新媒体时代的国家治理：机遇、挑战与应对

仰义方

[摘要]信息化条件下，新媒体服务于国家治理能力现代化，体现了治理观念现代化和治理技术现代化的统一。一方面，新媒体在改善政治沟通、强化权力监督、维护社会稳定、提升管理效率等方面给国家治理能力现代化带来机遇；另一方面，领导干部媒介素养状况、数字鸿沟、网络群体极化、监督技术与法律缺位等又对国家治理能力现代化提出新的挑战。新时期应着重提升领导干部媒介素养、消除国内数字鸿沟、完善新媒体法律规范和健全新媒体沟通机制，使新媒体在治国理政平台上发挥更大作用。

[关键词]新媒体；国家治理；国家治理能力现代化

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05006206

当今社会已经步入新媒体时代。新媒体作为一种新型传播形态，深刻影响政治、经济、文化等各个领域，已经成为治国理政的重要平台，构成国家治理现代化的重要内容。如何有效运用新媒体技术提升国家治理能力，是当前党和国家面临的一项重大课题。

一、国家治理能力现代化的基本内涵

英文中的“治理”（Governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵[1]（P1）。“治理”在《现代汉语词典》中的解释是：“控制管理；整治”。在表达与国家管理事务相关的活动时，无论是国内还是国外，通常把治理（Governance）和统治（Government）两个词汇交叉使用。20世纪90年代以来，经济学者和政治学者赋予“治理”以新的含义，应用领域从政治学领域扩展到社会经济领域。1992年世界银行年度发展报告就以“治理与发展”为标题，对治理进行了系统的阐释，把治理运用到分析政府管理和制度安排上来，从而赋予“治理”一词政治学和行政管理学的含义。该报告对“治理”的政治学解释为：治理是运用权力对国家经济和社会资源进行管理的一种方式，这种权力运用方式包含了多种主体，不仅有各种政府组织，还包括各种非政府组织以及私人企业和社会公众等各种利益相关者[2]（P38）。

在中国的话语体系中，治国理政与西方学者论述的现代治理的概念有类似之处。中国共产党领导中国革命、建设和改革的实践活动与国家治理紧密相连，特别是新中国成立后中国共产党成为执政党以来，如何正确处理政党、国家与社会之间关系，是党必须面对的一道考题。在国家管理事务相关活动的话语表达上，过去多使用“社会管理”、“社会管制”等词汇，这与当时党和国家的中心任务与处理社会矛盾的方式方法有关。进入新世纪以来，历届党代会报告均提出治理理念。十八届三中全会把“国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，这既是我党执政理念的新飞跃，也是马克思主义国家理论的重要创新。

国家治理能力现代化主要体现为治理观念的现代化和治理技术的现代化两个方面。一方面，治理观念的现代化是相对于传统的统治、管理理念而言，两者不同点主要体现在四个方面。一是主体不同。统治与管理的主体是单一的，只是政府或国家公共权力；治理的主体是多元的，包括政府、社会和个人，体现多元治理的理念，政府和社会既是治理的主体也是治理的对象。二是权源不同。统治和管理的权力来源是国家权力机关的授权，通过国家强制性的法律来实现；治理除了依靠法律之外，非强制性的契约也是其重要内容。三是运作向度不同。统治与管理的权力运作主要是自上而下，是单向度的和刚性的；治理的权力运作既可以是自下而上，也可以自上而下，还可以是平行运作，是双向的、合作的和包容的。四是作用涉及范围不同。统治与管理主要是以政府权力所涉领域为界；治理则以公共领域为界。另一方面，国家治理能力现代化又体现为治理技术的现代化。科学技术的发展与进步为国家治理现代化提供了技术支撑。作为新兴传播技术的新媒体技术已经深刻影响社会各个领域，科学有效地运用新媒体技术为国家治理服务，已是大势所趋，也是国家治理现代化的内在要求和题中应有之义。运用新媒体技术服务国家治理能力现代化，是治理观念现代化和治理技术现代化的统一。

二、新媒体时代国家治理能力现代化面临的机遇自1967年美国人戈尔德马克率先提出新媒体（New Media）概念以来，在将近半个世纪内，伴随着科技的进步，新媒体已成为继报纸、广播、电视、杂志之后的“第五媒体”，出现了网络媒体（各类网站、搜索引擎、微博、博客等）、互动式的数字电视和手机媒体（如手机短信、手机微信、手机报和手机微博）等多种形态。截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，中国手机网民规模达527亿，互联网普及率为46.9%[3]。新媒体的快速发展以及自身的互动性、便捷性、开放性和个性化特征，为国家治理现代化提供了技术支撑，成为治国理政的“软实力”。

（一）搭建政治沟通平台，促进各治理主体合作共治

美国学者古德诺认为，国家权力应分为“国家意志的表达”和“国家意志的执行”两个部分。现实中无论是国家意志的表达还是国家意志的执行，都涉及表达效率与执行效率的政治沟通问题。新媒体为社会不同阶层、不同利益主体的话语权表达提供了平台和机会。新媒体环境下的互动与参与具有人人平等的内在品质。在网络社会中，社会治理主体（包括决策领导者和普通民众）均能以平等的身份参与政治活动，影响政策的制定与执行。一是突破了传统政治中严格的组织结构，克服了上行沟通（自下而上的沟通）与下行沟通（自下而上的沟通）之间的阻力。二是组织结构中的上级与下级之间信息直接传递，减少了政治沟通过程中的信息损耗与信息截留，保证信息的完整性、真实性和决策的可行性。因此，新媒体条件下，政府、社会及个人等多元社会治理主体，是以平等的身份参与国家与社会活动，表达各自的利益需求，决策者根据新媒体搜集多方信息并进行整合，有利于实现合作共治与保证科学决策。

