重大决策社会稳定风险评估研究综述

文 （国家发改委社会发展研究所，北京 100038）

当前我国社会发展正处于矛盾凸显阶段。在这一时期做出的重大决策一旦触及到利益相关者的利益，容易引发以维权为主要诉求的社会稳定风险事件。因此，在重大决策之前有必要进行社会稳定风险评估，这就要求从我国各地评估实践中的问题出发，结合理论界在实际操作、体制机制和战略决策三个层面提出的建议，完善重大决策社会稳定风险评估。

一、重大决策社会稳定风险评估存在的问题及争议

当前重大决策社会稳定风险评估工作在全国各地仍处于探索阶段，大都侧重于从操作层面建立和落实工作方法，缺乏对理论深度的进一步挖掘，评估主体的界定、评估内容的确定、评估方法的运用、实际操作程序的规范、评估的体制机制等还不尽完善，对此理论界存在诸多争议。

（一）关于评估的主体

1.政府主导。有学者认为，重大民生项目和举措的“稳评”一定要坚持政府主导，由重大事项的负责部门具体组织实施，按照“谁主管、谁负责”“谁决策、谁负责”“谁审批、谁负责”的要求，政府和领导干部对“稳评”的结论和参照的结果负总责（董韦，2012）。杨雄（2010）将评估主体区分为实施主体和责任主体，实施主体由各级党委、政府负责组织，主管部门具体实施；责任主体包括政策起草部门、项目报建部门和改革牵头部门。

政府单一评估的反对者（苏娜，2012）认为，政府主导评估很难避免自评的固有缺陷。主观上，政府倾向于在风评过程中故意忽视其他利益相关者的诉求，粉饰风评报告结果等。客观上，政府缺少具备风险评估专业知识和技能的人才。

2.专业机构评估。张瑶（2011）认为重点建设项目应委托第三方专业机构开展风险评估。因为专业机构拥有专业的评估技术、经验和人才，且独立于政府组织，评估过程更加科学、客观，评估结果具有一定的公共性。

反对专业机构单一评估（顾德宁，2012；苏娜，2012）的理由是：目前我国专业社会风险评估机构发展刚刚起步，评估指标体系的设计、评估信息的搜集、数据的处理等不尽科学合理；政府与专业机构的委托—代理关系伴随着利益关系，使专业机构的评估结论在公信力上存在必然缺陷。

3.多元主体评估。有学者认为，部门论证、专家咨询、公众参与等评估方式都是科学的评估体系中不可或缺的组成部分，各种方式之间互相支撑和印证 （付翠莲，2011；赵庆远等，2011）。苏娜（2012）分析了包括政府、专业机构、专家学者和高校科研机构、普通民众在内的四类评估主体参与评估的优势与劣势，认为涉及多重利益相关者的重大事项的社会稳定风险评估必然要引入多元主体参与共评。顾德宁（2012）认为，可在政府负总责的“稳评”内引入非营利和非政府的“第三方”。

（二）关于评估的内容

根据评估侧重点不同，理论界关于评估内容的观点涉及对风险因素、风险事件和结果的评估。有学者认为评估内容是风险因素及其频率，包括造成社会失序、引发社会动荡和社会危机的可能性因素（或不稳定因素），以及发生危害社会稳定的频率（杨雄，2010）。有的主张评估风险事件（董韦，2012）、风险的程度和可控范围（朱德米，2012）。有的主张评估风险事件给人们的生活、生命、财产等方面造成影响和损失的可能性。

还有学者持全方位评估的观点（孙正等，2007），包括：公共政策对社会的影响；公共政策在执行过程中可能引发社会冲突及其本身的危险程度；重大公共政策在执行中具体细节的风险评估。

理论界的观点总体上与政府的评估制度一致，认为应当评估重大事项的合法性、合理性、可行性、可控性（刘树枝，2009；周世良，2011）。有学者提出了应当评估不可行性的独到见解（杨雄，2010；周汉民，2011）。还有学者对四大评估内容的重要性提出了异议，认为合法性、合理性、可行性不是风评的主要内容，而是风评的前置条件（廉如鉴等，2012）。

（三）关于评估的流程和方法

1.评估流程。理论界关于评估程序的观点略有差异。杨雄（2010）认为，五步评估流程即“责任部门进行评估、主管部门进行审查、决策者做出决定、决定情况反馈、落实维稳措施”，至少从字面上将决策责任部门、主管部门与决策者分开。刘树枝（2010）从浙江实践中总结的四步评估程序，即“确定事项、提交申请；调研评估、提请审查；组织会审、作出决定；制定措施、控制风险”。张鹏等（2010）主张实行六步评估程序，即“确定评估事项、成立评估小组、制定评估方案、开展评估民意调查、进行评估论证、形成评估报告”。

