协商民主:*从政治协商到国家层面的基本民主制度建设

王庆五 王金水

党的十八大报告提出，健全社会主义协商民主制度，进一步完善协商民主制度的相关工作机制，推进协商民主广泛性、多层次、制度化发展。把政治协商推进到国家层面的基本民主制度建设，既是中国共产党对社会主义民主形式认识的重大理论创新，也是对我国社会主义民主本质外在制度体现的又一次科学概括。

协商民主是社会主义民主制度的本质特征

新中国成立64年来，中国共产党在“建设什么样的民主制度、怎样建设民主制度”方面，领导中国人民做出了艰辛探索。我们高举人民民主是社会主义生命的旗帜，赋予社会主义民主就是全体人民当家做主的本质属性。在民主的上层建筑领域，确立了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层民主自治制度;在民主的实践基础方面，提出和正在建设坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一的制度保障。党的十八大又根据我们党和国家长期的探索实践，将我国社会主义民主的形式概括为“社会主义协商民主制度”。从政治协商到协商民主的提出，不仅仅是对我国人民政协制度的肯定和升华，更是对我国社会主义民主制度的又一次理论和实践探索，实现了从政治协商到国家层面的基本民主制度建设的重大跨越。

1．协商民主制度是我国社会主义民主制度的整体体现。协商民主制度不仅是我国民主制度某一个侧面的表现形式，而且是我国社会主义民主制度的整体表现形式。十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，健全社会主义协商民主制度需要通过国家政权机构、人民政协组织、党派团体以及社会组织等渠道，就我国现代化建设的重大问题和涉及民众切身利益的具体问题进行协商沟通，汇聚民智，达到增进共识、科学决策的目的。所以，协商民主制度从它的科学定位上来说是我国社会主义民主本质属性的外在体现。民主制度本质需要通过各个侧面体现出来，社会主义国家人民当家做主的本质，是通过多种基本民主制度体现出来的，在理论和逻辑结构上来讲，它包括和覆盖了国体与政体、政党与国家、内容与形式、中央与地方等制度形态。但是，民主制度的实践又是一个动态的过程，不会一下子在它的所有层面全部展现出来，而是一个需要逐步探索的动态过程。社会主义协商民主制度是在民主形式上的重要表现，在协商民主制度的运行中，它将深刻地揭示和体现人民当家做主的内在本质。

2．协商民主制度是以协商为主导、以选举为基础的民主制度。协商民主制度不仅是两种民主形式中一种民主形式的表现，而且是对我国社会主义民主实践中两种民主形式的制度性整合。综观人类民主形式发展的历史，在古代，虽以专制制度为常态，但古希腊雅典民主为人类提供了一种集体管理的新形式，创造出法治基础上的差额选举、民主协商等民主的雏形，两种民主形式相互渗透。这一伟大创举为后世民主政治的发展积累了宝贵经验，成为近代以来欧美民主特别是以选举竞争为主体的民主思想和实践的基础。我们党对民主形式的认识有一个过程，在民主实践的过程中，认识到选举与协商都是民主形式的外在体现，协商妥协与选举对决各有侧重点，社会主义协商民主制度是协商与民主的统一、竞争与妥协的统一。1991年江泽民同志曾经指出，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各阶层、各方面在重大决策之前进行充分协商以尽可能达致共识，这是我国社会主义民主两种重要表现形式。事实上，选举民主、协商民主两种民主的基本形式都在我国长期存在。中国共产党在长期的革命、建设特别是改革开放的历程中，在社会主义民主实现的形式方面，以渗透到国家政治生活方方面面的协商民主为主导，以从基层到国家民主选举为基础，创造性地将选举民主与协商民主有机结合起来。这种民主最初以政治协商作为路径出场，奠定了共和国基本政治制度的构架。同时，在长期的治国理政实践中，以协商民主引领民主制度和国家政治建设，以协商民主来保障国家发展、社会和谐。它呈现出广泛性、多层次、制度化的特点，有机整合了协商民主和选举民主两种优势，而且更加鲜明地体现出中国共产党坚持协商于决策之前和决策之中，以协商为主导、以选举为基础并有机结合的优势。

