推行食堂供餐中存在的问题及对策

胡淑红

国务院办公厅以国办发〔2011〕54号文下发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，决定从2011年秋季学期起，在集中连片特殊困难地区启动农村义务教育学生营养改善计划试点工作，以逐步改善农村家庭经济困难学生营养健康状况。中央财政为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，标准为每生每天3元（全年按照学生在校时间200天计算），所需资金全部由中央财政承担。为配合营养改善计划的顺利实施，鉴于困难地区学校就餐条件太差，中央财政在农村义务教育薄弱学校改造计划中专门安排食堂建设资金，对中西部地区农村学校改善就餐条件进行补助，并向国家试点地区适当倾斜。中央财政对中西部地区和东部困难地区学校食堂建设按照1：1的比例给予奖励支持，地方政府必须配套对等资金，中央财政已经通过薄弱学校改造计划下达了2011年和2012年食堂建设资金。于此同时全国学生营养办下发《关于切实解决好当前营养改善计划实施中五个突出问题的通知》（全国学生营养办〔2013〕3号），提出了各地要加快学校食堂建设，尽快以学校食堂供餐替代其他供餐模式。

教育部、财政部要求各地要充分考虑城镇化进程、学龄人口变化趋势等因素，结合营养改善计划及2011～2012年食堂建设实施情况，科学测算实际需求，编制完善2011～2015年学校食堂建设总体需求规划和分年度实施计划，做到布局合理、规模适度。对纳入规划的建设项目，按照轻重缓急合理排序，分年度组织实施，力争到2013年底前基本完成国家试点地区的学校食堂建设。同时要求各地统筹农村中小学校舍维修改造长效机制和中西部农村初中校舍改造工程资金，将学生食堂列为重点建设内容，使其达到餐饮服务许可的标准和要求。

我省罗宵山集中连片特困地区包括瑞金县、兴国县、于都县、南康县、莲花县、井冈山等17个县，属于试点地区，自2012年6月开始实施农村义务教育学生营养改善计划，中央财政重点扶持对象。江西省财政厅、江西省教育厅相继下达2011年度、2012年度试点县学校食堂建设项目计划，投资总额160 545.4万元，其中中央补助80 272.7万元、县配套80 272.7万元，学校食堂建设补助资金范围包含县城所在的农村义务教育学校。截至2013年底我省食堂建设进度缓慢，农村义务教育学生营养改善计划采取食堂供餐还未全面推行，本人通过审计调查仅对推行食堂供餐会出现的一些问题谈谈个人的看法：

一、推行食堂供餐缓慢原因

1.项目资金计划下达与实施不能同步。随着2011年、2012年学校食堂建设项目计划指标下达，发现有些项目需要整合两年计划资金，而且2012年项目资金计划于2013年11月才批复，大部分食堂建设项目2013年底均未实施。

2.食堂建设未开工存在一些客观原因。由于目前建设用地紧缺，有的学校无建设用地，或即使已落实土地也需要时间去办理规划、征地；有的学校已纳入布局调整范围，准备搬迁，食堂建设难以一步到位；有的学校食堂建设项目还存在需要与标准化学校建设资金整合同步改造进行等。以上客观因素均影响了食堂建设项目。

3.食堂供餐运行成本高。推行学校食堂供餐，面临着待解决的农村食堂建设电力线路的改造及增容增压、食堂炊餐具及食堂（伙房）水电、燃料等费用，配套运行成本高，资金存在缺口，难以及时达到供餐条件。而采取企业供餐形式，通过招投标方式采购食品，用以学生课间加餐，主要操作流程简易，地方政府与学校承担的责任相对小，财政负担相对轻，这最终成为迟迟不愿推行食堂供餐的主要原因。

二、推行食堂供餐中产生的问题

1.地方政府、学校财力有限，难以承担计划运行配套成本费用。按照《关于进一步加强和规范农村义务教育学生营养改善计划学校食堂建设工作的通知》及《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》规定，县政府应按1：1比例安排配套资金用于食堂建设项目，供餐增加的运营成本、学校食堂聘用人员开支等费用，由地方财政负担，学校食堂（伙房）的水、电、煤、气等日常运行经费纳入学校公用经费开支。众所周知试点县属于特困地区，县政府财力本身不足，而农村学校生均经费少，保证运行的公用经费一直比较紧张，要承担食堂供餐产生的水电、燃料等费用面临着资金压力。

2.食堂图纸设计未经当地食品药品监督管理部门审核。根据《关于进一步做好农村义务教育学生营养改善计划有关工作的通知》（全国学生营养办〔2012〕2号）规定学校食堂建设方案和设计方案要征询食品药品监管（卫生）部门意见后方可实施，避免建成后不符合餐饮服务许可要求。学校食堂建设与设施设备配备应当符合《餐饮服务许可管理办法》和《餐饮服务许可审查规范》规定的相关要求，而且学校必须取得餐饮服务许可证后方可供餐。在审计调查中发现有的学校食堂操作间的排水沟、案台、隔墙等未达到相关要求，主要是食堂图纸设计未经食品药品监督管理部门审核，不符合餐饮服务许可要求。因此食堂建设项目存在返工，增加了食堂建设项目成本，人为造成了损失。

