南昌县重点建设项目管理存在的主要问题及建议

柯小鹰

近年来，随着南昌县政府投融资项目数量逐年增加，政府投资涉及资金金额越来越大，对该县经济的可持续健康发展产生着越来越重要的影响。同时，该县也加强了对政府投资建设项目审计的力度，出台了有关政策，推动了对政府投资建设项目的审计监督，为该县节约了大量的建设资金，有力地配合了有关部门规范、整顿建筑市场秩序，以及工程建设领域反腐败工作。笔者在开展政府投资项目审计的实践中，发现一些问题，不容忽视。

一、建设项目管理存在的主要问题

（一）少数项目未严格执行国家基本建设程序。主要表现在：部分政府投资项目可行性调查不充分，评估不充分，可操作性不强。如有的投资项目设计方案没有经过深入研究，导致项目下达后多次改变设计方案，多次调整项目计划；有的应急项目因缺乏相应的审批手续存在先施工后补办手续的现象，由于赶工期，大量增加技术措施费用和变更原设计，存在“边勘测、边设计、边施工”的现象，最终造成超规模、超（预）概算。

（二）项目合同签订、履约、最终决算缺乏统一的监管。主要表现在：一是订立的施工合同改变了招标文件中授予合同的相关条款。我们在审计的过程中发现较为突出的是改变工程施工合同计价类型。目前，南昌县在招标时大都采用固定价格方式报价（固定总价或固定单价），这样有利于控制投资规模，但有的项目虽然招标文件明确是固定总价（或固定单价）合同，而签订的施工合同却变成了可调总价（或可调单价）合同，调整的因素又在合同中未明确界定，这样造成材料价格、人工费、机械费和政策性调整全面开花，工程造价大幅增加。可以控制的工程造价变成不可控的状态。二是部分项目合同规定条款不严谨，可操作性不强。在工程审计中发现建设单位签订施工合同缺乏必要的监管，业主对合同重视不够，合同订立的条款不规范，意思表示不准确，造成双方理解发生歧义，增加了工程决算审计的难度。有的合同对工程的范围、进度和质量等条款有较明确的规定，但对工程的变更以及由此带来的施工造价增高如何确定等问题未明确规定，造成合同对工程决算约束力不强，给施工单位有空子可钻，也是引起工程结算造价提高的原因之一。如在审计过程中，发现存在同一项目两种结算方式，还有的在材料价格处理上签定含糊，给事后结算造成影响。三是项目合同与中标价不一致，有的建设单位在中标项目外与中标单位签订补充协议，有的甚至直接签订不同于中标价的合同。

（三）项目在施工过程中，缺乏相应的投资控制措施。从送审的项目来看，目前南昌县政府投资项目的工程投资平均超概算幅度达30%以上。政府投资项目超概算数量不仅没有下降趋势，反而超概算幅度愈来愈大，这不仅使建设项目投资效益下降，而且导致国家对基建投资的严重失控。产生的超规模、超（预）概算、超标准的项目的主要原因是：一是前期可研论证不细、设计深度不够，缺乏科学性；二是工程变更随意性大，业主擅自扩大建设规模；三是项目工程量清单编制不严密。有的项目编制的招标工程量清单存在错项漏项和清单项目特征描述不准确现象，致使中标合同价不能完全真实的反映项目的预计投资额。四是工程施工中签证过多、过滥产生的工程造价金额占总造价的比例过高，例如土方工程的签证占总造价的10%以上常见。目前南昌县对此现象处理基本上出会议纪要，采取通过变更设计的方式来事后调整概算，补办有关手续。笔者认为这种处理方式不但遏制不了这种现象，反而造成招投标低开高走。

（四）签证程序或手续不规范、不严肃。有的项目签证人不是合同规定的建设单位代表或签证没有签章；有的签证不及时，特别是有的隐蔽工程变更无现场签证，一些变更资料是在工程竣工验收后才办理；有的签证数量有出入，有的项目搞重复签证；有的工程变更内容签证不全，签证缺乏详细记录，只签多少工程量，附图的规格、尺寸未经审核、没有签章；有的调减项目没有签证，使得工程造价虚高，多领工程价款。这些现象都在很大程度上影响了变更签证的真实性和有效性，给国家和集体财产造成一定的损失。

（五）大部分政府项目存在高报工程造价的现象。高报工程造价的主要内容有：工程量重复计算、变更调减部分不扣除、高套定额标准、未按评定标准计取安全文明施工措施费、将招标预留金作为结算金额等。其主要原因：一是对施工单位缺乏相应的制约机制，部分施工单位企业管理和核算水平不高，内控制度不严，加之施工企业受利益的驱动，存在“审漏就赚”、“审出就减”的想法，使编制的工程竣工结算偏大。二是建设单位没有专门的工程造价人员核实送审造价，从而使工程造价偏高。自2010年以来，南昌县在投资审计方面成果显著，为县政府节约资金近2.6亿元。

二、目前政府投资审计存在的主要问题

（一）政府投资监督体制混乱，存在多部门职权交叉，不能形成科学、统一、标准的监督体系及依据。政府投资监督模式目前除以审计机关为主体的审计监督模式以外，尚存在以财政局财政投资评审中心为主体的监督模式以及以其它部门为主体的监督模式。在实际工作中，经常性会遇到审计、财政等多个监督主体并存的现象。“多头监管、多龙治水”导致了政府投资监督成本的升高和协调难度的加大，同时更导致了建设、施工、监理等被审计单位的抵触情绪，特别是审计部门，在实际审计过程中，多是二审甚至三审，属于重复审计，进一步加大了与被审计单位的工作协调难度。

