地方政府创新的机理及范式研究

南锐

[摘要]新型城镇化是当前研究社会问题的大背景。传统地方政府创新实践的局限性和新型城镇化对地方政府创新的新要求是创新机理所在。新型城镇化背景下地方政府创新具有整体性治理理念和系统性协同创新思维，而全面创新管理范式正好具备这两大特征，二者具有高度契合性。基于全面创新管理范式，新型城镇化背景下地方政府创新则围绕着整体性治理的理念，立足于全要素创新、全时空创新和全员创新三个层次创新，以及全面协同网络的构建，形成时时创新、处处创新、人人创新的局面。

[关键词]新型城镇化；地方政府创新；全面创新管理；整体性治理

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05008106

一、引言

西蒙·库兹涅茨曾指出，“随着经济增长，经济结构会发生巨大变化，这种变化最重要的是工业化过程和城市化过程”[1]（P1），因而，城镇化（也称城市化）一直被认为是一国或地区经济增长、走向现代化的必经之路，并且很多西方发达国家已纷纷完成城市化进程。在我国，长期依赖人口红利的经济增长模式已逐步凸显颓势，寻求新的改革红利迫在眉睫，而新型城镇化有望成为推动经济增长的新引擎。党的十八大召开以来，新一届政府对城镇化的定位更是上升到国家经济改革战略，如十八大报告中提及城镇化多达七次，李克强近一年在多个场合以多种形式阐述“城镇化”相关观点达十几次之多。斯蒂格利茨也曾预言，中国的城镇化将是深刻影响21世纪人类发展两大课题之一。毫无疑问，在未来很长一段时间，新型城镇化将成为研究我国社会问题的最大背景。新型城镇化不同于传统运动式城镇化，是对传统城镇化的扬弃，是发展方式由粗放型向集约型转变的过程，是涉及人口、经济、社会、资源、环境协调发展的复杂性系统工程。这些都对新型城镇化进程推进的最重要主体——地方政府提出了新的要求，地方政府改革与创新势在必行。与此同时，政府变革和创新一直被认为是推动政府改进公共管理和公共服务并提升政府绩效的重要手段之一，并在“新公共管理运动”①和“重塑政府”②浪潮以来得到进一步的强化和重视。而传统地方政府创新实践多为短期应急性创新，显然难以适应新型城镇化要求和政府改革目的。因而，立足于新型城镇化的背景，深入分析地方政府创新的机理，借助一定创新范式研究地方政府创新显得尤为重要。

二、新型城镇化背景下地方政府创新的机理分析

“政府创新是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革，政府创新过程是一个持续不断对政府公共部门进行改革和完善的过程”[2]（P1）。而地方政府创新则是政府创新的一种，指的是地方政府为提高行政效率和增进公共利益而进行的新方法、新模式等方面的创造性改革，体现了政府角色重塑和业务流程再造。所谓机理是指在一定的系统结构中，各要素的内在工作方式以及诸要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。新型城镇化背景下地方政府创新的机理分析是指在新型城镇化背景下，分析地方政府创新系统机构中各要素内在工作方式以及诸要素之间相互联系、相互作用的运行规则和原理，旨在解释地方政府创新的必要性和可行性，主要体现在两方面：一是内生机理，传统地方政府创新实践的局限性，正面回应了传统地方政府创新的成效较低的原因；二是外生机理，新型城镇化背景下地方政府创新的新要求，指出了创新面临的新环境，为创新范式的寻求奠定了基础。

（一）内生机理：传统地方政府创新实践的局限性

在分析传统地方政府创新实践的局限性之前，有必要先对相关实践的内容及类型进行梳理。一是理念和价值层面的创新，主要体现在对地方政府管理和服务的理念及价值方面的创新，如杭州市“开放式决策”、焦作市“三级服务型政府”等理念和价值创新。二是体制层面的创新，主要体现在政府结构、功能等方面的创新，如深圳社会组织登记管理体制改革、南京市白下区淮海街道管理体制改革等。三是人员层面的创新，旨在通过建立一种合理的动态人力资源竞争、考核、激励机制，实现政府工作人员行政能力的不断提升和发展，如深圳、吉林、湖北随州等地实施的政府雇员制等。四是技术层面的创新，主要侧重于电子政务应用和电子化政府建设等技术方面，如成都双流县“大调解”数字化工作平台建设，佛山社区警务E超市等。

