试论审计机关建立法律顾问制度的重要性

陈金河+漆晖晖

依法审计是审计工作的基本原则，加强审计法制工作是坚持依法审计的保证，是提高审计机关和审计人员法制意识、规范审计行为、提高审计质量和审计执法水平的重要基础工作，是提高审计质量的重要切入点。因而，审计机关建立法律顾问制度，聘请律师担任法律顾问，加强审计法制建设，是依法审计、规范履责，合理防范审计风险，提高依法行政能力和水平的有力保障。

审计机关法律顾问制度，是指审计机关专门聘用律师为审计机关法律顾问，充分听取法律顾问在审计规范化文件制定、行政执法、行政复议、行政诉讼以及重大决策过程中涉及法律问题的意见和建议，把坚持以事前防范法律风险、事中法律控制为主和事后法律补救为辅法律顾问的工作原则。

一、建立法律顾问制度，有利于提高法制意识，强化审计法制基础建设。近年来，我国审计法制建设已经取得了很大成绩，依法审计，依法行政已成为大多数审计人员的行为规范，但仍有部分审计人员法制观念淡薄，注重审计专业知识，忽视法律知识。因而，要培养和提高审计人员的法制意识，强化法制基础建设。这就要建立健全专职法制机构，配备专职法制人员，以落实审计法制工作，检查督促依法审计情况。那么，加强审计法制制度建设，建立法律顾问制度，建立健全法制机构职责、审计复核制度、审计质量岗位责任制、审计质量控制办法、审计执法追究制、审计执法检查等法制工作规范，推进法制工作规范化、制度化、科学化，提高审计工作水平，使审计工作有章可循，有法可依，为促进审计工作健康发展，提供制度保证。

二、建立法律顾问制度，有利于提高服务意识，强化审计法制监督。开展审计法制工作要与开展审计业务有机结合起来，树立审计法制工作服务审计整体，把法制工作的重点放在当前审计业务急需解决的问题上，找准位置，正确处理好监督与服务的关系，做到不缺位，不越位，不错位，使法制工作深入到每个业务机构，落实到每个审计环节。建立法律顾问制度，可以更好地帮助审计机关成立法制机构，帮助审计机关进行内部监督。第一，坚持制约监督。法制机构是审计机关的内部监督机构，是审计质量的重要把关者，因而必须充分发挥监督职能，以高度的责任感、事业心，把住审计工作的这一生命线。对不依法审计，不执行审计准则、规范的行为，坚决要求整改，决不姑息迁就。第二，坚持“管、帮、促”，既要严格把关，履行职能，又要把监督过程变为再学习再提高的过程，使审计人员能及时认识问题，纠正问题，提高业务素质和执法水平。第三，树立服务意识。法律顾问要充分发挥自身的优势，对审计常用的法律法规及时搜集整理，对新颁布的法律法规要及时学习研究，为审计业务人员提供法律咨询服务，使审计人员能随时找到所需法规，及时了解最新的精神，提高工作效率和审计质量。另外，法律顾问要认真研究审计规范，并结合实际工作，制定各种审计文书格式，如审计方案、审计通知书、审计工作底稿、审计证据、审计报告、审计决定等，促进审计工作法制化、规范化。

三、建立法律顾问制度，要以贯彻落实《审计法》和审计准则为中心。目前，贯彻落实《审计法》和审计准则的工作还有不到位的地方，审计准则执行不及时、不平衡、不到位的现象比较突出，审计方案准则、审计工作底稿准则等一些主要准则还未得到认真执行，审计工作中查多查少取决于审计人员良心，查深查浅取决于审计人员的决心的现象还时有发生。因而建立法律顾问制度，开展审计法制工作，必须以落实《审计法》和审计准则为中心，特别应当抓好审计准则、审计规范的落实。贯彻落实审计准则，必须强化审计准则学习。要采取多种方式促进对准则的学习，要求审计人员要对照准则找差距，纠正以前的错误做法，使审计准则落实到行动上；要组织法律顾问对准则进行研究，结合实际情况，把分散的各准则内容进一步形象化、系统化，便于审计人员掌握和实际运用。要把审计准则落实到具体审计业务中，切实提高审计执法水平和审计质量，必须建立审计内部制约机制。一是落实审计项目三级复核制度。要明确审计组、审计组所在部门、法制机构的复核分工，审计组主要侧重于审计证据、审计工作底稿的合规合法，保证审计项目查深审透；审计组所在部门侧重于对审计报告的审核，对审计报告中涉及的问题、事实的表述、定性和法律法规依据进行复核；法律顾问则是对审计全过程进行复核，包括审计程序是否合法，审计方案是否得到全面执行，审计工作底稿的编制是否合规，审计证据是否相关、合法、充分，问题的定性、处理依据是否正确，审计评价是否恰当等，是三级复核中最全面、最重要的一环，对审计项目质量起着最后的监督保障作用。二是落实责任追究制度，提高审计人员的责任感，明确审计人员、审计组长、审计业务部门、法制机构的责任，实行执法过错责任追究。落实审计组长负责制，审计组长对项目业务质量全面负责，对不负责、弄虚作假的，要进行必要的处理处罚，审计组对审计质量承担最终责任；法律顾问对复核意见负责，切实履行好监督职能。三是实行审计质量检查制度。要定期或不定期地组织对审计项目进行质量检查，督促审计人员真正落实审计准则、审计规范，对审计质量差、落实审计准则不力的要进行整改，检查结果与对审计人员的考核挂钩。

四、建立法律顾问制度，应规范顾问服务方式，明确工作责任范围。法律顾问主要通过调查研究，以出具法律意见书、参加有关会议、参与谈判等方式为审计机关提供法律服务。同时，受聘法律顾问承担的主要职责任务是：对审计机关重大决策提供法律咨询意见和建议；对党政领导干部和国有企业领导人经济责任审计、政府投资项目审计等重大审计项目提供法律咨询意见和建议；对审计案件线索移送、较大数额罚款等行政处罚事项提供法律咨询意见和建议；参与审计机关制定、审查涉及行政相对人的审计规范性文件；受审计机关委托代理涉法、涉诉等具体法律事务；参与审计机关重大经济合同、协议等法律文书的审查和相关谈判。

五、建立法律顾问制度，应优选受聘法律顾问，明确权责严格管理。审计机关选聘的常年法律顾问必须是具有丰富法律知识和实践经验、擅长行政复议和行政诉讼、熟悉行政执法法律法规制度、具有良好政治素质和职业道德、热心为政府机关服务的法律专业人士。受聘的法律顾问在工作中应当遵循忠于宪法、法律，诚实守信、勤勉尽责的行为规范，对所承办的事项依法、客观、充分发表法律意见。对不尽责或者违反规定的法律顾问，将责成受聘律师事务所更换律师，必要时追究当事法律顾问的相关法律责任。审计机关法制部门具体负责聘用法律顾问日常管理工作，为法律顾问提供必要的工作条件。

（作者单位：瑞昌市审计局）