模式、困境与方向：生态补偿机制的新常态——以湖州市为例

文 (中共湖州市委党校，浙江湖州 313000）

以2006年《湖州市人民政府关于建立生态补偿机制的意见》为发端，湖州市开始了生态补偿机制的探索。循着“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”、“统筹协调、共同发展”、“循序渐进、重点突出”、“政府主导、市场参与”、“公平公开、权责一致”的原则，湖州的生态补偿机制在理论与实践中均取得了较大突破。然而，湖州的生态文明建设任重道远，尤其是生态文明先行示范区建设才刚刚起步，因此，湖州的生态补偿机制需要在模式选择、困境突围、方向重置上发力，通过不断地完善和创新以实现生态补偿机制的新常态。

一、生态补偿机制的经济学逻辑与模式选择

（一）生态补偿机制的经济学逻辑

外部性（externality）给生态补偿机制提供了经济学逻辑。外部性分为两种情况：正外部性（positive externality）和负外部性（negative externality）。生态补偿机制在正外部性和负外部性两种情况下将产生两种截然不同的逻辑。

1.生态补偿机制的正外部性逻辑。正外部性意味着私人的生态保护行为产生的边际社会效益（MSB）大于边际私人效益（MPB），差额部分即为正外部效应，以边际环境效益（MEB）表示。

图1 生态补偿机制的正外部性逻辑

如图1所示，Q表示私人生态保护行为的数量 （在这里，生态保护行为的数量可以理解为生态保护产品的供给量，例如植树的数量），R表示私人生态保护行为的效益，MSB是私人生态保护行为的边际社会效益曲线，MPB是私人生态保护行为的边际私人效益曲线，MEB表示边际环境效益，在图中为MSB与MPB的差额部分。当私人生态保护行为的数量为Q1时，它给私人带来的效益为R2，但是它给社会带来的效益为R1，△R（等于R1-R2）即为Q1的正外部性。

当私人的生态保护行为存在正外部性时，生态补偿机制意味着对私人进行效益补偿，弥补边际社会效益与边际私人效益的差额，从而对私人的生态保护行为产生激励作用。此即为生态补偿机制的正外部性逻辑。

2.生态补偿机制的负外部性逻辑。负外部性意味着私人生态破坏行为产生的边际社会成本（MSC）大于边际私人成本（MPC），差额部分即为负外部效应，以边际环境成本（MEC）表示。如图2所示，Q表示生态破坏行为的数量（在这里，生态破坏行为的数量可以理解为对生态资源的索取数量，例如伐木的数量），C表示私人生态破坏行为产生的成本，MSC是边际社会成本曲线，MPC是边际私人成本曲线，MEC表示边际环境成本，在图中为MSC与MPC的差额部分。当私人生态破坏行为的数量为Q1时，它给私人造成的成本只有C2，但是它给社会造成的成本却达到了C1，△C（等于 C1-C2）即为 Q1的负外部性。

图2 生态补偿机制的负外部性逻辑

当私人的生态破坏行为导致负外部性时，生态补偿机制意味着对私人进行惩罚（例如征税、罚款等），以增加私人成本，弥补边际社会成本高出边际私人成本的差额，从而对私人的生态破坏行为产生警示作用。此即为生态补偿机制的负外部性逻辑。

（二）生态补偿机制的模式选择

从两个角度对生态补偿机制的模式进行分类：以付费者的角度而论，生态补偿机制的模式选择有政府付费模式与使用者付费模式两种；以补偿手段的角度而言而论，生态补偿机制的模式选择有转移支付模式、共享共建模式、异地开发模式、市场交易模式、自愿交易模式、强制交易模式六种。在生态补偿机制的模式选择过程中，各地区须根据当地的初始条件（例如经济发达程度、自然资源禀赋状况、制度环境、战略发展方向等）做出因地制宜的决策，既可以选择单一的模式，也可以对不同的模式进行排列组合形成一个模式的选择集。对湖州实施生态补偿机制的初始条件进行考量，湖州生态补偿机制未来发展的新常态宜采用模式选择集的方式，这个选择集的内容为：政府付费模式与使用者付费模式相结合，并且逐步过渡到以使用者付费模式为主体；政府付费模式中，从转移支付模式为主逐步过渡到市场交易模式为主；使用者付费模式中，从强制交易模式为主逐步过渡到自愿交易模式为主。