不可否认的是，一些创新实践取得了不错成效，但从长期看，其成效大打折扣，存在较大的改进空间。究其原因在于，传统地方政府创新实践活动存在一定的局限性。一是创新内容是某方面或某层次的局部性创新，破坏了协同创新网络。在很长一段时间内，创新只是地方政府改革活动中很小的一部分，地位也不明确，因而并没有受到应有的重视。创新内容主要集中在体制、人员、技术等层面，体现为一种局部性创新，破坏了协同创新网络，使得创新成效大打折扣。二是创新方式是运动式的，不易发挥创新正向效应。长期僵硬的政治和行政体制的实施，使得我国地方政府视创新为“争先评优”突击式非程序性活动，即需要“争先评优”时，才会进行一些创新小试验，然后呈报，待评选结束后，创新试验也就随即停止，呈现出一种运动式短暂性创新特征。实践证明，创新正向效应发挥是有一定过程的，这种运动式的短暂性创新，显然很难获得创新的正向效应，违背了创新初衷。三是缺少创新范式的引导。从深层次来看，传统地方政府创新的局部性、短暂性特征形成根源在于地方政府创新缺乏一种范式的引导，使得创新活动的随意性较大，创新的科学性、连续性、系统性遭到破坏，而导致创新成本较高，收益较低。因而在一种范式指引下进行地方政府创新，不仅能消除传统创新带来的局限性，而且还能更好地适应新型城镇化带来的新挑战。

（二）外生机理：新型城镇化背景下地方政府创新的新要求

新型城镇化的推进需要多元主体的参与，但这并不是对政府作用的否定，而是要在一种合理治理结构框架下，更加强调政府的权威和主导作用[3]。与此同时，新型城镇化是一项涉及土地、人口就业与保障、产业发展等多方面的系统性工程，其复杂性对地方政府创新提出了更高的新要求。

第一，地方政府创新秉承的理念应是整体性治理理念。新型城镇化是一项系统工程，与之相对的地方政府创新如果仅仅是涉及某方面或某层次的局部性创新，就会导致治理的“碎片化”，如功能碎片化、认知碎片化、资源与权利分布碎片化、决策与执行碎片化等。这样不仅不能很好地推进新型城镇化进程，甚至还会产生阻碍。整体性治理则是专门为应对碎片化治理而发展起来的，因而，新型城镇化背景下地方政府创新的理念应是整体性治理理念。

第二，地方政府创新应是多要素协同的系统性创新。新型城镇化涉及土地、人口、经济、社会、环境等多个层面，地方政府在推进过程中，必须统筹规划，协调整合，才能避免重蹈传统城镇化收效甚微的覆辙。而这要求地方政府必须在思想观念、战略、组织、制度、技术和文化等要素上协同创新，立足于系统角度，注重子系统之间的耦合关系，强调多系统协同的系统性创新。只有这样，才能发挥出系统的整体效应，多角度、全方位推进新型城镇化进程。

由此不难看出，新型城镇化背景下地方政府创新不仅需要一种创新范式进行引导，而且这种创新方式必须是融合了整体性治理理念的系统性的范式。融合了整体治理理念，立足于全要素、全时空、全员协同的系统性创新范式——全面创新管理范式有望应用到地方政府创新实践。

三、新型城镇化背景下地方政府创新的范式分析

所谓范式，是指为进一步的科学研究提供模式的特定的科学成就，即为多数甚至是全部的研究者所认同和接受的一套成文或默许的制度，包括相关理论、方法、假设、体系原则、操作规则等诸多方面Thomas S.Kuhn.The Structure of Scientific Revolutions.University of Chicago Press，1962，Chap.1.。本文依据机理分析的结论，认为新型城镇化背景下地方政府创新的范式与全面创新管理范式存在高度契合。

