生态文明视野下特大城市空间结构的转型优化

李健+屠启宇

编者按：

本期特别策划的主题是“资源承载与生态城市的均衡化循环化发展”，共有11位专家学者分别从转型期城市空间的结构优化、生态城市的均衡化发展、日常生活的节能减排、生态城区的建管模式、公共设施的生态化设计等角度论证了当前城市化发展中的可行性科学实践，有助于多角度诠释理想城市的远大图景。

导读：十八大以来，我国城市对于空间结构与组织优化问题提到前所未有的高度。以城市转型发展为切入点，探讨城市不同层面转型发展的空间要求，进而从总体结构、生产、生活及生态不同方面对上海城市空间结构存在的主要问题进行分析，有助于从城市转型发展角度对城市生产、生活、生态空间优化发展路径提出建议。

关键词：特大城市 空间结构 转型发展

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.003

土地资源是城市发展最宝贵的资源之一，城市空间结构则是城市土地利用的空间投影显示。传统城市空间研究多聚焦于城市生产空间、生活空间，但从十八大到十八届三中全会，再到中央城镇化工作会议，优化城市空间结构和管理格局都是与增强城市综合承载能力联系在一起，即增加生态空间维度。本文以城市转型为介入点，将转型发展与城市空间结构优化结合起来，通过产业经济转型、社会结构转型及生态环境转型的空间要求识别城市空间转型的方向，形成良性互动的城市综合系统。从全国层面看，优化城市空间结构和管理格局在不同规模尺度城市下需要不同推进路径，本文主要以上海为分析对象，探讨特大城市在生产、生活和生态三重维度下城市空间功能结构优化的问题。

一、城市转型发展的综合系统及其空间要求

（一）城市转型发展的系统构成与内在互动

随着城市人口快速增长、城市无序扩张、土地利用粗放及城市生态环境恶化等问题爆发，转型发展成为当前社会经济发展的主线要求。城市转型可以分解为产业转型、社会转型、环境转型及空间转型四个维度，四个维度彼此存在互动，通过体制创新与政策实施，共同构成转型发展的综合城市生态系统。

城市转型首先聚焦产业经济转型，这是城市转型的根本基础，着重强调经济结构的升级。从经济学的基础理论分析，经济转型升级的实质则是资本、劳动力及土地等传统要素与知识、技术等新要素重新配置的动态过程。根据波特对经济发展关键推动要素的分析，可以形成要素推动、投资推动、创新推动及财富推动四个阶段，在每个阶段要素投入的比例存在差异。经济结构转型与要素投入差异，又催化社会关系、人地关系的变化，进而引导社会结构转型、生态环境转型。经济结构、社会结构、生态环境这三个方面转型最终通过土地开发模式转变反映在空间形态的转型上，从而引导城市空间结构发生重大变化。

这个发展过程并非是单向发展过程，而是一个可逆发展过程，也即城市空间结构的转变最终又会引导产业经济、社会结构及生态环境变化。因此，在分析城市转型发展内涵基础上，以城市空间结构为研究对象，综合分析社会、经济等各方面要素，尤其是通过制约城市发展和未来驱动增长关键要素需求的分析，进而制订城市空间发展战略，具有重要意义。

（二）上海经济、社会及环境转型发展空间要求

上海的经济转型包括两个重要方向：第一，按照“四个中心”建设和国际化大都市发展的要求，建立面向长三角、亚太地区和全球的现代服务业中心和高级服务业生产基地。第二，引领新一轮的科技创新和第三次工业革命发展，代表整个中国占领全球新兴产业价值链制高点并成为新兴的全球生产网络技术控制和标准制定的高地，这是上海制造业发展的最高战略。无论是现代服务业还是新一代的工业产业，都是典型的知识、技术密集型产业，对于土地及空间要求相对较低，在空间形态上分别以楼宇经济和高科技工业园区为主，这些新的空间载体与传统CBD和工业园区已经大为不同，楼宇经济可能进一步实现大分散和小集聚并存，高科技工业园区进一步融入中心城区，制造环节进一步与研发创新、专业服务等融合，空间上更加集聚。