3．协商民主制度的优越性在我国人民政协制度实践中得到充分体现。协商民主不仅是中国共产党对社会主义民主形式认识的重大理论创新，而且其制度形态已在我国人民政协制度的长期实践中得到充分体现。新中国诞生之初，在国家政治制度的建构方面就充分体现了毛泽东同志的协商建国思想，中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着协商民主这种新型的政治组织和民主形式在新中国落地生根。中华人民共和国是由政协第一届全体会议行使全国人民代表大会职权宣告成立的。其后，经全国政协协商建议，召开第一届全国人大。第一届全国人大召开后，政协作为党派性协商机关继续存在。新中国成立以来，党和国家有意识地通过人民政协制度的建设来发展社会主义协商民主，人民政协的自身建设不断完善。中国共产党在支持人民群众通过人大代表实现自身政治权利的同时，支持各界群众通过政协委员的参政议政来表达自己的政治诉求。党和政府还通过支持修改宪法和政协章程，颁布中央文件和转发人民政协有关规章制度，推进人民政协协商民主制度建设的科学化和规范化，充分反映了党和政府对推进社会主义协商民主的决心和诚意。人民政协作为我国最早制度化的、有效的协商民主形式，或者说最稳妥的协商民主制度实践，其政治协商已提升为国家政治制度层面的行为，已经在建设社会主义协商民主制度中发挥了重大的作用，必将成为社会主义协商民主的重要渠道，逐步成长为社会主义协商民主制度中的基本制度和重要载体。①

协商民主是渗透在我国各项社会主义民主制度之中的政治制度

社会主义协商民主制度是我国国家政治制度层面的制度。有种观点认为，我国政治制度中的协商民主，以人民政协为主要依托、载体和基本形式。我们认为，协商民主制度是我国政治制度层面的大制度，是渗透在各项社会主义民主制度之中的政治制度。不仅人民政协要体现协商民主，而且人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度的运行也要充分体现协商民主;协商民主不仅覆盖于整个国家民主制度的运行，而且在非国家制度层面上也要充分体现它的广泛覆盖性。

1．协商民主在中国具有悠久的理论渊源和丰富的政治实践。“协商”历来被认为是实现民主的一种形式和手段，在中国社会政治生活中有着悠久的理论渊源和丰富的政治实践。传统中国专制社会形成的初期，就内在地打上了统治阶级内部协商政治的烙印，三皇五帝时期已出现带有协商性质的原始民主。到了先秦时期，“和”是一个非常重要的概念，它是指一种有差别的、多样性的和谐统一。中国传统“和”文化中的“求同存异”、“和而不同”都体现出“协商”的理念。“君子和而不同”就是对上不盲目附和，能提出不同意见，使决策更加完善;对下能容纳和听取不同意见，与持不同意见的人和睦相处，相互切磋。“和而不同”是渗透在中国文化传统中的重要文化精神，中国文化几千年的发展过程，正是各种不同文化思潮不断交流、不断相互吸收与融合的过程。这种“协商”理念对中国历代政治制度的发展产生了深远的影响。

首先，协商民主对中国早期政治制度的形成、发展和稳定产生了深远的影响。尧舜的“禅让”反映了原始社会内部的协商民主因素，禅让是和平、民主地推选领导人，体现了“以人为本，任人为贤”的思想，有利于部落联盟的团结和社会生产的协调发展。中国早期的宗法社会大多聚族而居，少则数十、数百家，多则数千家，形成一个相对独立的社区，其内部的社会关系主要是血缘关系和地缘关系，宗族内部的约束不是来自政府的强制力量，而是传统的“礼”，礼的实质是人们之间进行协商合作，就重大的问题进行策略选择，礼的形成过程就是礼治秩序的形成过程。在“礼”的指导下，人们的行动更加协调一致，宗法社会由此呈现出鲜明的自治特征，宗法制度逐渐成为调节统治阶级内部关系、维护贵族世袭统治的工具。所以，在中国政治制度形成的初期，就内在地烙上了协商政治的特点。

其次，协商政治导致了封建专制与统治阶级内部协商妥协政治制度的形成。中国封建社会虽然没有民主，但统治阶级内部、封建衙门之间普遍存在协商政治，使得封建制度获得了前所未有的稳定性。中国封建王朝虽然不断地循环更替，但它创造了人类社会制度发展史上资本主义制度文明出现以前最为稳定、成功的制度实践。中国历史上的汉、唐、宋、明、清等朝代都有两百多年以上历史。“文景之治”期间，统治者提倡节俭，倡导黄老之学，问政于民，重视“以德化民”，使得社会协调，经济发展。唐朝贞观年间，任用贤才，广开言路，从谏如流，开创了统治阶级内部协商政治的成功实践，为唐朝统治者创造了290年执政的历史奇迹。从更深层次来看，封建专制内部的协商政治与儒家文化有机融合使得封建制度获得了制度化的稳定性，形成了中国特有的协商民主政治传统机制，尤其是从汉朝开始将封建社会制度与儒家文化逐步融合，形成了一整套融合文化典章的政治制度，产生了统治阶级内部纵向的君臣上下、横向的部省之间高效有机协商的机制。因此，我们今天所讲的社会主义协商民主具有深厚的理论渊源和悠久的政治实践，它深深植根于中华民族的历史文化和制度实践的传统之中。