在这三种评估流程中，前两种都考虑到了风险控制环节，第三种仅限于评估报告的完成；后两种都考虑到了民意调查，第一种尚未考虑到，尚需完善。对此，张鹏等（2010）认为，在社会稳定风险评估全过程中，了解群众意见与决策背景是基础，提出风险防范措施和建议是重要环节和落脚点。杨雄（2010）也认为，目前的评估过程操作简单，民意表达渠道相对不畅。

2.评估方法。理论界普遍认为，社会稳定风险的评估方法（王银梅，2009；王智勇，2010；付翠莲，2011；刘尚华，2011）有定性评估法和定量评估法两类。定性评估方法包括德尔菲法（专家预警方法）、主观概率法（经验归纳演绎法）、领先指标法、相互影响法和情景预警法。王智勇（2010）认为定性评估法还有头脑风暴法、专题研讨会和专家论证法等。定量评估方法一般包括一元线性回归、多元线性回归和非线性回归等。王智勇（2010）将定量评估法表述为频数法、人群分析法、坐标图法、风险函数、概率分布法、风险概率—影响矩阵和指标体系法。付翠莲（2011）将定量评估法分为概率评估法、数学模型计算评估法和相对评估法（即指数法）。不过，顾德宁（2012）反对将社会稳定风险评估如此复杂的人文状况过于“专业化”和“数据化”。

在信息安全风险评估、技术创新风险评估等类似领域中，理论界对风险事件的分类方法、权重的确定方法与损失程度的估计方法讨论较多。李廷元等（2009）主张按照底层指标归类风险事件，最后按照不同的评估方法要求，计算每个底层指标的风险值，由层次分析法、二元对比函数法或专家打分法（Delphi法）确定权重。这种信息安全风险评估方法可在一定程度上为社会稳定风险评估提供借鉴。黄莉（2011）将确定指标权重的方法分为两类：主观赋权法，如Delphi法等；客观赋权法，即根据系统各组成要素的相互关系和客观规律确定权重，如主成分分析法、因子分析法和神经网络法等。认为主成分分析法比主观赋权法更能保证权重的客观性、科学性和合理性。损失程度的估计方法有历史资料法、类决策树法、集值统计法和转换法（李舒亮等，2006；马庆喜，2007），历史资料法仅能估计一部分风险事件发生造成的损失，后三种估计方法能够更好地估计风险事件最小估计损失额、预期损失额和最大估计损失额，利用0-1整数规划模型计算风险事件的损失额（马庆喜等，2007）。虽然他们讨论的是技术创新风险，但上述方法应用在社会稳定风险评估领域也有类似的优点与问题。

表1 社会稳定风险评估方法

3.评估实践中的问题。各地评估实践在评估内容与评估技术层面都存在一定的分歧。各地对社会稳定风险内涵理解不一，导致评估内容、评估模型差异很大，评估指标的选取、设置与赋权、风险大小的量化标准、具体测评技术等大多未经系统论证，具体评估工作的定位出现偏差。地方评估实践中下达考核指标、追求评估数量、忽视科学筛选的做法，可能造成“指标化形式考核”和“一刀切”，甚至形成新的利益链（朱德米，2013）。廉如鉴（2012）指出，缺乏系统的评估指标体系，是地方评估实践中的问题之一。国内在风险等级划分方面也无统一标准，一些地方以参与群体性事件或上访的人数作为划分标准，这有失偏颇，因为社会不稳定不一定表现为群体性事件。此外，当前信息建设滞后严重制约了地方社会稳定风险评估的效果。政府行为不透明、政务信息公开不及时等现象，影响了社会公众对参与风评所需资源的获取，进而影响其风评结果的科学性（苏娜，2012）。

（四）关于评估的体制机制

从整体上看，我国大部分地区已经制定相关评估条例和实施办法，但仍有少数省、市、自治区及下属区县对社会稳定风险不够重视，尚未建立重大事项社会稳定风险评估机制；一些地方虽已建立相关的机制、制度和实施办法，但真正列入评估的事项还比较少。而在现有的评估体制机制中，理论界认为还存在以下问题：如何避免评估流于形式，司法制度如何与评估制度配套跟进，“谁主管谁负责、谁决策谁评估”的科学性，以及如何加强群众在评估工作中的主体地位等；如何拓展公众和第三方参与地方政府政策评估的路径，增强有些具体工作环节的可操作性。