二、湖州市生态补偿机制的初步成果

自2006年 《湖州市人民政府关于建立生态补偿机制的意见》发布伊始，湖州市探索生态补偿机制的步伐以潮鸣电掣的姿态前进。其中，在全市范围内率先建立生态补偿机制。德清在2005年3月即颁布《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》，德清县生态补偿机制的先行为生态补偿机制在全市范围推广积累了宝贵的经验。时至今日，生态补偿机制在湖州市的实践已逾8年。8年的实践收获了丰硕的成果，我们从制度创新、生态补偿资金投入、生态补偿的实效三个方面对湖州市生态补偿机制的初步成果进行阐述。

（一）制度创新活力涌现，生态补偿机制的完整制度体系初步成形

生态补偿机制诞生的初衷在于用制度保护生态环境，因此生态补偿机制的生命力即在于制度创新和制度的有效实施。湖州市在生态补偿机制的实践过程中，围绕着生态补偿展开了一系列的制度创新，汇聚成一个相对完整的制度存量体系，生态补偿机制的框架雏形因之成形。在制度创新中，代表性成就有以下两项。

1.干部考核机制创新。生态补偿机制的实施必然冲击当地的经济增长指标，于是对干部考核结果产生连带影响。因此，没有干部考核机制的创新，生态补偿机制便失去了可操作性。为了适应生态补偿机制的实施，湖州对传统干部考核机制做了较大幅度的调整：在市对县区的考核机制中，将生态文明建设增设为五大类考核指标之一，绿色GDP等指标成为考核的具体内容,并且将涉及生态文明建设的考核分值权重提高到15.7%；在县区对乡镇的考核机制中，视乡镇的主体功能定位不同，生态与工业经济的考核分值权重各异。安吉县在对生态功能型乡镇的考核内容中甚至以生态建设完全替代传统的工业经济；在领导班子、领导干部的考核机制中，通过《关于健全完善促进科学发展的县局级领导班子和领导干部考核评价机制的意见》强化考核内容中的可持续发展指标，将在生态文明建设方面取得的成绩作为考核的重点。

2.生态补偿资金管理制度创新。对于生态补偿资金的筹集、使用，湖州市相继颁布了专项管理制度进行规范。2009年的 《湖州市生态环境保护专项资金使用管理暂行办法》对湖州市生态环境专项资金的设立、使用做了规范。2013年的 《湖州市老虎潭水库水源地生态保护专项资金管理办法》对老虎潭水库水源地的生态补偿资金的筹集（规定每年须筹集2000万元）、使用（规定根据生态环境工作成效进行生态补偿）做了规范。德清县2005年的《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》对西部乡镇生态补偿的资金来源及资金支出做出了详细规定。德清县2013年的 《进一步深化完善生态环境补偿机制的实施意见》对生态环境补偿基金的筹措、使用做了规范。

（二）生态补偿资金投入持续扩大，为生态补偿机制的实施奠定物质基础

生态补偿机制的最初使命即为对生态保护行为提供物质补偿。物质补偿转化为货币形式即为资金投入。因此，资金投入堪称生态补偿机制运作所需的血液。湖州市通过各种渠道开辟生态补偿资金的来源，不断加大资金投入力度，为生态补偿机制的有效运转奠定了坚实的物质基础。表1列举了湖州市生态补偿资金投入的部分情况，从中可以看出，湖州市以及安吉县、德清县对于生态补偿资金的投入均付出了巨大努力。