2．人民政协在我国协商民主制度建设中进行了开创性的实践。党的十八大报告对协商民主制度予以科学定位，即“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。可以说，社会主义协商民主是一个多领域、多层次的制度体系，对其他民主制度建设起到了带动、引领作用，人民政协是这个多领域、多层次的制度体系中专事协商的政治组织和民主形式。

首先，人民政协是我国协商民主制度的基石。社会主义协商民主的思想和实践在我国有一个历史发展过程。新民主主义革命时期，中国共产党就在同其他党派团体和党外人士团结合作过程中形成了协商民主思想，特别是在“三三制”民主政权建设中有效进行了协商民主实践，这可以说是社会主义协商民主的萌芽和雏形。第一届政协的成功召开正式确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，标志着协商民主这种新型民主形式开始在全国范围内实施。根据新中国成立初期的形势和任务，我们党与各民主党派、无党派人士创造了双周座谈会、协商座谈会和最高国务会议等行之有效的协商方式。新中国成立以来，人民政协在我国政治生活中发挥了政治协商的主体作用:是第一届政治协商会议确定了新中国的国体和政体，产生了中央人民政府，为新中国奠定了基础;是人民政协在长期的社会主义革命、建设、改革历程中，与中国共产党肝胆相照、荣辱与共，通过政治协商克服了前进中一个又一个困难;是人民政协在我国经济、政治、文化、社会和生态文明等各项建设中，发挥着政治协商的主体作用，为国家发展、社会进步做出了巨大贡献;是人民政协在目前的协商民主制度建设中积累了最为完善的制度、机制、法律和法规，处理和协商着国家和社会大量的需要协商的事务。

其次，人民政协是社会主义协商民主制度建设坚实而广泛的实践平台。人民政协从成立以来，积淀了深厚的历史元素和崇高的社会威望。它已经形成国家、省级、副省级、地级、县级五级组织体系，国家层面的民主协商已经扩展到地方甚至基层群众组织，人民政协的协商民主制度建设具有了坚实而广泛的实践平台。人民政协也是较早、较完善的制度化的协商民主形式，它集聚社会精英，涵盖着不同阶层，真正具备了广泛的代表性和极大的包容性。在推进我国社会主义民主政治建设的过程中，党中央把加强政治协商作为政治体制改革的重要方面，予以高度重视。1987年，党的十三大报告提出“建立社会协商对话制度”，做到“下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”，标志着协商民主从以党际协商为主向社会协商拓展，从政治领域向社会领域拓展，从国家层面向地方和基层拓展。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确提出选举和协商是我国社会主义民主的两种重要形式，强调“把政治协商纳入决策程序之中，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施”。中央还明确规定人民政协有关协商议题的提出和确定、协商活动的安排与实施、协商成果的报送、协商意见的处理和反馈等程序，进一步完善了协商民主的程序化、制度化安排。而党的十八大报告从国家政治体制层面确认了社会主义协商民主制度，将协商民主从政治理念和政治实践提升为国家民主制度。因此，人民政协作为我国社会主义协商民主的重要制度实践，积淀了深厚的历史元素和崇高的社会威望，成为社会主义协商民主制度建设的重要渠道和载体。

再次，人民政协在协商民主制度建设实践中以自身的协商民主建设带动整个国家的协商民主制度建设。人民政协的协商民主制度建设与我国整体的社会主义协商民主制度建设，是一种局部和整体的关系。作为国家层面的协商民主制度建设，包括人民代表大会制度、民族区域自治制度和基层民主自治制度的建设中都内含着协商民主的理念，都需要遵循协商民主制度建设的指导原则。但是，如何在这些制度建设中自觉、有效地将协商民主制度建设的形式有机结合起来，还需要逐步探索和积累。人民政协是我们党在社会主义协商民主制度建设中最早、最成功的实践样式，协商民主已经形成的制度安排成为国家政治生活民主协商的重要方式方法。人民政协长期以来构建的政治协商的广泛载体，对我国其他民主政治制度建设有着启示、借鉴、指导和推进作用。