在社会领域，城市高速发展的经济吸引大量农村人口进入城市。城市人口的快速扩展，一方面在规模方面对城市社会生态系统形成压力，另一方面基于收入、身份、教育等社会地位产生的巨大社会鸿沟，引发诸多社会问题。基于以上发展背景，社会结构转型对空间优化发展的要求首先是聚焦于保障中心城区国际魅力和宜居活力的前提下，增强新城、新镇吸纳人口、服务配套和产业升级综合能力，特别要着力推动住房、教育、医疗、交通等社会保障，推进外来人口共享上海新型城镇化的发展成果；其次，面对人口快速增长而建设土地减少的困难，转变空间开发模式、提高土地利用效率就成为核心任务；再次，在强化旧城更新改造、老工业区转型升级、工业用地提升整合过程之中，要推进混合功能开发以促进融合发展和保障各方利益。

上海作为人多资源少的城市，实现在资源环境瓶颈基础上的集约、高效发展是生态环境转型的根本目标。发展路径包括资源、能源利用结构优化和城市生态空间扩张。空间发展要求第一是城市生态环境保护和生态景观格局培育，在城市总体规划层面上划分城市生态空间，予以绝对保护建设；第二是土地利用的紧凑和集约，通过生产、生活空间的高效利用减少土地浪费，并根据OECD国家的政策引导三个重要面向，即高密度紧邻开发模式、公共交通组织的区域联系、地方服务和工作机会的可达性；第三是城市建成区的绿化环境建设，如延中绿地、世博园区绿地和滨江森林公园等为代表的中心城大型绿地建设。

二、上海城市空间结构存在的主要问题

（一）城市总体空间结构亟待优化

1.中心城区与郊区二元结构矛盾突出

与欧美城市的空间组织模式不同，上海为行政管辖市，“城市+郊区”这样的空间结构不是纯粹意义的城市概念。基于行政管理、综合服务及产业效益的优势，中心城市获得更多发展机会，在行政、经济、教育、医疗等方面优势突出，郊区则处于相对弱势地位，中心城区与郊区的二元空间结构现象突出。endprint

中心城区—郊区二元结构的对立，使得更多经济、社会资源集中在中心城区，在城市发展进程中由于资源集聚带来的综合优势，又使得人口更集聚于中心城区，中心城区承担城市大部分的经济、社会功能，社会包袱太重。而郊区发展的相对弱势使得资源和人口难以对外疏散，二元矛盾加重。总之，在现行体制下，郊区发展难以脱离中心城区又难以得到中心城区的更多支持，在二元矛盾与城市扩张的内在需求的双重作用力下，必然出现摊大饼式的城市空间扩张发展模式。

2.中心城区“摊大饼”模式难以控制

从“卫星城”、“一城九镇”、“三城七镇”到1966体系，上海一直在试图将空间体系打造为“一核多极”的结构，但由于郊区新城发展缓慢、城市功能有待完善，政策整体推进效果较差。

考察1997～2010年上海城市建设用地分布变化的情况，可以发现全市居住用地总量已经超过城市总体规划2020年规划目标，新增居住用地在中心城周边和近郊区的集聚规模明显超过远郊新城，实际空间发展与“有机疏散”的理念有很大差距，中心城区人口疏解的空间导向有待进一步加强。上海西部近郊，特别是中外环地区及外环外侧地区成为空间拓展幅度最大、建设活跃度最高地区，土地城市化的速度远远超过人口城市化速度；同时郊区新城吸引力始终不足，城市总体上呈现摊大饼式的发展。

3.城市未来发展空间遭遇制约性瓶颈

2010年上海市建设用地面积达到2819平方公里，占市域总面积比重达到44%，如果不加以控制，未来这一比例仍将持续提高，逼近维系城市生态安全50%的生态空间底线。根据国家发展研究基金会《中国发展报告2010》中所提供的数据，法国大巴黎地区建设用地占城市用地的比例为21%，英国大伦敦地区为23.7%，日本东京、京都及名古屋三大都市圈仅为15%，其中最高的东京都市圈也只有29%。我国香港有710万人口，人口密度是上海的两倍，但建设用地比例仅为24%。值得注意的是目前上海人均GDP离上述国际大都市人均GDP还有数倍差距。