（三）生态环境质量稳步提升，生态补偿机制的实效逐步显现

得益于生态补偿机制的持续探索以及生态文明建设的同步跟进，湖州的生态环境质量在原有的基础上稳步提升，折射出生态补偿机制逐步显现的实效。我们从以下几个方面具体介绍湖州市生态补偿机制的实效。

1.能耗强度持续下降。自2006年生态补偿机制实施以来，湖州的能耗强度在2006——2012年间保持了持续下降的变化趋势。每万元GDP所消耗的能源从2006年的1.13顿标准煤下降到2012年的0.72顿标准煤，下降幅度达到了40%，这种大幅度下降的趋势见图3。由此可见生态补偿机制对企业提高资源利用效率、减少污染物排放的积极影响。

2.水环境质量有较大改善。仅以城市水域功能区水质达标率（%）与城市集中式饮用水源地水质达标率（%）两个指标为例，湖州市城市水域功能区水质达标率从2006年的45%提高到2012年的100%，城市集中式饮用水源地水质达标率从2006年的92.3%提高到2012年的100%，两者的上升态势见图3。

图3 2005—2012年湖州市能耗强度的变化（单位：顿标准煤/每万元GDP）

3.空气质量与噪声污染得到有效控制。自生态补偿机制实施以来，湖州的城市环境空气质量持续维持在2级。至于噪声污染情况，我们以湖州建成区区域环境噪声平均值来说明。湖州的建成区区域环境噪声平均值自2006年以来呈现了陡坡式的下滑态势，从2006年的58.9分贝下降到2012年54.4分贝。这种陡坡式的下滑态势在图5中表现得非常明显。

表1 湖州市生态补偿资金投入情况汇总（部分）

图4 2005—2012年湖州市城市水域功能区水质达标率与城市集中式饮用水源地水质达标率的变化（单位：%）

图5 2005——2012年湖州市建成区区域环境噪声平均值（分贝）的变化

三、湖州市生态补偿机制面临的现实困境

虽然湖州市对生态补偿机制的探索已逾8年，并且在实践中积累了丰富的经验、取得了丰硕成果，但是必须直面的一个现实是：湖州市的生态补偿机制仍然处在初步探索阶段，政府付费模式、转移支付模式占据主导地位。若这个现实不能得到有效解决，湖州市生态补偿机制难以长期维系。下面我们对湖州市生态补偿机制面临的现实困境进行解剖，以期为寻找生态补偿机制的未来方向提供现实依据。

（一）生态补偿机制与“工业强市”战略的兼容性存疑

湖州市在2012年正式提出“工业强市”战略，工业得以保持强劲增长态势。例如：湖州市工业增加值占GDP的比重达到47.76%，在省内排名第2；规模以上工业增加值增长率为11.3%，在省内排名第3；规模以上利润总额增长率达到31%，在省内排名第2；工业用电量增长率为8.8%，在省内排名第1。这些指标反映了湖州实施“工业强市”战略以来的成果。然而，众所周知：生态破坏、环境污染的最大“功臣”即为工业，生态环境改善的传统“药方”即为产业结构调整（降低工业在产业结构中的比重，提高服务业的比重）。且不论工业与生态环境之间关系的传统观点正确与否，仅从事实出发，湖州市的“工业强市”战略以及之前的工业化道路给湖州市的生态环境造成了有目共睹的冲击。2012年为湖州“工业强市”战略的起始年，这一年湖州市的废水排放总量为22283.69万吨，其中工业废水为11068.56万吨，占比49.67%；2012年湖州市二氧化硫排放总量为40551.27顿，其中工业二氧化硫排放量为38474.5吨，占比94.88%；2012年湖州市氮氧化物排放量为66615.86吨，其中工业氮氧化物排放量为57725.76吨，占比86.65%。大量的数据证明：工业在湖州市生态环境的破坏者中扮演了主力军的角色，“工业强市”战略并没有扭转工业的这一被动局面。由此产生的联想是：致力于生态文明建设的生态补偿机制在未来是否会沦为 “工业强市”战略的牺牲品？生态补偿机制与“工业强市”战略的兼容性由此产生巨大的疑问。遵循辩证统一的哲学原理，事物必然是对立、统一的矛盾体。因此，湖州的生态补偿机制未来能否实现华丽转身、摆脱“工业强市”战略的阴影，关键在于能否从两者的统一性出发，寻觅到生态补偿机制与“工业强市”战略的平衡路径。