全面创新管理范式是许庆瑞2002年首次系统提出的，其内涵可概括为“三全一协同”，即全要素创新、全时空创新、全员创新与全面协同。其中全要素创新指的是包括思想观念、战略、技术、组织、文化和制度等一系列要素的协同创新，以实现最大的创新效益；全时空创新是指整合一切可利用的时间和空间资源来进行组织全面创新，可划分为全时间创新和全空间创新；全员创新指的是创新不再是少数个人和部门的专利，而应是全体员工的共同的行为，体现了一种“人人创新”、“全员协同创新”等创新理念[4]（P53160）。虽然，全面创新管理范式是针对企业创新提出来的，但其理论精髓和创新范式不仅适用于地方政府的创新，而且也迎合了新型城镇化发展的需求。其一，新型城镇化背景下的地方政府创新的内容与全面创新管理范式所关注的内容契合。新型城镇化背景下，政府社会管理的内容涉及土地、人口就业与保障、公共服务均等化等多方面，社会分化和利益分化问题逐渐凸显，政府主导的传统社会管理模式已不再适应公众和社会对政府的要求。为了应对挑战和地方政府间的竞争，地方政府有在思想观念、战略、技术、组织、文化和制度等一系列方面创新的需求。而全面创新管理范式正是基于思想观念、战略、技术、组织、文化和制度等创新要素的创新，二者在内容上具有高度契合性。其二，新型城镇化背景下地方政府创新的理念与全面创新管理范式倡导的理念一致。新型城镇化是一项长期系统工程，其系统性和长期性，决定了地方政府创新的理念是整体性治理，强调创新主体的整合协调、创新主体所在部门的合作、创新的持续性和长期性，而这与全面创新管理所倡导的全时空创新、全员创新的理念相一致。其三，企业型政府理论是二者理论联姻的基础。奥斯本的企业家政府理论指出，“企业管理的精髓可以移植到政府活动中来，企业管理相关成功理念的引入可以简化行政工作流程，减少官僚化的现象，提高人民对政府施政的满意”[5]（P45）。因而，适用于企业的全面创新管理范式，同样可以有条件、有选择地应用于地方政府创新。

上文着重阐述了新型城镇化背景下，地方政府创新与全面创新管理范式的契合性。以下则基于全面创新管理范式，阐述新型城镇化背景下地方政府创新的具体内容。

（一）新型城镇化背景下地方政府的全要素创新

虽然新型城镇化背景下地方政府创新中的各要素创新内容和侧重点不同，但都融合了整体性治理的理念，体现了各要素组合在一起系统性协同创新的思维。

1.思想观念创新：树立整体性治理思想观念。在全要素创新中，思想观念创新是指思想观念上的重大变革，引发战略创新，奠定各要素创新执行的思想基础。新型城镇化背景下地方政府创新，就是要积极正视“传统政府治理模式带来的服务裂解性和功能碎片化问题”[6]（P27），树立以公民需求为导向的整体性治理思想观念。相对于“传统治理模式以解决政府问题为核心，整体性治理则是以解决人民生活问题作为政府运作的核心”[7]，这与新型城镇化核心是人的城镇化的内在要求是一致的。当然，整体性治理不是对原有治理模式的全盘否定，而是一种扬弃，强调以公民需求为基础的整体性整合，注重信息技术的应用以及制度的建设。在全要素创新中，整体性治理思想观念是其他要素创新的基础，奠定了其他要素创新的内容和实质，即在该思想观念的指引下，战略创新是建立整体性政府、组织创新是推行注重整体性整合的大部制、制度创新是立足于引入竞争的政府雇员人事制度、技术创新是强调信息技术的整合、文化创新则是强调注重整合的包容性创新文化的构建。因而新型城镇化的复杂性和系统性，决定了思想观念的创新应立足于整体性治理。

2.战略创新：建立整体型地方政府。在全要素创新中，战略创新是指组织为了适应环境变化和自身发展需要，针对组织战略进行的一系列调整和变革。而对地方政府来说，战略创新主要是立足于新型城镇化背景，积极正视传统运动型城镇化带来的一系列负面问题，如片面的土地和人口城镇化、管理调控乏力等，构建整体型地方政府。整体型地方政府着眼于改变传统官僚制模式，以及新公共管理带来一系列负面影响，更加强调地方政府整体治理的价值，逐步消除各职能部门机械分工引发的碎片化治理而带来的治理低效问题。其实质是主张重塑政府结构，实现跨组织界限的地方治理，更加凸显服务特征，从而更好地满足公众需求，提升政府的能力，改善政府的绩效[8]。整体型地方政府的战略创新从本质上体现了跨部门、跨地区的整体协调治理理念，是地方政府战略创新的远大愿景。

