新型城镇化进程中的农民市民化

陈国申　王小磊　宋明爽

[摘要]我国传统城镇化模式片面追求工业化而忽视城镇化，片面追求土地城镇化而忽视人的城镇化，片面追求居住人口的城镇化而忽视户籍的城镇化。河南西辛庄村在生产工业化的基础上，按照城市的标准进行村庄规划，并尝试提供具有现代城市水准的公共服务，实现了农村的就地城镇化。这种模式更便于实现人的城镇化，这是因为相对于传统城市化，村级市模式既不存在村级市内的制度与服务歧视，更不存在传统城镇化中老市民对农民的心理与文化排斥。但在目前的政治环境中，村级市的发展并不乐观，西辛庄作为一个行政村既不能建立与城市发展相适应的公共行政机关，又不具与其他城镇平等发展的政治地位。

[关键词]新型城镇化；农民市民化；村级市

中图分类号：D69175文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05007506

一、引言

2012年，我国的城镇化率达到52.6%，达到了世界平均水平，但这个城镇化率有些虚高。如迟福林所言，“2012年我国名义城镇化率达到52.6%，但人口城镇化率只有35%左右，高达2.6亿农民工尚未真正融入城市”[1]（P64）。这句话在描述我国城镇化虚高现象的同时，也为未来的城镇化发展指明了方向，即把进城但未获城镇户口的农民工作为未来城镇化工作的重点。这种看法很能代表中国城镇化的现实：所谓城镇化就是农民向城市的聚集。但近年来这种看法开始受到一些挑战，其中一个非常有代表性的现象便是“村级市”，2012年5月8日，河南省濮阳县庆祖镇西辛庄村民在村委办公楼前完成了“村级市”的挂牌仪式。一石激起千层浪，“村级市”挂牌的消息迅速传遍大江南北，引起了政学两界的激烈争论，村支书李连成和他的“西辛庄市”成了争论的焦点。

“村级市”首先要面对的是来自于政府和学术界的质疑。2012年5月7日，“村级市”挂牌前一天，濮阳县民政局就向庆祖镇下发了一份内部明电《关于庆祖镇西辛庄村拟将本村更名的通知》，明确表示“建立西辛庄市不符合有关政策”[2]。于建嵘认为“村级市”更名的随意性会带来规制上的混乱和行政上的扩权，是“瞎折腾”[3]。冯奎也反对西辛庄设市，“作为法治国家，我们设市需要在法律框架下按程序来设，不能想设就设”[4]。李晓峰也表示，其他村庄不宜照搬西辛庄村的做法[5]。还有人认为它混淆了市与农村基层组织的界限，是典型的违法行为[6]。

然而，也有许多人对“村级市”持欢迎态度。朱启臻认为，“村级市”适应了农民新的需要，是一种新的城镇化模式，赋予了农村社区新的功能[7]。李昌平认为“村级市”符合中国现代化的客观要求，应对“被全球化”风险有天然的制度优势，在社会管理和服务方面也有体制优势，明确表示“非常认可”[8]。刘道兴认为，西辛庄建“村级市”实际上就是用城市的办法来解决农村问题[9]。

虽然“村级市”成为了各界争论的焦点，但相关学术研究非常薄弱，到目前为止仅有《西辛庄弃村立市的法理检视》一篇论文公开发表。什么是“村级市”？村民为何要克服重重阻力来挂牌“村级市”？“村级市”对中国未来的城镇化发展有何意义？本文尝试在对西辛庄实地调研的基础上，对此进行初步的政治学解读。

二、村级市出现的背景：传统城镇化忽视人的城镇化

现代化就是一个农村城镇化的过程。早在1858年马克思就明确指出，“现代的历史是乡村城市化，而不是像古代那样，是城市乡村化”[10]（P480），乡村城镇化的实现方式主要是乡村人口向城镇的转移。但囿于特定的历史条件，我国的城镇化之路异常蜿蜒，它主要有三大特征：一是城镇化落后于工业化；二是人的城镇化落后于土地的城镇化；三是户籍的城镇化落后于居住人口的城镇化。