（二）政府投资审计专业人才队伍薄弱，难以满足投资审计发展需要。目前南昌县虽然成立了投资审计中心，核定编制有10人，现在职人员有9人，实际工程造价审计专业人员只有2人，审计履职能力与审计需求矛盾突出，在一定程度上制约着投资审计的进一步深化，难以满足综合性强、层次高的政府投资审计工作的需要。

（三）投资审计经费紧张的现象依然很突出。由于政府项目较多，南昌县的政府投资审计项目大部分是委托社会中介组织进行审计，审计核减收费只能由社会中介机构收取。而该县投资审计正处在发展初期，在人、财、物方面一次性投入较大，从鼓励政府投资审计发展方面出发，需要尽快制定出符合政府投资审计自身发展的经费来源方式，以解决全程监督的审计工作面临的经费紧张尴尬局面。

（四）审计风险难以得到有效控制。目前，南昌县结算审计工作主要依靠社会中介机构来完成，由于社会中介受自身的逐利性、弱势性，中介审计人员受自身专业知识、经验能力和职业道德等诸多因素的影响，导致审计结果存在风险。同时，有些投资项目相对比较复杂，加之建设管理单位缺乏工程专业人员，监理单位工程管理不到位，内控制度不健全，提供的相关资料不完整，甚至不真实，也容易使审计人员做出错误的判断而形成审计风险。

（五）跟踪审计介入的时间和深度难以把握。目前南昌县的跟踪审计介入的时间都是集中在施工阶段，对项目前期工作如项目可行性研究、设计、项目概（预）算、合同的签订等基本均未涉及，形成审计监督的盲区。加上相关专业知识人员的缺乏，造成跟踪审计的深度难以保证。

三、加强政府投资建设项目管理的几点建议

无论问题出现哪一方面，哪个环节存在的，都会影响工程质量，增加工程投资成本，影响资金使用效益，给政府投资带来一定的损失。对此，建议从以下几个方面去加以改进：

（一）规范建设单位的管理行为。建设单位管理不善是造成建设资金损失浪费和流失的主要原因，为此，必须在以下几方面予以改进：

1.建设单位应加强设计等前期阶段工作，加大施工阶段的造价控制力度。从近几年的审计情况看，南昌县政府投资建设项目“低中标、高结算”的现象比较严重。一是勘察、设计、预算等前期工作不到位，造成变更增加造价。二是多数建设项目的负责部门缺少工程专业技术人员，加之监理单位“走过场”现象严重，导致在建设过程中造价控制不到位，变更及签证过多造成造价增加。因此，建设单位应切实加强设计、勘察等前期准备工作落实到位，整合工程技术人员力量，加强造价控制意识，加大造价控制力度，力争做到工程零变更，彻底改变政府投资建设项目“低中标、高结算”的现象。

2.建设单位对签订合同的内容应引起足够重视。签订合同要规范，内容要符合国家法律法规，双方的权利义务要合理、明确，对合同价款调整、设计变更、质量要求和付款方式等表述要准确、清楚，减少不确定因素。

（二）加强监理管理，规范追加变更。施工过程是控制工程造价的主要环节，在这一环节中，监理作为专业人员不仅要监督工程质量，还要控制工程造价，对隐蔽工程及土石方工程等内容不仅要监督，还要拍摄留下数字资料及勘察测绘资料等证据，作为工程结算的依据，若无完整的数据资料，建设单位可以不给予变更签证。

（三）逐步推行跟踪审计制度。对大中型项目实行跟踪审计制度，将审计贯穿于工程招投标、合同签订、设计变更、隐蔽工程验收、暂定材料计价、竣工决算等各个阶段和环节。使在目前竣工决算审计中无法看到的问题，在跟踪审计过程中尽收眼底。改变那种找到了管理漏洞，但问题已无法纠正；查出了损失浪费，但资金已无法挽回的被动局面。有利于规范建设市场秩序、节约建设资金、提高投资效益，促进廉政建设。

（四）从组织中介审计向科学管理转变。局自身的工程审计人员主要以管理中介为主，通过把握关键环节，加强现场管理、完善三级复核，强化质量控制；同时，应按组织审计项目建立台账，对项目进展情况进行详细记录，动态反映中介机构及参审人员的履约意识、业务能力、工作效率、职业道德、廉政建设等相关指标，强化对中介机构协审项目的质量考核，制定考核制度，并将考核结果和审计收费挂钩，把年度考核的结果与下一轮中介协审招标入围的重要依据，并加强审计廉政教育。对参审人员进行事先教育，警钟长鸣，坚持以审计“八不准”为基础，筑牢廉洁审计关。

（五）改善投资审计内部环境，提高审计质量。一是内部加大增人、引人、培训力度，强化投资审计队伍自身建设。同时，外部借助社会审计力量，构建起自己的“投资审计专家库”，内外结合，尽快建立一支能适应实际工作的投资审计队伍；二是鼓励具有一定兴趣的传统财务审计人员积极投身投资审计，增强投资审计与传统审计的融合性和实用性；三是加大投资审计软硬件建设，改善硬件技术条件，不断丰富审计手段，提升投资审计实力，更好地服务于政府投资审计工作，充分发挥审计免疫系统的作用。

（作者单位：南昌县审计局）