3.组织创新：推进大部制改革。在全要素创新中，组织创新主要是指组织流程和组织结构的创新。新型城镇化的复杂性和系统性决定了地方政府创新必须实现跨部门的有机整合，而大部制改革则顺应了这一要求。因而，新型城镇化背景下地方政府的组织创新就是要推行大部制改革，建立大部制。大部制是把政府相同或者相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，或把职能相同或相近的机构归并成一个较大部门的政府组织体制，实质是政府运行体系和运行机制的重新确立。当然，大部制改革不是简单部门间合并，而是基于服务职能履行的前提，通过部门间有机整合，构建职能范围广、部门少的扁平化的组织结构，实现跨部门治理，从而大大简化行政流程，提高行政效率，更加凸显服务特性。与此同时，大部制是整体型政府战略创新在组织创新上的最直接体现，将成为地方政府组织创新的主旋律。

4.制度创新：完善政府雇员制。在全要素创新中，制度创新是指内生制度体系和外生制度体系的协同创新。不论是新型城镇化的推进，还是地方政府的创新，都需要一批有竞争力、综合素质高的政府工作人员做保障，人事制度的创新就成为制度创新的重要方面。当前阶段，政府雇员制就是一种很好的人事制度创新。政府雇员指的是政府从社会上雇佣的具有专门知识与技能的人才和各种辅助性工作人员，这些人员不具有行政职务，不占用行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门，没有公务员身份，工资实行年薪佣金制，待遇相对较高。政府雇员制，不仅仅将竞争机制引入了政府内部，更重要的是通过对专业人才的适度引入，提高政府工作的效率和效益，做到更快、更好地为人民群众服务，凸显政府服务的效能性。因此，对于地方政府来说，可以根据自身需要，逐步推行和完善政府雇员制，让其成为人事制度中一个重要的补充，从根本上避免机构的臃肿和冗员增加。

5.技术创新：普及性应用电子政务。在全要素创新中，技术创新主要包括技术创新流程、技术创新绩效和技术创新战略等。整体性治理强调信息技术的整合，而新型城镇化进程推进也离不开信息技术的支撑。地方政府的技术创新主要是指地方政府服务技术手段的创新，即电子政务的普及性应用。电子政务是电子和政务的有机结合，是政府部门综合运用互联网、因特网和信息通讯技术向用户传递政府部门信息和提供公共服务的活动[9]。在当前阶段，电子政府普及性应用主要包括两层含义：一是需要一大批熟练掌握信息技术并拥有行政能力的政府办公人员；二是需要构建比较完善的若干个电子政务平台，如政府网上办公平台，政府回应平台等。电子政务的普及性应用可以通过政府业务流程再造，实现跨部门治理，提升服务的效率和质量，凸显地方政府创新的整体性、服务性特征。电子政务普及性应用应成为技术创新的主流，因为它是实现其他一切要素创新的手段。

6.文化创新：包容性创新文化的构建。文化具有社会整合功能，这与整体性治理的整合理念是一致的。不论是在新型城镇化进程中，还是在地方政府创新过程中，文化作为一种“软约束”，也是必不可少的。在全要素创新中，文化创新主要是指组织创新文化的构建，而对于地方政府来说，融合整体性治理理念的包容性创新文化的构建是文化创新的具体体现。包容性创新文化是立足于地方政府内部和相关利益群体基础上的一种创新文化，其实质是在政府内部营造“鼓励创新、稳中求变、容忍正常失败”的文化氛围；政府外部即相关利益群体组成的范围内，营造一种“鼓励提出合理建议，提倡行政问责制和民意免责制相结合”的文化氛围。从深层次上看，包容性创新文化既正视了现有地方政府的主导文化对政府创新的作用，又考虑了现有主导文化对地方政府创新的阻碍，是一种注重全要素的服务导向性创新文化，理应成为新型城镇化背景下地方政府文化创新的主导方面。