（二）湖州市的财力难以长久维系现存的生态补偿模式

湖州市现存的生态补偿模式为：政府付费模式占绝对主体地位，其中转移支付模式应用最普遍。政府付费模式与转移支付模式的实施以政府财力为运转基础，长期而言，对政府的财政形成巨大负担。湖州市目前的财力并不宽裕，如表2所示，2013年湖州的地方财政收入仅为154.66亿元，在长三角21个城市中排名18，与其它城市的差距非常明显。然而，与并不宽裕的财力对应的却是湖州市“慷慨”的生态补偿资金投入，例如太湖水环境治理累计投入221亿元（见表2）、从2013年开始实施生态补偿“四大百亿”工程（见表2）。可以预言：财政对生态补偿的大规模投入绝非长久之计，生态补偿投入对其他财政支出的“挤出效应”将会持续发酵，若不能适可而止，最终会沉重打击湖州的经济基本面。因此，生态补偿机制的可持续发展必然要求湖州市生态补偿的模式实现转型，逐步削弱政府付费模式的力度，尤其是转移支付模式的力度，向使用者付费模式过渡。

（三）生态补偿机制在三县两区发展不均衡

虽然生态补偿机制已经在湖州全市范围内确立，但是湖州市三县两区基于差异化的基础条件对生态补偿机制的践行呈现出发展不均衡的特征。具体而言，德清县占据领先地位，安吉县次之，长兴县居中，吴兴区和南浔区相对落后。德清县对生态补偿机制的探索始自2003年创建国家生态县的战略思路，并于2005年正式实施生态补偿机制（以《德清县人民政府关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》的推行为标志），早于湖州市的《湖州市人民政府关于建立生态补偿机制的意见》。因此，德清县堪称湖州市生态补偿机制的先行者。自率先建立生态补偿机制后，德清县的生态补偿机制实践在湖州市乃至浙江省一直处于领先地位。通过《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》、《德清县生态公益林管理办法》、《德清县对河口水库水源水域保护管理办法》、《关于深化完善生态环境补偿机制的实施意见》、《进一步深化完善生态环境补偿机制的实施意见》等规章制度，德清县构建了生态补偿机制的完整框架体系。表3列举了德清县2005——2012年生态环保项目补偿资金情况，德清县的生态环保项目补偿资金投入从2005年的332万元增长到2010年的661万元，增长了约1倍，足见的德清县生态补偿机制的发展速度。安吉的生态补偿机制晚于德清起步，但是得益于良好的生态环境基础，发展速度较之长兴、吴兴、南浔为快。三县两区的生态补偿机制不均衡发展会导致全市范围内生态补偿机制出现衔接不畅的问题，整个湖州市的生态补偿机制因之遭受效率损失，这对于生态补偿机制的协同创新、合力并进难言益处。