（二）城市生产空间存在的突出问题

1.就业岗位高度集聚于中心城区

从就业人口布局情况看，中心城区是就业人口分布最为集中的地区。2008年上海市第二次经济普查年鉴提供的数据显示，中心城区从业人员达507.2万人，占全市的比重为48.7%，就业人口密度更高达5447人/平方公里，远高于全市1643人/平方公里的平均水平。核心城区黄埔、卢湾和静安，每平方公里从业人员更达34 891人、26 957人和38 976人。

浦东新区，从业人员总规模为207.5万人，占全市总规模的比重为19.9%，从业人员密度下降为1714人/平方公里。郊区五个新城从业人口为310.7万人，占全市的比重为29.8%，其中嘉定和松江凭借较好产业基础吸纳了更多的劳动力。

2.工业用地规模大且产出效率低

从工业用地规模比较，国内大城市普遍不超过400平方公里。至2011年底，上海市工业用地761平方公里，占城镇建设用地的比重接近30%，高于北京、广州等国内特大城市工业用地的比重，更高于发达国家国际大都市的水平。

2011年，上海市工业用地单位产出水平为每平方公里57.35亿元，其中国家级开发区土地产出水平为每平方公里125.71亿元，但与东京都、新加坡等城市园区产出比较，工业用地的产出水平偏低。在未来土地资源紧缩前提下，必须提高工业用地绩效。

3.工业用地分散需加强集中统筹

基于过去工业区建设管理的松散，上海工业用地的空间分布仍然较为分散。从目前看，中心城区减量、郊区增量的局面基本形成，但是根据“104个工业区块”统计，在2011年104个工业区块范围内的工业用地总量约为380平方公里，但104个地块之外的工业用地仍然高达381平方公里，占总量的50%，且主要分布在郊区村镇，未来仍需要加强空间统筹。

4.商务办公规模大但利用率不高

上海商务办公楼主要分布在中心城区，包括世纪大道—延安路沿线、淮海路沿线以及南京路沿线，形成六大商务办公区，集中了上海市中心近80%的中高档办公楼。但目前这些商务办公空间普遍利用效率偏低，各区县主导的功能区定位基本趋同，同质竞争严重。

此外，中心城区及周边地区大量老工业区和厂房将面临转型，从发展方向看主要以生产性服务业和商务办公服务业为主，这将进一步导致全市商务办公用地供应过剩。因此，老工业区的转型必须加强统筹规划和综合引导，考虑新的发展内容和功能，包括推进创新驱动、文化大都市建设以及完善房地产市场等。

（三）城市生活空间存在的突出问题

1.常住人口高度集中于中心城区

从2010年“六普”数据分析，上海市人口空间分布差异较大。中心城区人口高达1132.06万人，占全部常住人口总量49.18%，人口密度高达12 157人/平方公里；浦东新区人口为504.44万，占全市人口比重为21.91%，人口密度为4168人/平方公里；郊区五个新城常住人口为595.05万人，占全市人口比重25.85%，人口密度1988人/平方公里。崇明人口规模为70.37万人，占全市总人口的比重为3.06%。

2.郊区大型居住区建设效果有待检验

为更好地承担中心城区人口转移，全市已初步形成以保障房为主的六大配套商品房基地和中低价普通商品房为主的九个大型居住区发展格局。为推进大型居住社区更好地建设，上海先后对新城、新市镇规划和轨道交通等专项规划进行修改，但在实际发展中仍然存在诸多问题。

首先大型居住区与城市空间发展导向存在不协调问题。从六大配套商品基地和九个大型居住社区看，与重点工业园区及城市重点项目布局不匹配，会进一步导致就业与居住空间割裂，并引发城市大规模交通量出现。其次，大型居住区作为城市生活空间存在，与城市混合功能、混合类型开发的引导法存在冲突，以保障房和中低价商品房为主的居住区在多年后是否会形成新的贫困区值得关注。endprint