3.学校的工勤人员未落实，加重了老师的负担。在营养改善计划的实施中，大部分学校无工勤人员的，农村教师除教学工作以外，需额外投入时间与精力承担营养改善计划工作，还需承担食堂供餐中生鲜食材采购、验收等工作。尤其是推行食堂供餐后，学生集中在校午饭后，由于没有固定的休息场所，给老师们增加了监管的难度。有的采取食堂供餐形式的教学点，由于学生数太少，只做一顿饭，很难找到工勤人员，多数由教师代做。

4.物价水平持续上涨，营养餐补助金缩水严重。目前义务教育学校经费来源单一，除财政拨款之外基本上没有其他收入，下拨每天3元营养补助资金随着我国的居民消费价格指数持续上涨，其购买力将持续下降，不足以提供正餐，难以真正达到增强学生营养的目的。

5.食品安全存在隐患。食品安全是营养改善计划执行过程中的重点与难点，食品安全监管往往存在一定隐患。一是营养改善计划覆盖的县多处贫困山区，交通不便，学校没有专业验收员和验收设备，缺乏对食品质量验收和监督能力，学校教职工自行采购难以保证食材的质量与安全；二是无法索取食材的合格有效票据等问题，加之生鲜食材采购频繁，食材储存条件有限，在天气炎热的情况下不排除会出现变质食品，难以实现实时管理；三是对食材供应户监管方式与力度对食品安全有直接影响，现有监管方式以事后监管为主，县有关部门很难做到从源头抓起。

6.食堂供餐违规对外承包。有的学校为规避风险，达到推行食堂供餐的一定比例，采取食堂对外承包方式。该行为与教育部等十五部门《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》（教财〔2012〕2号）第二十一条第五款“学校食堂一般应由学校自主经营，统一管理，封闭运营，不得对外承包”的规定不符。

7.食堂建设计划及其执行过程中不合理性。

（1）地方配套资金未到位，致使无法按计划执行。由于大部分学校食堂建设项目的县级配套资金都未到位，导致学校食堂建设项目未能按批复计划面积实施建设项目，各地教育部门已对项目建设的规模及资金进行了调整。

（2）重复申报食堂建设项目。有的学校食堂建设项目利用以前年度初中校舍改造等专项资金建设完工并已交付使用，并取得餐饮服务许可证，但在报送计划时又重新被列入建设项目计划，借此争取到中央资金。

（3）由于2011年、2012年食堂建设项目存在需要资金整合，致使部分学校为加快食堂建设进度，2011年建设项目先期开工，造成部分已完工项目中央财政资金略有结余。

（4）资金未全额投入食堂建设项目，未能做到专款专用。在审计调查中发现有的学校设立多功能综合楼，具有食堂、报告厅、室内篮球运动场等功能；有的学校把专项资金直接用于教学楼、宿舍或归还以前工程欠款等。

（5）寄宿食堂建设使用面积不符合要求。根据教育部、财政部印发《关于进一步加强和规范农村义务教育学生营养改善计划学校食堂建设工作的通知》文件，学校食堂建设要严格执行《农村普通中小学校建设标准》（建标109～2008）、《中小学校设计规范》（GB50099-2011）、《建筑抗震设计规范》（GB50011-2001）等相关规定，非寄宿制学校食堂生均使用面积可在寄宿制学校生均使用面积标准基础上，结合各地实际，适当减少。在审计调查发现有的学校寄宿学校食堂建设面积存在超过标准，二次资金分配存在倾斜；有的学校寄宿食堂建设面积未能达标，不能达到建一所成一所的目的。

（6）未办理竣工验收已交付使用。在审计调查发现有的学校为了完成食堂供餐的任务，食堂建设项目未办理竣工验收已交付使用，师生的人身安全难以得到保障。此行为不符合教育部、财政部《关于进一步加强和规范农村义务教育学生营养改善计划学校食堂建设工作的通知》的规定，项目竣工后应及时组织相关部门进行竣工验收，未经验收或验收不合格的建设项目不得交付使用。

三、加快食堂供餐的对策

1.县政府应切实履行责任，加大配套运行资金投入，将国家“惠民”工程办好办实。同时还应加强对食堂从业人员人管理，由于条件有限聘请的从业人员可能是附近的农民，缺乏营养搭配知识，地方政府需要定期对食堂从业人员进行业务技能培训，保证每年实行健康检查，增强其食品安全意识，提高食品安全操作技能。

2.县政府应积极加快食堂项目建设，稳步推进食堂供餐。对已完工的建设项目应及时办理竣工验收和工程决算，认真核对计划建设项目工程进度及资金结余的情况，向相关部门进行申报调整食堂建设规划，使资金真正用于簿弱学校的食堂建设项目，力争建一所成一所，避免重复建设。

3.在推行食堂供餐中，学生人数多的学校势必出现同一食材需求量大、需要频繁采购的现象，难以实时监管到位，无法保证每一渠道食材的安全。县政府应根据当地食材合理设计食谱，因地制宜，参考营养专家的意见与建议，鼓励实行定点农户食材的采购，以带动本地的农业产业与农村经济发展。

（作者单位：江西省审计厅）