目前各地对社会稳定风险评估不够重视，更没有将评估结果作为决策依据。从决策与风险评估的时序来看，一般是重大政策和建设项目的决策在前、评估在后，极少是先评估、后决策。也就是说，一般是把风险评估当作决策以后补充进行的“选择性”程序“走一走”，甚至可能是“认认真真”地“走程序”，而极少把风险评估当作决策前的“依据”，遑论“重要依据”（童星，2010）。

童星（2010）还认为，当前各地的社会稳定风险评估充其量只能算是“略占地位”，而非具有“战略地位”。如果的确发现有可能出现A级风险，目前的对策也仅限于：①属于建设项目，由发展改革部门请项目行政主管部门组织项目单位对项目建设方案进行优化调整后重新上报。而不是“终止”或“取消”该建设项目。②属于本级政府做出的决策，由承办部门就决策是否实施、是否暂缓实施，向有权做出决定的组织和机构提出建议。而不能享有 “一票否决权”。③属于上级政府做出的决策，由维稳办组织相关部门修改完善应急预案，然后“硬着头皮”去办。而不能（或不敢）向上级建议暂缓实施或改变决策。对于可能引发重大风险事件、必须予以否决的决策，杨雄、刘程（2010）认为，当前评估实践中的问题在于，评估结果对于做决策、出政策、搞改革、上项目不具有实际的一票否决权。

二、完善重大决策社会稳定风险评估的方向

针对评估中存在的问题，现有文献从战略决策、体制机制和实际操作三个层面，提出了完善重大决策社会稳定风险评估的建议。

（一）战略决策层面

为了从源头上消除重大决策的社会稳定风险因素，应当积极推进政府决策的科学化民主化法制化。

在公共决策的主体方面，当前的研究已从过去的政府一元主导走向多元化，即承认公共决策的做出是在政府、市场、公民等多种力量的共同作用下产生的 （胡娟等，2012）。龚维斌（2008）提出，政府决策的参与性是民主决策的本质要求和体现，民主决策又在一定程度上可以促进科学决策。涉及老百姓切身利益的重大决策事项需要充分听取群众的意见，实行民主决策，而对于专业性很强的决策事项，则需要在一定范围内听取专家和有一定专业知识的群众代表的意见。

在公共决策的环节方面，龚维斌（2008）认为，一个决策的形成包括从决策动议、议题审核、专家咨询、公众参与，到提出初步方案，再到方案审核和最终决策等若干环节。决策形成之后是否完善可行，还需要在实施过程中进行检测和评估。由于重大政策在制定过程中人为因素很多，具有难以估计的复杂性，应当区分可控和不可控风险。

在公民介入公共决策的程度方面，朱德米（2013）认为包括信息告知（知情权）、在场（参与权）、声音（表达权）、协商与谈判（博弈权）、同意（决定权，通常所说的群众支持与否）。科学化民主化法制化的公共决策应当采取介入程度较深的方法，充分保障公民的知情权、参与权、表达权、博弈权和决定权。

（二）体制机制法制层面

针对重大决策社会稳定风险评估体制机制方面的问题，应当深入进行理论探讨和体制、机制变革配套的跟进。

1.健全重大决策社会稳定风险评估制度。第一，需要明确社会稳定风险评估的独立地位。这是保证评估工作顺利实施的前提，同时也是保证评估结果客观、科学、公平、公正的前提。第二，针对不同的评估对象设立专门的评估操作程序。陈伟等（2011）认为，如果要从源头上预警和化解社会矛盾和社会风险，就要根据不同社会风险和社会矛盾的形成机理，采用特定的评估操作程序。第三，在评估过程中引入“协商民主”的理念。畅通依法有序的信息公开和民意表达渠道，是对重大事项社会稳定风险进行全面准确评估，并化解有关风险的重要基础性工作。第四，完善行政问责制。在明确决策与评估的职责划分的基础上，明确问责主体、问责客体与问责办法。问责主体应该包括行政机关、人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等。5凡是风险评估没有发现问题，待重大政策决策和建设项目执行以后导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的，评估主体及其责任人应当被追究责任；凡是风险评估发现并如实提出了问题，却未被决策者所重视仍然付诸实施而导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的，则应加大力度追究决策者的责任，并对评估主体予以表彰和奖励（童星，2010）。第五，理性进行评估后的处置。有学者坚持“经济增长第一论”，认为在评估过程中不能一味求稳而延缓甚至阻碍重大项目上马，以至影响地方经济社会发展。还有学者坚持“社会稳定第一论”，认为对存在较大社会风险隐患的重大工程或改革等，应暂停推行（陈伟等，2011）。