3.公共设施资源高度集中于中心城区

公共服务设施资源高度集中于中心城区，这是导致中心城区人口高度集中、郊区新城发展缓慢的重要原因之一。

从医疗资源看，2010年度上海市共有306家医院，分布在中心城区154家，郊区则有148家，但人均医疗设施用地中心城区低于郊区。从教育资源看，优质幼儿教育资源在中心城区集中度明显，小学、初中等基础教育资源全市空间布局较为合理，基本覆盖适龄儿童；高中资源在中心城周边地区布局效率较低，新城的高中教育资源服务效率也较低。从养老设施看，由于在交通、就医等方面的差异，空间利用效率较低，老年人更多集中在中心城区养老，这也造成中心城区“一床难求”，郊区养老机构床位空置率较高的局面。

（四）城市生态空间存在的突出问题

1.城市生态空间面临持续减少的压力

至2011年底，上海市生态用地总规模约4200平方公里，比2006年减少了183平方公里，年均减少36.6平方公里。其中耕地和湿地的减量更为突出，分别减少121平方公里和96平方公里，但绿地和园林地分别增加14平方公里和20平方公里。根据上海城市规划设计研究院对上海市生态足迹的测算，上海存在较大生态赤字，生态环境问题亟待解决。2008年上海人均生态赤字为2.64公顷，是全国平均水平的4倍。

2.中心城区生态空间不断被侵蚀压缩

上海中心城区集中大量的基础设施，环境承载量过大，生态空间少，特别是人均公共绿地面积和人均森林面积少，且生态空间不断被压缩。如位于中心城区西北和东南的嘉宝生态走廊、周康生态走廊，尤其是吴中和桃浦片被侵占情况十分严重，影响了中心城区开敞生态景观的结构面貌。

3.郊区生态空间需统筹规划予以维护

郊区生态资源较丰富，但生态空间尚未形成有机体系，难以发挥优化上海城市环境和提升城市宜居水平的作用。郊区生态空间连通性不够，各类型生态景观较为破碎，整体效益较差。在中心城区，延续圈层空间拓展模式以向外快速扩张和蔓延、生态用地被占用和空间分割现象比较突出，城市化与郊区化的快速发展加剧了生态用地斑块的零散程度。

三、基于转型发展的城市空间结构优化建议

（一）创新思维，推进上海城市总体空间结构优化

1.推进城市规划与主体功能区规划结合以完善管理

为实现生产、生活、生态空间的协调规划、综合开发和利用目标，建议重点推进城市总体规划和主体功能区规划的衔接。将主体功能区注重空间开发管理的功能与城市规划注重开发规划的功能结合起来，制订不同阶段的空间开发与转型目标，划分生产、生活、生态空间界限（在功能区内部更可细化），并严格执行管理，优化上海城市空间开发和管理的格局。

2.以大都市区圈层结构重构城市总体空间组织

重构上海大都市圈空间结构体系，形成中心城市（包括重点城镇）—通勤区—外围功能区（包括上海郊区新城、昆山、太仓等城市及一些重点城镇）三圈层体系，打破传统的城郊二元空间思维，重点突出中心—外围在紧密联系基础上的发展独立性。

特别重视从市级层面深化行政管理、财政投资、公共服务等方面的体制改革，重新梳理中心城市与郊区新城的新型城市-区域关系，最终推进新城的发展独立性，也即郊区不再仅仅是上海市域范围内附属的行政管辖区域，而是多个不同规模层级且独立的城市所组成的市域城镇群概念。在城市外围区域划定城市开发边界，避免城市建设用地进一步无序扩张。以严格的空间管理控制城市低效蔓延，推进城市开发边界与公共生态空间融合，重视城市生态空间打造和生态景观的规划，真正实现把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民，并且有效阻止城市低效率的空间蔓延。

3.打破行政区思维推进适应城市规律的空间拓展

建议破除过去以行政区推进城市规划建设的理念，突出城市自身发展规律，重视过去10年人口规模快速成长但级别较低的城镇如九亭镇、浦江镇、川沙新镇、周浦镇等，另外还包括已经投入建设的配套商品房基地及其所依托的城镇，通过新型城镇化建设引导其转型，培育中心城区外围重点城镇。

以“时间距离”代替“空间距离”确定规划范围，把长三角区域主动转向作为“上海城市规划的投射范围”。特别是上海与苏州、无锡、嘉兴等城市，经过近20多年的发展已经密不可分，在未来上海城市规划发展中，打破行政区划传统思维，以市场力量为参考，将这些城市及管辖的县级市等纳入规划范围，可以更好地理顺上海郊区新城与江浙城市的关系，进一步拓展发展的视野。