城镇化落后于工业化是我国城镇化的首要特征。城镇化是指第二三次产业在城镇聚集，农村人口不断向非农产业和城镇转移，使城镇数量增加、规模增大，城镇生产方式和生活方式向农村扩散，城镇物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程[11]（P1）。由此可知，城镇化与工业化是相伴而生的一个人口转移过程，城镇化是工业化的孪生姐妹，城镇化与工业化是现代化的两大引擎。其中，工业化是城镇化的动力来源，城镇化是工业化进一步发展的人口保障。西方近代工业革命的结果是出现了大规模的生产集中，生产集中的结果便是人口集中，自然而然地导致了城镇化的出现。城镇人口的聚集又反过来为集中的工业生产提供了劳动力保障，进一步促进工业发展。因此，缺乏城镇化及时跟进并协调发展的工业化，必然是畸形的工业化。然而，新中国成立后我国的城镇化长期处于一个低速徘徊的发展水平，其表现是城镇化滞后于工业化，城镇化率远远低于第二三产业就业人口在全国就业总人口的比例。直到2012年底，我国的城镇化率仅为52.6%，明显低于第二三产业就业人口比例66.4%[12]。

人的城镇化落后于土地的城镇化是近年来我国城镇化的重要特征。城镇化既需要大量土地的城镇化，又需要农民的市民化。但在这一问题上，农民与政府的期望截然相反：广大农民愿意在不丧失土地增值收益的预期下，获得与城镇居民相同的公共服务；而城镇政府需要的是先低价取得土地，之后才是公共服务的均等化。城镇政府之所以对土地城镇化热情有加，是因为土地收益在当地政府的财政收入中占有举足轻重的地位。据专家预计，2013年全国的土地出让收入将达到3.78万亿元，而全年地方财政收入也仅为6.9万亿元[13]，土地财政收入将占地方政府全年财政收入的54.8%。对此，陆学艺的说法颇为生动：“中国城市化就是要了你的土地、要了你的树、你的粮食却不要你的人，中国的城市化一直很粗暴地把农民排除在外面。”[14]1996年～2008年，全国城市用地和建制镇用地分别增长了53.5%和52.5%，但农业户籍人口仅减少了2.5%[1]（P36）。

户籍的城镇化明显落后于城市居住人口的城镇化是我国当前城镇化的又一特征。“在中国，只有户籍移民才能被正式称为‘迁移，而其他方式的迁移均被视为‘人口流动，意味着这仅是一个‘暂时的、不能永久居住的流动。尽管实际上许多非户籍移民可能在某地居住多年，但在官方统计中仅仅将其视为‘暂时的流动人口。”[15]2012年底52.6%的城镇化率即城市居住人口的城镇化率，而户籍的城镇化率仅为35%。在我国，将居住城镇化的农民挡在户籍城镇化门槛之外的，正是户口。户口在中国城镇化过程中的作用可以分为两个阶段：改革开放前户口有双重功能，既阻止人口向城镇流动，又是一个歧视性的“福利分配”机制；改革开放后，户籍政策开始松动，但能够获得城市户口的往往都是富人、有才华或受过教育的人，普通农民进城依然困难，户口排斥农民享受城市福利的功能依然存在[16]（P4551）。户籍在城市福利分配上的歧视功能继续阻碍着农民市民化的顺利实现。

在传统城镇化模式之下，对于许多农民来说，城市生活永远只是一个美丽但又遥不可及的梦想。在这种背景之下，西辛庄支书李连成反其道而行之，创造性地将城市中最现代化的交通、医院、学校以及水电暖等公共服务一一搬到了农村，并且在村委门口挂上了西辛庄市的牌子，宣布过上了城市生活。

三、村级市建设：一种新的就地城镇化

西辛庄的村级市挂牌并非像有些学者或媒体批评的“瞎折腾”或异想天开，也有其理论与现实依据。从理论上来说，城市的形成和发展可分为三种类型，一是村镇转化型，二是大城市扩展型，三是中小城市扩展型[17]（P103）。第二种和第三种类型即大中小城市扩展型也就是通常人们所说的通过人口由乡村向城市转移的过程，而第一种类型村镇转化型则是通常人们所说的就地城镇化模式。所谓就地城镇化，就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活[18]。由此可见，就地城镇化也主要是依托中小城镇聚集乡村人口而实现城镇化。