3．协商民主制度是我国国家政治制度层面的制度。在协商民主的制度平台建设方面，我国业已形成党务平台、国家平台和社会平台体系。首先在党务平台方面，中国共产党是民主协商的组织者和协商主体，是协商民主最高层次、核心领域的协商平台。中国共产党通过制定方针政策、培养领导人才等来贯彻协商理念，通过法制建设、发展目标与方式的安排来完善协商民主制度。其次，在国家平台建设方面，中国共产党从党内协商扩展到党际协商，再拓展到国家层面更大范围、更深层次、更多领域的协商平台。再次，在社会平台建设方面，协商民主从政治生活领域向社会生活领域传递，通过社会协商对话，围绕民众关心的重大问题，由政府有关机构与有关的民众或团体进行平等的、直接的、公开的对话，面对面地听取民众的意见，回答民众的问题，建立起全社会广泛全面的对话协商制度。

关于协商民主的制度覆盖面，在中国现行的政治体制内，全国人民代表大会、人民政协、民族区域自治、基层民主自治等制度实践中，都充分体现了协商民主的主导性和制度化安排。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是人民行使国家权力的机关。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，人民政协是实行这一制度的重要组织形式。不仅人民政协要体现协商民主，而且人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度的运行也要充分体现协商民主;不仅国家民主制度的运行要体现协商民主，而且在社会政治生活的非制度层面，许多社会矛盾、纠纷的解决，也需要充分运用协商民主制度。正如贾庆林所指出:“协商民主主体涵盖社会各界、各方面人士，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，可以最大程度地实现最广大人民的民主权利。”②

因此，社会主义协商民主的架构应该是纵横结合、多层推进。协商民主理论认为，决策的合法性不仅仅取决于多数人的决定，而最好是所有人的参与。公民通过有效的途径和合理的方式来参与公共事务决策，协商解决政治发展中出现的矛盾与问题，可以完善政治权威的决策依据，使得决策更合理、更具合法性。“与非协商形式的决策相比，通过协商做出的决策能够获得更广泛的公共支持。”③西方国家的协商民主是从公民社会概念出发，对公民平等参与政治协商进行了理想状态的设计，其理念与现实具有一定的差异性。在我国社会主义协商民主架构的设计和实施中，尊重政治参与者的主体地位和具体诉求，不回避各政党、团体、界别代表的现实差异，而赋予不同的协商空间、协商形式，体现出很强的针对性和可行性。我国协商民主的内容既包括国家的大政方针，又涵盖民众生活的实际问题;既涉及政权机构、政协组织、执政党和参政党，又涉及公民组织、社会组织和基层自治组织，其涉及的领域和渠道涵盖中央、地方、基层等不同层次。④在社会主义协商民主架构的运行和工作机制中，国家政权机构可以通过严格的法定程序进行立法和决策协商，又可以与民众进行灵活的社会协商和听证对话，同时还可以组织中国共产党与各民主党派的协商，人民政协全委会、常委会等会议协商;在民族区域自治地区贯彻各民族平等协商对话机制;在基层民主自治方面以村民自治、社区自治、企业职工代表大会为单位进行各种民主协商(见图1)。总之，协商民主的理念和机制贯穿于国家政治体制运行的整个过程和不同层次，理应成为社会主义协商民主架构运行的脊髓和润滑剂。⑤

健全协商民主制度是实现社会主义政治现代化的目标选择

党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，不仅意味着我们党对人民政协协商民主制度建设的肯定，而且对我国国家层面的协商民主制度建设提出了更高的目标和要求。可以设想，未来我国社会主义协商民主制度建设可以分两步进行:首先，到建党一百周年的时候，也就是邓小平1992年在南方谈话中所讲的要过30年，通过努力将包括人民政协在内的协商民主制度建设得更加定型、更加成熟、更加完善;其次，到建国一百周年的时候，也就是再经过30年的努力，不断地进行政治建设、政治体制改革，在社会主义现代化目标实现时，我国国家层面的社会主义协商民主制度将全面建成。这是一个宏伟的目标，也是一个切实的目标。人类历史上一种成熟的民主制度建设都需要上百年时间，英美两国的资产阶级民主制度建设都经过一百多年才稳定下来并且仍然需要不断改进。法国大革命后，两百多年经历14个政权、5个共和国，直至1958年法兰西第五共和国时期基本的民主制度才稳定下来。⑥社会主义协商民主制度是人类历史上一种新型的、实践中的国家制度，其完善自然不可能一蹴而就。健全和完善社会主义协商民主制度，是推进社会主义民主政治建设，实现社会主义政治现代化的重大实践课题，需要从理论的高度高屋建瓴地进行规划，在实践的层面不断大胆探索。协商民主是相对于选举民主(或称票决民主)而言的，因此，要同时加强对选举民主和协商民主两种基本民主形式及其关系的研究。⑦为了社会主义政治现代化的顺利实现，需要在三个层面上推进社会主义协商民主制度建设，完善从政治协商到国家层面和社会层面的基本民主制度建设，探索具有中国特色的社会主义协商民主制度体系。