（二）新型城镇化背景下地方政府的全时空创新

在全面创新管理范式中，全时空创新是指整合一切可利用的时间和空间资源来进行组织全面创新，主要包括全时间创新和全空间创新两种形式。新型城镇化的长期性和复杂性等特征，决定了地方政府创新的持续性和跨地域性，而这与全时空创新的内涵是一致的。一是全时间创新要求地方政府在创新时，要注意创新的即时性和持续性，即要形成一种随时随地、每时每刻都不忘创新的文化氛围，让即时、持续创新成为一种制度常态。二是全空间创新则要求地方政府全地域创新，即对于那些在试行中取得较好成效的创新理念和制度，不应该局限于本地域，而应该积极同其他地方政府进行交流，在交流中改进和完善，适时激发新的创新，强调一种跨地区的整体型政府创新。与此同时，地方政府应充分利用创新空间，在全地域范围内有效整合创新资源为自己所用，实现创新的全地域化。

（三）新型城镇化背景下地方政府的全员创新

在全面创新管理范式中，全员创新指的是创新不再是少数人和部门的专利，而应是全体员工的共同行为，体现了“人人创新”、“全员协同创新”的理念。新型城镇化的复杂性，以及地方政府创新的持续性，要求地方政府创新要充分发挥成员的创新积极性，发掘其创新潜力，实现人人创新的组织氛围。一是要求政府创新不再只是少数部门和个人的任务，而应是全体成员的共同行为，实现从局限于职务创新向与跨职务创新相结合的转化。二是要求政府工作人员立足于自身工作的实践，通过思考和钻研，提出新的想法，并不断进行改进和完善，为创新积累素材，实现从“要我创新”到“我要创新”的转化。三是要求在政府绩效评估过程中，将个人创新能力纳入考核，对于优秀个人和集体，实施持续的正向激励，实现创新重点从行政“专家”创新转向人人创新。

（四）新型城镇化背景下地方政府创新的全面协同

在全面创新管理范式中，全面协同指的是各创新要素在全员参与和全时空域的框架下进行全方位的协同匹配，构建了协同创新网络。与传统的创新网络相比，协同创新网络涵盖的协同主体更多、相关作用关系更复杂，而且强调了全员参与和全时空域创新的重要性。新型城镇化和地方政府创新都是一项复杂的系统工程，创新正效应的实现不仅依赖于众多创新要素的协同创新，而且依赖于全要素、全员和全时空三者的协同创新，二者缺一不可，否则不能构建真正意义上的协同创新网络。首先，政府内部不应顾此失彼，不仅要注重创新各要素之间的协同，还要注重全要素、全时空、全员三大层面创新的全协同，奠定协同创新网络构建的基础。其次，府际间应该采取协同创新的思想和手段，促成跨区域地方政府协同创新机制的建立，其实质是整合多个地方政府部门资源进行联合创新。这种机制的建立是以地方政府之间相互交流、理解和信任为前提的，体现了整合协调思想，而这也依赖于整体型政府的构建。

四、结语

总之，新型城镇化是对传统城镇化的扬弃，是一项涉及人口、经济、社会、资源、环境等多方面协调发展的复杂性系统工程。因而，新型城镇化不仅是我国当前阶段经济社会发展的最大背景，也是重要主题之一。与此同时，新型城镇化也对其最重要的推进主体——地方政府提出了更高要求，地方政府创新迫在眉睫。从地方政府角度来讲，基于内生性角度，传统地方政府实践的局限性要求地方创新，基于外生性角度，新型城镇化的推进要求地方政府创新，这也是新型城镇化背景下地方政府创新的机理所在。不过，对于地方政府来说，新型城镇化的复杂性、系统性决定了其需要进行系统性创新，全面创新管理范式则为此提供了一种契合的分析范式。在此基础上，融合了整体性治理的思想观念、战略、组织、制度、技术和文化等全要素创新、全时空创新、全员创新、全面协同的地方政府创新范式呼之欲出。可以预见，在此范式的影响下，地方政府创新将更加注重整体性治理理念，强调系统协同创新思维，从而形成时时创新、处处创新、人人创新的局面。

参考文献：

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[4]许庆瑞.全面创新管理：理论与实践[M].北京：科学出版社，2007.

[5][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

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[9]Division for Public Economic and Public Administration of United Nations， American Society for Public Administration. Benchmarking E-Government： A Global Perspective——Assessing the Progress of UN Member States[R].2002.