河南西辛庄村民正在尝试一种新的就地城镇化——以村为依托的城镇化模式。与一般人口相对集中、商业比较发达的中小城镇相比，西辛庄的就地城镇化更为艰难，毕竟它只是一个拥有几百人的贫困小村庄。基于这种薄弱的基础，西辛庄的就地城镇化主要经历了生产工业化、规划城镇化和公共服务城镇化三个阶段的建设过程。

西辛庄生产工业化。西辛庄原本只是河南省濮阳县庆祖镇下辖的小穷村，周边与东辛庄、常寨村、后杨村、前杨村、西李寨村、后郑寨村、前郑寨村、后贯道村和前贯道村等相邻。全村只有172户人家，共680人，四个生产队，耕地970亩。1991年率先致富的李连成当选西辛庄村支书，带领村民发展蔬菜大棚、集体股份制企业、工业园，将昔日人均收入不足600元、远近闻名的落后村发展成全国知名的富裕村。在“村级市”挂牌之前的2011年，西辛庄已有20家村办企业，建成了位列濮阳市八大村级工业园之首的电光源工业园，企业总产值超过10亿元，村民人均收入2.6万元，全村有8000多名外来务工人员，可以解决周边村庄一万多人的就业问题[5]。

西辛庄规划城镇化。富裕起来的西辛庄从2002年起就开始进行新村规划建设，先后投入八千余万元，开挖人工湖、安装路灯、绿化街道、扩宽道路，户户建起别墅式住宅楼。西辛庄因此荣获了“河南人居环境范例奖”、“河南省生态建设示范村”。富裕起来的西辛庄村在当地起到了很好的带头示范效应，周边的村庄开始向西辛庄村靠拢。包括西辛庄在内的15个村联合，按照以西辛庄为中心村的“中心村拉动”模式，建设了万人规模的新型社区。

西辛庄公共服务城镇化。除了上述两方面城镇化的内容，西辛庄还投资建设小学、幼儿园、敬老院、社区民生医院、社区服务中心、文体广场等公益事业，开展丰富多彩的文化娱乐活动，被评为“全国文明村”、“中州新村”。挂牌“西辛庄市”一年之后，西辛庄又投资建设了造价1600万元的幼儿园和两栋18层高的住宅楼，幼儿园门前巨石上刻下了“西辛庄市教育园区”八个大字，八十多套房子，已有六十多套被周边村民、医院职工、学校老师和公司职工订购。此外还有一些新的城市元素不断注入，新开了一家宾馆，路灯安装上了太阳能电池板[19]。

四、村级市的价值：农民市民化的新模式

传统城镇化所面临的最大问题是农民市民化过程中的城市融入问题，无论进城务工的农民工，还是因城郊土地城镇化而“被进城”的农民，都面临这一问题。如陆学艺所言，“农民和城市的相处，已经成为了社会矛盾最集中的问题”[14]。

农民融入城市是一个复杂的社会系统工程，城市对农民的排斥既包括既有的制度排斥又包括文化与心理排斥。现有城市制度对农民的排斥最重要的表现就是户籍制度，以及由此产生的城市福利供给体制对进城农民的歧视。正如美国学者苏黛瑞所言，对于进城的失地农民来说，“不只是暂时缺乏国家为他们在城镇的日常生活提供必要的资金支持，而且他们的到来也完全没有资格获得这样的支持。之所以这样，是因为他们没有获得城市户口，因而不能享受到城市居民生来就享有的福利和社会公益服务”[20]（P6）。陈锡文将城市制度与服务对农民的排斥概括为就业、住房、社保和子女教育等四大问题[21]。老市民对农民的排斥也是农民融入城市不可忽视的排斥力量。有学者调查发现，城市中老市民对新市民的社会心理排斥比制度排斥更为严重，老市民们这种“集体自私”行为对新市民的城市融入障碍更大，影响更为持久，因为制度的排斥可以通过改革加以解决，而社会心理层面的问题不可能短期内解决[22]。制度与社会心理两方面的排斥决定了农民融入城市必然是一个异常艰辛的过程。