4.推进城市建设用地存量改造以优化用地格局

上海2010年全市建设用地面积达到2819平方公里，占市域总面积比重达到44%，参考国际大都市的经验明显偏高，逼近维系城市生态安全50%生态空间的底线。未来必须严格控制建设用地规模的持续增长，强化存量建设用地的改造，通过城镇建设用地更加集约化利用以提高城市土地产出效率。此外，在存量用地改造的过程中，强化用地比例结构优化，进一步提高生态空间、生活空间比重，压缩城市生产空间，未来生态空间占城市总量用地的比重保持在60%～70%之间，生活空间保持在20%～25%左右，生产空间则严格控制在15%以下。

（二）实施紧凑与混合利用的城市土地开发模式

1.控制工业用地规模与同步推动工业用地转型

针对当前上海工业用地规模偏大的问题，需要采取控制新增工业用地和逐步削减存量用地的措施。首先，按照十八届三中全会决定要求严格控制用地规模的扩张，新增工业用地一定要落在工业园区特别是104地块的管控范围内。其次，对于195、198等工业区以外的存量工业用地，以负面清单（环保指标、投资强度、产出效益、税收效益）等形式建立淘汰和关停劣势企业的退出机制。通过用地减量和产业能级提升，提高工业用地产出效率和工业区建设水平。endprint

在减少工业用地规模的同时，上海还面临老工业区改造的任务。这些老工业区是上海城市未来新发展的战略空间，需要积极探索更新模式，根据区位条件和发展要求，以城市居民实际需求为导向，积极推进新产业、创新创意、教育医疗、社会居住、生态绿地等多样化城市功能，建立差别化引导和支持机制，分类分步推进实施，不断优化城市生产空间格局。

2.推进工业用地集中与完善工业空间布局体系

针对工业用地布局分散的问题，相关管理部门已经提出“以产业基地为龙头、工业园区为骨架、城镇工业地块为补充”的基本空间布局发展思路。未来发展中，应立足“创新驱动、转型发展”基本主线，结合产业发展的目标，对工业园区发展进行科学引导，选择重点行业为主的滨江沿海地区产业基地、郊区新城战略性新兴产业基地、近郊高新技术开发区等作为工业空间主体，引导重点产业向这些园区集中。

同时结合都市型工业、研发总部等2.5产业发展，推进园区发展与城镇建设融合，包括中心城区都市型工业基地、新城（新镇）城镇工业区两类，通过技术创新和文化创意，推动工业、服务业、文化创意、旅游休闲等新型功能发展。稳步推进低效分散的工业用地的削减和转型，推进工业空间布局体系的优化。

3.优化服务业空间布局与发展新型服务业体系

目前中心城区各区纷纷提出打造高端服务业集聚区的目标，造成高端商务办公建设规模偏大、利用效率偏低的突出问题。未来发展进程中需要从市级层面进一步加强规划统筹，严控商务办公用地规模快速增长的势头，适应高端服务业空间集聚的特性，选择几个规模较大、分布较为集中、功能各有侧重的商务区进行重点规划和建设。

在近郊地区，控制高端服务盲目建设的势头，结合工业产业转型，根据产业发展、人口增长情况，选择重点地区布局2.5产业及生活类服务产业发展，完善公共服务、提升生活和工作环境品质。在远郊新区，适应人口集中和产业发展的需求，利用空间和环境优势，承担区域金融、物流等商务服务功能，发展商业、文化及社会服务业，推进教育、医疗、文化等资源的集中，提升新城服务能级和水平。

（三）推进城市公共设施配置均等化，引领人口布局

1.以房地产业为切入点构筑高效生活空间结构

作为城市建设的重要载体，住宅建设是城市生活空间结构的直接反映，同时能引导人口合理空间布局。当前常住人口高度集聚于中心城区，为构筑便捷的城市生活空间和促进人口合理流动和布局，一方面要加强市级领导部门监控的力度，严格控制中心城区与近郊房地产的开发；另一方面则要以市场经济原则为杠杆，鼓励郊区新城房地产业开发。