图1 我国社会主义协商民主架构

首先，人民政协自身的协商民主制度建设。根据十八大报告要求，人民政协要“围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。据此，未来10年，人民政协自身的协商民主制度建设，将进一步向着政治协商、民主监督、参政议政的制度化建设的方向发展完善。十八大报告提出，要从坚持完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的高度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。新中国成立以来，社会主义民主建设的实践证明，人民政协作为较早制度化的协商民主形式和较完善的协商民主制度，在健全和完善社会主义协商民主制度中发挥了巨大作用。不过，在社会主义民主建设的实践中曾经创造出不少很好的、有效的民主协商形式，但制度化不足的问题仍然很突出。制度化不仅需要相应的法律法规，还需要完善的运作程序、操作规范。如何进一步完善以宪法和法律法规为核心的人民政协制度体系，加强人民政协履行政治协商、民主监督和参政议政职能的法理研究;如何促进人民政协与党委、人大、政府之间的协调运作，将政协协商的成果充分融入相关决策程序，提高政协协商的应用性和实效性;如何更加有效地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增强政治协商的层次性和覆盖率等，都是今后一段时期人民政协自身协商民主制度建设的重要课题。

其次，整体国家制度层面的社会主义协商民主制度建设。十八大报告指出，整体国家制度层面的社会主义协商民主制度建设需要通过国家政权机关、政协机关、党派团体等渠道和载体，就社会主义现代化建设中的重大问题以及涉及民众切身利益的具体问题进行协商沟通，能够集中民智，增进共识，促进和谐社会的建设。国家制度层面的协商民主制度建设应该超出人民政协的范畴，涵盖中国共产党与各民主党派，人大、政府等国家政权机关和有关企事业单位、社会组织之间加强民主协商的内容和机制建设，同时还包括了各民族、各宗教、各社会阶层以及海内外同胞之间的协商关系。在国家层面协商民主制度建设的程序上，需要把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强协商民主的实效性和应用性。在国家层面协商民主制度建设的平台上，要继续拓展，“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”等。社会主义协商民主制度作为一种宽泛性、多层次的制度体系，需要明晰其结构体系，区分全国的、地方的、基层的民主协商，协调国家政权机关、政协组织、党派团体和社会组织之间民主协商关系，同时需要界定各种协商主体、协商内容、协商形式以及协商成效之间的逻辑关联。这些都是涉及国家制度层面社会主义协商民主制度建设的关键问题。

最后，非国家制度层面的更加广泛社会领域的协商民主建设。社会主义协商民主制度建设，不仅存在于国家制度层面，而且要渗透到全社会的广泛领域。为此，十八大报告明确指出，要“积极开展基层民主协商”。这种协商民主是一种致力于扩大公民有序政治参与，构建社会公众广泛参与民主决策、民主管理、民主监督，属于基层地方自治的协商民主。虽然这不纳入国家制度层面的协商民主范围，但是我国已经形成以农村村民自治、城市社区自治和企业职工代表大会为主要内容的基层民主体系。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行民众的自我管理、自我服务以及自我监督，能够扩大有序的政治参与，拓宽协商民主的范围和途径，丰富协商民主的内容和形式，实现政府治理和基层民主有机结合。同时，随着科学技术的发展和社会政治的进步，民众的利益诉求和政治参与意识日益强烈，党和政府与社会、企业、民众团体等之间的协商对话将越来越频繁，渠道会日益多元化。尤其是随着网络技术的日新月异，党和政府需要学会利用各种网络论坛、网络社区、网络博客等与民众展开协商对话。因此，进行这样的非国家制度层面的协商民主建设，其范围更广，变化更快，内容更复杂，协商的对象更多元，需要在长期持之以恒的探索中逐步完善。

①张平夫:《充分发挥人民政协协商民主重要渠道的作用》，《人民政协报》2013年5月15日。

②贾庆林:《协商民主写进党代会报告是重大理论创新》，《求是》2012年第12期。

③克里斯蒂安·亨诺德:《法团主义、多元主义与民主:走向协商的官僚责任理论》，载陈家刚编《协商民主》，上海三联书店2004年版，第300页。

④郑万通:《贯彻落实中共十八大精神，健全社会主义协商民主制度》，《中国政协理论研究》2012年第4期。

⑤王金水:《网络政治参与与政治稳定机制研究》，中国社会科学出版社2013年版，第168页。

⑥莱利斯·里普森:《政治学的重大问题》，华夏出版社2001年版，第207～208页。

⑦郑万通:《协商民主:我国人民民主的重要形式》，《南方周末》2012年11月15日。