与传统的城镇化相比，西辛庄的就地城镇化可以有效避免传统城镇化过程中农民市民化所遭受的制度与社会心理的双重排斥，农民实现市民化的过程更加顺利。

首先，西辛庄的就地城镇化不存在制度性歧视问题。传统城镇化过程中的服务歧视来源于进城农民与原住市民的户籍差异，即所谓的身份缺损与赋权不足[23]，进城农民由于不具备城市户籍，要想在城市生存必须办理暂住证，同时，他们在就业、入学、就医和社保等方面还存在服务歧视。而西辛庄在城镇化的过程中不存在这一现象：西辛庄的成员均为农民，大家所接受的公共服务也完全相同，都是西辛庄统一提供的教育、医疗、水电暖等服务。村级市的挂牌所带来的影响也只是提升服务的质量，而不会带来服务上的歧视。

在西辛庄就地城镇化模式中，村民们切实感受到了城市生活所带来的便利，对城市户籍并不在意。笔者在村民中进行了“对城市生活”的认知调查，调查的数据显示，48%的受访者认为城市生活的特征是环境优美，34.9%选择了社会保障完备，31.4%选择了城市公共服务好，34.3%选择了工作稳定，只有10%选择了城市户口。从受访者的答案来看，农村居民向往城市生活更多是追求环境优美、保障完备、服务良好和工作稳定，看中城市户口的人微乎其微。在“村级市挂牌对公共服务的影响”的调查中，有57.0%的受访者认为“教学质量会有提高”，27.9%的人认为可以带来更加完善的软硬件，但也有14.5%的人认为可能会产生“招生规模扩大带来的资源相对匮乏”。24.3%的人认为“村容村貌发生了巨大变化”，但也有15.6%的人认为“没有什么变化”。在医疗问题上，有59.1%的受访对象认为会带来更加先进的医疗设备，47.0%的人认为会产生更好的服务态度，认为诊疗效果会变得更好的仅占42.7%。可见，医疗效果的变化相对需要更长的时间。从上述数据来看，绝大多数受访者都认为“村级市”会给西辛庄人带来公共服务上的积极影响。

其次，西辛庄的就地城镇化更不存在老市民对农民的心理与文化歧视。传统城镇化过程中，老市民对农民的心理排斥主要是由老市民与农民不同群体间的文化素质、思想观念和行为方式等差异造成的。而在西辛庄的就地城镇化过程中，村民的身份直接由农民变市民，其身份具有高度同一性，其文化、观念和行为方式也具有高度同质性，因此不会出现不同群体间相互排斥的问题。即便存在外村农民并入西辛庄“市”的问题，由于大家都是邻村农民，相互之间在风俗文化、行为方式方面也不存在大的差异，因而不会产生城乡居民间的心理与文化歧视。

实地调查的数据也显示，西辛庄村民与邻村村民在西辛庄的城镇化问题上，态度比较一致。我们在调查过程中问及“是否支持‘村级市建设”这一问题时，在所有受访者中，对“村级市”建设不支持的比例非常小，仅占3.31%。其中，外村居民也多持“非常支持”或“支持”态度，高达57.8%的外村人持肯定态度。可见，无论是本村人还是外村人，大都比较支持“村级市”建设。在西辛庄与濮阳县城市生活水平比较一项中，其中有94人、52.2%的被调查者认为西辛庄的生活水平与城市社区“差不多”，其中本村村民为50人；有44人、被调查者的24.4%认为“比城里好”，其中本村村民29人。也就是说，在回答此项的180人中，有138人、76.6%受访者认为西辛庄已经赶上了濮阳县的生活水平；只有29人、16%的受访者认为西辛庄生活水平不及濮阳县城。这说明，无论村内还是村外，当地居民绝大多数认同西辛庄生活水平已经实现了对濮阳县城的赶超这种观点。周边村庄农民也对西辛庄“城市生活”高度认同，并渴望加入，在是否同意并入西辛庄这一问题上，附近各村90%以上村民都摁了手印要并入西辛庄，甚至有的村100%同意，他们非常向往西辛庄的生活，渴望被并入西辛庄[24]。