中心城区继续实行“双增双减”的政策，严格控制中心城区土地供应，压缩中心城区建筑总量，严控中心城区土地使用的性质，以配合产业向郊区的迁移。此外继续实施土地供应向郊区特别是新城、新镇倾斜政策，且为鼓励中心城区人口向外迁移，建议对在郊区重点新城、新镇购买第一套住房者实施税收差别化优惠政策，降低郊区购房成本。优化大型居住区发展格局并与重点产业园区紧密融合，改变生产空间与居住空间割裂的现状，建议在重点产业区近邻区域增加大型居住社区建设，推进生产、生活、生态空间的融合。此外，重视大型居住社区建设的多类型混合开发，通过多种社会阶层融合居住，保障居住区发展繁荣以及提升社会公共服务供给等。

2.完善郊区公共服务设施以增强其人口吸纳力

因为市区与郊区在生活、工作、学习环境方面存在巨大差异，所以会产生人们对城市生活的趋向性选择。提高郊区重点城镇规划与建设水平，实现人口向郊区新城流动，有助于进一步优化城市生产、生活空间。以人口流向作为确定市级财政转移支付方向的重要依据，逐步做到基本公共服务的均等化。

在继续做大做强工业园区的同时，促进研发、商务、物流、休闲等现代服务业的发展，使郊区新城和新镇向多功能方向转化。通过资源重点投放，使重点城镇在较短时间内发展成中等规模城市、远期成为大城市，形成能与中心城特大城市相抗衡、有强大吸引力的综合性城市。加快郊区新城和重点城镇的公共设施建设力度，包括提高住宅建设质量和住宅小区物业管理水平；加强重点城镇环境景观建设；加强教育、医疗、文化、社区服务等公共服务设施建设配套水平，尤其是医院和学校建设，强化新城综合功能；加强郊区新城的生活工作保障制度建设，建立引导城乡人口合理分布的综合利益协调机制。

（四）城乡统筹规划，构建合理市域生态空间体系

1.制订严格生态保护法规以确保生态底线

城市发展既要考虑社会经济发展的需求，又要兼顾生态平衡的底线，找到平衡点是对城市管理者智慧的考验。参考国外大城市生态用地的基本状况，生态用地比例一般在50%以上，60%以上为良好水平。目前上海生态用地比例已经接近50%的底线，必须通过制定更加严格的生态保护法规体系，严格控制建设用地的进一步扩张，严保城市生态的空间底线。

2.统筹规划以构筑城郊生态空间网络体系

上海市土地利用总体规划已经提出市域“环、廊、区、源”的城乡生态空间体系，维护上海生态安全。其中在中心城区通过“环、楔、廊、园”等基本格局的绿地建设，与郊区生态空间相互贯通。按照出门“500米内要有一块集中公共绿地”标准，在中心城区单元规划以及控制性详细规划中进行绿地规划和建设，有条件的地区更可提升到300米的高标准。近郊地区结合城市开发边界重新梳理生态绿环、生态间隔带，严格管理，以构筑生态优良、环境优美的绿色城市为目标，营造城区宜居生态环境，真正能实现城市与自然的完美融合。

在郊区范围重点突出生态廊道、生态保育区这两类生态区域，就是通过基础生态空间、郊野生态空间，结合中心城区绿化系统、近郊地区生态系统四个层面空间管控，维护全市域范围生态底线。其中基础生态空间重点是保护各级自然保护区，包括崇明东滩、长江口中华鲟自然保护区、九段沙湿地自然保护区、金山三岛自然保护区、淀山湖水源地等重点区域，形成上海基础性生态源地和生态战略保障空间。郊野生态空间包括生态保育区和生态走廊，生态保育区重点是基本农田保护区，重点是推进农田林网的复合生态空间建设；生态走廊要强调景观性和生物多样性，特别是远郊区与中心城区、近郊地区的生态系统结合部，设置郊野公园等生态景观空间，为城市居民提供生态休闲、绿色游憩空间，并作为遏制城市蔓延的桥头堡以及中心城区楔形绿带的起点。

说明：本文系国家社会科学基金重点项目《功能疏解背景下的特大城市建设与管理模式创新研究》（编号：14AZD026）。

责任编辑：王 缙endprint