表2 2013年1—12月份长三角21城市地方财政收入的对比

表3 2005——2010年德清县生态环保项目补偿资金情况

（四）生态补偿机制产生的“生态红利”未能充分显现

生态补偿机制作为文明进步的更高级阶段——生态文明的产物，意味着其能代表比农业文明、工业文明更先进的生产力。生产力的进步方能给生态补偿机制的持续进步提供“合法性”。衍生于生态补偿机制的生产力进步，我们习惯称之为“生态红利”。因此，生态红利的显现才能为生态补偿机制的可持续发展扫除思想上的障碍。然而，湖州市自2006年实施生态补偿机制以来，生态红利并未充分显现。湖州市2006年实施生态补偿机制之后的经济发展指标较之2006之前的指标并未有明显的改善，甚至有出现下跌的迹象。例如：2006之前，湖州市人均GDP的增长速度最高可达27.7%（1993年），然而2006年之后人均GDP一路下跌，2012年下跌到9.4%；2006年之前，湖州市财政总收入增长速度最高可达40%（2001年），2006年之后，降到2012年的12.7%；2006年之前，湖州市农民人均纯收入增长速度最高可达37.4%（1994年），2006年之后，下滑到2012年的11.7%；2006年之前，湖州市区城镇居民人均可支配收入增长率最高可达50.2%（1994年），2006年之后，降到2012年的12.5%。若生态红利持续“隐身”，仅凭政府的运动式力量强行推进生态补偿机制，那么很难保证生态补偿机制不会沦为“一阵风”。因此，深度挖掘生态补偿机制的“生态红利”，实现经济发展质量与生态补偿的同步跟进，方能促使生态补偿机制成为一种常态化的需要。

四、未来发展的方向：构建生态补偿机制的新常态

以湖州市生态补偿机制取得的既有成果为基础，直面生态补偿机制的现实困境，着眼于生态补偿机制的未来发展，一个明晰的方向是：构建生态补偿机制的新常态。生态补偿机制的新常态意味着实现生态补偿机制的可持续发展。其具体内涵为：1.实现湖州市生态补偿机制模式的转型，从政府付费模式过渡到使用者付费模式；2.生态红利充分显现；3.生态补偿机制成为湖州市的常态化需要。构建生态补偿机制新常态的对策建议如下。

（一）探索生态补偿机制与“工业强市”战略的平衡路径

在“工业强市”战略的冲击下，生态补偿有被迫沦为扫尾者角色的倾向。一旦这种倾向恣意蔓延，生态补偿机制将失去独立性。因此开辟生态补偿机制的远景宏图，首先要解决的一个现实难题是：在“工业强市”战略的笼罩下，保持生态补偿机制的独立性。于是，寻求生态补偿机制与“工业强市”战略的平衡路径十分必要。分而论之，对于两者的平衡路径建议如下：

1.两者平衡的根本路径在于工业增长方式的转型。对“工业强市”的解读存在一个误区：片面追求工业产值规模的扩大。在这个误区的引导下很容易陷入到粗放式增长的路径中去。工业的粗放式增长是引起生态补偿机制与“工业强市”战略之间矛盾的根本原因。寻求两者的平衡，前提条件在于“工业强市”战略的正确解读，“工业强市”应理解为工业通过淘汰落后的生产方式、引进先进的生产方式，同时追求资源的节约利用，以实现工业的强大。工业的强大不仅仅表现为产值规模的强大，更为重要的表现是工业生产方式的强大。以此为前提，实现生态补偿机制与“工业强市”战略的根本路径在于工业增长方式的转型，从传统的、落后的、粗放的增长方式，转型到现代的、先进的、集约的增长方式。具体而言，既要做好传统产业的转型升级，又要加快培育战略性新兴产业，从存量和增量两个角度出发促使工业增长方式的转型，达到本真意义上的“工业强市”要求.

2.两者平衡的辅助路径为生态补偿机制加大对工业污染的惩戒力度。生态补偿机制有两个部分的内容，一是对正外部性行为进行补偿，二是对负外部性行为进行惩戒。通过调查发现，湖州市的生态补偿机制内容以前者占主导地位，即注重对正外部性行为的补偿。然而，偏废惩戒的生态补偿机制犹如没有牙齿的老虎，难以震慑生态环境破坏者，生态补偿因而流于“治标”，无法向“治本”渗透。因此，必须提高惩戒性内容的比重，尤其是在制度设计中应加大生态补偿机制对工业污染的惩戒力度，在工业发展中划定一条真实存在的“生态红线”，督促工业增长方式的转型。通过惩戒性制度，树立生态补偿机制之于“工业强市”战略的独立性，对两者之间的平衡发展发挥辅助作用。