2.实现评估主体多元化。第一，明确评估的责任主体和实施主体。评估责任主体是指具体牵头负责进行有关重大事项社会稳定风险评估的职能部门（维稳办）。该部门既是评估的牵头部门，也是经费的提供部门。评估实施主体由各级党委、政府负责组织，主管部门具体实施。各级维稳办负责牵头评估的监督和协调；初审事项、建议，会同批准部门督促落实防范和化解风险的具体措施；各级纪检监察机关负责监督评估办法的执行情况。同时，进一步明确部门责任，切实发挥责任部门在重大事项社会稳定风险评估工作中的主体作用。

第二，建立第三方评估机制（陈伟等，2011；江西省发展和改革委员会课题组，2011）。基于第三方评估在独立性与专业性方面的优势，决策者应委托第三方对项目实施评估，第三方应当是具有专业知识、理论应用研究能力和相对独立性的评估组织，第三方出具评估报告作为决策者决策的依据，并对评估结果承担相应的责任。同时还需要加强评估组织建设。

第三，确立公民与其他社会组织评估参与机制。重大工程或改革的利益相关群体、公民和社会组织都是评估的多元化主体。陈伟等（2011）主张强化公众参与式评估模式。付翠莲（2011）主张确立保护公民和社会组织自治的机制，建立公民和社会组织有序的参与机制。因为公民广泛、有序、实质性地参与是决定评估质量的关键因素（朱德米，2013）。

（三）实际操作层面

1.明确利益相关者范围。风险评估机构首先要准确确定利益相关者（范围），否则将导致在分析利益相关者之间关系的动态平衡时，各方的力量对比出现偏差，从而导致主要评估结论（有无社会不稳定风险，或社会不稳定风险的大小）的失真（付翠莲，2011）。

2.加强理论研究与人才建设。目前国内外没有一套成熟的关于社会稳定风险评估的理论框架和指标体系，这个工作需要经济学、法学、工程技术、社会学、行政管理学等多方面的专业人才协同研究。因此，完善知识结构、加强人才队伍建设应是开展社会稳定风险评估工作的当务之急（赵庆远等，2011）。

在加强理论研究方面，有学者提出，从中央到地方应该组织研究力量投入到风评的基础研究和应用研究中，构建风评的理论框架、指标体系（廉如鉴等，2012）。有学者反对完全照搬企业风险管理的评估方法，主张认真借鉴发达市场经济和健全法治国家所采取的一系列方法，对于指标体系的建立、评估方法的选择，需要在调查研究、理论分析、搜集民情社情的基础上加以重塑和不断完善 （苏娜，2012）。

在人才培养方面，有学者主张政府部门着手做一些基础性的工作，例如和高等院校合作建立风险评估研究和培训基地，首先培养一批科研人员，再以他们为师资力量开展风险评估的教学培训并研发风险评估的资格考试体系。时机成熟后，可以举办“风险评估师资格考试”，给考试合格人员颁发“风险评估师资格证书”，进而把风评师组织起来形成专业风险评估机构（廉如鉴等，2012）。

3.统一风险分级。关于风险程度的分级，有关学者从各自的角度，设定了不同的分级标准。有学者将重大项目社会稳定风险程度划分为三级。Ⅰ级表示重大项目可能引发重大群体性社会事件，该项目必须马上暂停。Ⅱ级表示重大项目实施的社会风险程度高于社会稳定的承受范围，需要限期整改。Ⅲ级表示重大项目社会风险在社会承受力范围之内，对项目承办单位告知风险，并要求适当加强风险控制措施，从而保证项目的顺利实施 （杨雄、刘程，2010）。

针对重大决策社会稳定风险评估的风险等级划分标准不统一问题，今后应当统一风险等级划分标准。风险等级划分要综合考虑各利益相关者的范围、对利益相关者的影响程度、影响持续的时间、利益相关者对项目影响因素的接受能力等，依靠有经验的专家做出准确的判断。在此基础上，最终形成评估结论，即对社会稳定风险的程度及项目可否实施的建议等予以明确。

4.加强信息建设。针对当前政府信息系统不完善，风险评价的运行效率受到影响的问题，政府应积极主动、最大限度地建立健全覆盖全社会的信息网络系统，除涉密信息以外的政务信息要及时更新、通告，增强政府工作的透明度，为社会公众参与风评提供信息便利。同时借助信息公开，促进与外界各主体的沟通对话，积极宣传政府的工作和政策，争取社会公众的理解与支持（苏娜，2012）。