由于村级市实现了对进城农民的分流，因此，它还有助于缓解“城市病”的症状。李连成指出：“现在农民在大城市看病难，还有农民孩子在城市上学难。‘村级市既解决农民在城市里遇到的困难，也是解决现在城市的困难。”所谓城市的困难即通常所说的城市病：在城市化的加速发展阶段，乡村为城市准备了大量的剩余劳动力，但城市建设系统滞后于城市规模的扩张，城市无法为大量涌入的人口提供充足的服务，由此造成了城市建设和服务相对滞后的问题，这些问题集中发作，便形成了城市病。而“村级市”的出现可以吸引大量的农村剩余劳动力，缓解大中城市压力，有效缓解“城市病”的症状。

五、村级市的局限与前景：会涌现更多的“西辛庄”吗？

在完成了生产工业化、规划城镇化和公共服务城镇化之后，从外观上看，西辛庄俨然已是一个现代化小城镇，然而，西辛庄距离真正的城市还有相当大的差距。美国学者约翰·弗里德曼将完整的城镇化概括为经济发展的城镇化、生活环境的城镇化、社会生活的城镇化、行政管理的城镇化和政治体制的城镇化五方面内容[25]（P3637）。其中，行政管理和政治体制的城镇化分别是指国家在城镇化的行政区域辅之以相应的行政管理体系和政治制度设计[26]，而这两方面的城镇化完全依赖西辛庄农民的力量是无法实现的，这种完全由农民自发建立的村级市自从产生之日就有天然的局限性。

村作为法律上的群众自治组织无权提供治安、防疫、环保等公共产品，这会成为未来村级市发展的一个制约因素。为了最大限度地减少来自行政机关对“村级市”的阻力，李连成一再对外表示他的“村级市”未来依然是正村级：“俺这个（村级市）并不是行政级别上的（市），是村级（市）。一没公务员，二不设行政机关，成立后还是正村级，我还是一个普普通通的农村党委书记。”[5]根据我国宪法及《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，我国农村实行“乡政村治”的治理模式，国家的基层政权建立在乡镇一级，乡镇以下实行村民自治[27]，行政村作为一个群众自治单位，无权提供应当由政权组织提供的基本公共服务，如公共安全、环境保护等。但西辛庄市一旦达到了理想中的数万人口规模，工商业进一步发展之后，必然会面临比行政村更为复杂的社会问题，如治安、环保、防疫，这就面临一个“脚大鞋小”的矛盾，即西辛庄市有更多的公共问题与公共服务需求，但西辛庄作为一个“正村级”单位缺乏相关执法权，无法提供相关服务，未来村级市可能会因此陷入混乱失序。

“科层制”的城镇等级体系天然地排斥一个无任何行政级别村庄的加入。科层制自从韦伯创立以来就获得了强大的生命力，成为现代社会最重要的组织形式。“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影”[28]（P8）。但在西方国家，科层制也仅运用于企业、行政或社会组织的内部管理，在城镇地方政府之间基本不存在上下等级关系。而中国的城镇地方治理体系是一个等级森严的科层体系：直辖市、省会城市、地级市、县级市和建制镇，较高级别的城市在政治上享有更大自主权、决策权，掌握更多的公共资源如财政、用人等，更容易得到经济与社会发展的便利条件，并且享有领导、指挥和监督较低政府的权力。虽然李连成一再声称“建成西辛庄市以后，……俺们都是归庆祖镇管”[29]，然而“村级市”挂牌的阻力恰恰来源于我国科层化的城镇等级体系——挂牌前一天濮阳县就向庆祖镇通知禁止村级市更名，毫无行政级别的西辛庄要进入等级森严的城镇体系，在目前的政治生态中几乎无可能。

一言以蔽之，在当前我国的政治环境中，村级市既无法建立城镇化的行政管理体系，也难以获得与其他城镇平等发展的政治地位。不实现这两方面的城镇化，村级市永远只是发生学意义上的城市——人口密集、工商业集中、生活方式现代化，而不会变成一个真正的城市。村级市要想真正实现其农民市民化的价值，将更有赖于我国城镇化的顶层设计——进一步的简政放权，实现行政层级扁平化。目前，西辛庄人的城市梦，仅仅实现了一半而已，西辛庄市很难具有普遍意义。

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