（二）探索使用者付费模式，推动生态补偿模式的过渡

对于湖州市生态补偿模式的过渡，前文已经阐述了原因：财力所限。即便无财力限制，湖州市也应探索生态补偿模式的过渡和转型，因为政府付费模式（尤其是转移支付模式）不但会给当地财政造成巨大负担，而且会产生挤出效应（挤出了其他财政支出，损害了政府提供其他方面公共服务的能力）。因此，生态补偿机制的可持续发展对生态补偿模式的过渡、转型提出了诉求。湖州市在生态补偿模式的过渡、转型上已经做出了许多尝试，例如2012年湖州市颁布了《湖州市主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》，这是使用者付费模式中自愿交易模式的内容。除强制交易模式之外，建议湖州市的生态补偿机制继续开拓创新，大胆引进其他生态补偿模式，例如市场交易模式中的水权交易（东阳与义乌已经开始尝试）、自愿交易模式中的水资源交易（绍兴已经开始尝试）等。值得注意的是，政府付费模式的弊端并不能成为废除政府付费模式的理由，政府付费模式仍然有存在的必要，只是不能成为湖州未来生态补偿模式的主导者。与此同时，由政府付费模式向使用者付费模式的过渡需要时间和耐心，建议采用一条渐进式的路线：转移支付模式占主导——共享共建模式、异地开发模式占主导——市场交易模式占主导——强制交易模式占主导——自愿交易模式占主导。最终确定使用者付费模式为主体（其中又以自愿交易模式为主）、政府付费模式为辅（其中以市场交易模式为主）的多层次湖州生态补偿模式，这是生态补偿机制新常态的核心内容。

（三）打造一个全市统一的生态补偿平台，克服不均衡发展的局面

三县两区生态补偿机制的不均衡发展损害了湖州市生态补偿的效率以及协同创新、合力并进的可能性，前文对此已经有过论述。因此探索促进生态补偿机制在三县两区均衡发展的路径极为迫切。建议在湖州市范围内建立一个全市统一的生态补偿平台，以克服生态补偿不均衡发展的局面。这个全市统一的生态补偿平台以资金整合、标准统一、人员整合、机构整合为特征。具体而言，将湖州市以及三县两区的生态补偿资金整合在一个基金里，统一调配，统一发放；统一湖州市以及三县两区的生态补偿标准；整合湖州市以及三县两区的生态机构及人员，建立一个生态补偿机制的专门办公室，为全市统一的生态补偿平台提供组织保障。必须承认，这个全市统一的生态补偿平台的建立面临较大的阻力，毕竟三县两区的财力以及自然环境禀赋存在较大差异。因此在这个统一的生态补偿平台建立之前一定要做好详细的准备工作，例如详细评估三县两区各自的生态补偿需求以及生态补偿资金的丰裕程度。

（四）将生态补偿覆盖到绿色产业体系，激发“生态红利”

绿色产业体系承载了“生态红利”的最佳期许。建议将生态补偿机制覆盖到绿色产业体系。绿色产业体系既是“生态红利”的载体，又是生态补偿机制与“工业强市”战略的较佳平衡点。因此，无论是2014年湖州市刚刚启动的生态文明先行示范区建设，还是湖州市已逾8年的生态补偿机制，都不能离开绿色产业体系的支持。绿色产业较之一般产业需要更高的成本，同时面临更小的市场，若将绿色产业体系完全任由市场配置，产业发展空间必然受限，而且很有可能被边缘化。此时，需要借助生态补偿机制对绿色产业体系进行扶持，补贴绿色产业的成本，扩大绿色产业的利润空间，赋予绿色产业新的活力，促使“生态红利”从理论转化为现实。与此同时，需要注意的是，并不是任何产业都可被“绿色“化，并不是任何区域都适宜开发绿色产业，在绿色产业体系构建的过程中，须充分考虑到地域性与产业条件差异性，切不可盲目追求绿色产业集聚。