本，甚至谋取商业利益。这种运营模式不仅会给服务对象带来消费风险，而且会严重影响公共服务的质量。目前，成都市对政府购买公共服务的监督主要是财政部门对财政购买资金使用的监督和购买服务的相关部门对购买对象提供的服务的质量、数量的监督。这种监督重点在于保证资金的安全和项目的实施，但却不能反映服务的有效性。因此，必须建立绩效考核和第三方评价相互补充的多元、公正、科学的绩效评估体系，将目标管理和绩效管理结合起来，促进政府和购买对象向社会和公众提供更加优质的公共服务。

政府向社会组织购买服务的绩效评价主体，不能局限于财政部门、民政部门和具体实施的职能部门，还应包括专业评估等第三方评估机构和购买服务的消费对象。评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面。评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据。财政、监察、审计等部门要对购买服务进行监督和检查，对违法违规行为，按规定予以处罚、处分或移交司法机关处理。

当前，成都市政府购买公共服务的内容和评价还是以政府为中心，服务对象的选择权和监督权相对较弱，生产者由于缺乏有效监督，对服务对象的回应也不够。因此，政府要在加强资金监督和绩效评估的同时，加大信息网络平台的建设，增加购买服务的透明度，降低集中需求、质量反馈、绩效评估、社会监督等各项成本，使以政府为中心的公共服务购买逐步向以消费者为中心的购买转移，并促进政府为“生产付费”的购买向为“结果付费”的绩效型购买转变。

(五)培育社会组织，促进购买市场的发展

在实现公共管理和提供公共服务的过程中，除了政府和企业外，社会组织也是一个重要的主体。政府购买公共服务，本质上是通过契约化的形式，引入竞争机制和多元主体，为公众提供更贴近和适当的服务，并提高公共服务的效率。所以，专业化程度较高、竞争力较强的社会组织的存在，是政府推进购买公共服务的重要前提。

当前，从中央到地方，都特别强调要向社会组织购买公共服务。成都市和各区（市）县出台的文件中，也把社会组织作为重要的购买对象。但是，由于社会组织先天发育不足，社会组织在政府购买的公共服务中所占份额并不高。成都市目前主要面向在全市各级民政部门登记、且评估等级在3A以上的各类社会组织购买卫生、就业、社会保障、法律、文化以及养老等方面的公共服务。其他比较大型的公共服务项目则很少交由社会组织。由于这些政府购买项目规模小、资金投入少，市场组织不愿进入，符合条件的社会组织也不多，所以政府对这些项目几乎不可能采取竞争性的购买，只能通过非竞争性购买或者向自己培育的准社会组织来购买。这种购买方式，虽然扶持了社会组织的发展，但如果操作不当，不仅会降低公共服务的质量，而且也会使政府通过购买公共服务来控制社会组织，使社会组织丧失其应有的独立性。因此，政府在购买公共服务的过程中，既要积极支持、扶持社会组织发展壮大，又要正确处理和社会组织的关系。首先，政府在购买公共服务的过程中，除了要在项目上向社会组织适当倾斜外，还应帮助社会组织解决场地、培训人员，争取优惠的金融、税收、社保等政策，让社会组织有能力承接政府转移出来的公共服务事项。其次，要遵循契约购买的主体独立性和程序公平性两大原则，尊重社会组织的独立地位，通过平等协商，同社会组织建立起公私合作的伙伴关系。政府培育社会组织，不是要让社会组织扮演帮助政府拾遗补缺的角色，而是要通过规范的服务购买机制，最终让政府与社会组织形成协商互动、协同增效的紧密协作关系，发挥社会组织在公共服务供给中不可或缺的作用。