（二）突破权力单向运行模式，扩宽权力监督渠道

民主政治条件下，公共权力是民众让渡自身权利并赋予政府和政党后产生的，因此，公共权力的运作理应受到民众的监督。在传统社会信息沟通不畅的条件下，上级对下级监督有余，而下级对上级监督不足。新媒体的开放性和隐匿性创造出新的信息传播方式，使不同社会治理主体监督公共权力的运行成为可能，新媒体让权力的运行留下技术痕迹。据统计，2008年到2012年，中央纪委监察部共收到网络举报30.1万件次，约占同期信访举报总量的12%，网络举报已成为继来信、来访、电话之后又一重要举报渠道。2013年4月19日同步推出“网络举报监督专区”以来，中央纪委监察部举报网站日均访问量就从13万次增长到16万次[4]。民众运用新媒体参与对公共权力的监督取得巨大效果的原因主要有三个方面。一是新媒体带来权力的分散与转移。高度集中的管理体制在受到互联网的冲击后，权力出现一定程度的分解，带来信息及权力在组织内部实现立体传递和共享，要求组织的内部结构形态逐渐从金字塔型向网络化转型[5]。组织结构的网络化转型从根本上促进了权力制约机制的形成。二是新媒体监督具有全天候、全过程和全方位的特点，既可以是八小时内的监督，又能做到八小时外的监督。三是新媒体技术的发展赋予民众更多的话语表达权，加上网络本身的放大效应，极易形成网络舆论“蝴蝶效应”，网络反腐比传统反腐手段更快捷有效。

（三）释放社会治理压力，维护社会稳定与发展

衡量国家治理水平高低的标准之一是效率，国家治理要“有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益”[6]。从宏观看，稳定的社会秩序和安定的政治局面是国家治理的目标追求。随着计划经济时期社会利益主体单一、国家控制社会资源的“整体性社会”逐渐分化，当前我国正处于社会转型时期，出现了社会利益主体和利益来源多元化与社会资源稀缺性之间的冲突，由此导致新时期我国社会矛盾呈现“井喷”之势，社会管理面临的压力前所未有。在此背景下，不同利益主体通过新媒体表达自身的利益诉求，新媒体成为反映多元社会的一面镜子。党和政府利用新媒体搜集社会民意，并制定符合民众利益需要的合理政策，最终解决民众关心的问题，减少了因社会矛盾得不到合理化解而出现的社会冲突与对抗。因此，从这个意义上讲，新媒体充当了社会黏合剂和缓冲剂，起到调节器作用。

（四）提高政府管理成效，降低管理成本

组织行为学认为，任何一个组织运作都应注重效率管理，核算成本与收益是理性经济人做决策的必经程序，政府实施行政行为的最佳状态是低成本、高效率。新媒体时代的突出特点是海量资源可以随时随地共享，顺利实现政府部门与部门之间、政府与政府之间、政府与社会之间的电子化与网络化。因此，新媒体技术带动了电子政务的发展，节约了行政成本，有利于形成高效、便捷、环保的办公环境，这是国家治理效率在微观层面的反映。“十一五”期间中央高度重视电子政务的发展，中央部委和省、地市、县区政府主要业务信息化覆盖率分别达到80%、60%、40%和25%，中央和省级政务部门主要业务电子政务覆盖率已经达到70%。“十二五”时期我国电子政务发展的主要指标是，政务部门主要业务信息化覆盖率，中央和省级超过85%，地市和县区分别平均达到70%和50%以上，电子政务网络互联互通率平均达到85%以上，专业技术服务机构技术服务达标率平均达到60%以上[7]。党和政府把电子政务发展情况纳入五年规划的事实，印证了新媒体技术的发展与运用有利于提高政府管理效率与降低管理成本。

三、新媒体时代国家治理能力现代化面临的新挑战新媒体以独有的信息传播特点，成为提升国家治理能力现代化的必备要素。没有新媒体技术的发展与运用，现代国家治理必将寸步难行。同时，领导干部媒介素养、数字鸿沟、网络群体极化、监督技术与法律缺位等，对国家治理能力现代化提出新的挑战。

（一）领导干部“执网”能力难以应对新媒体的发展要求

各级领导干部是推动国家治理现代化的重要主体，理应主动掌握科技发展的脉搏，成为新事物发展的支持者和推动者。由于主观认识和知识结构的原因，新媒体的发展给领导干部带来了重大挑战。例如，2009年有关南京、天津、重庆、太原等市的局级、处级官员的媒介素养调查结果显示：半数以上的受访者认为“媒体是政府的朋友”，而选择“非敌非友”的比例为23.3%；在问及某些地方流行的“防火防盗防记者”的看法时，表示“同意”和“比较同意”的受访者占28.3%，表示不清楚的占20%；关于“政府官员有权拒绝媒体或记者采访”的问题，选择“同意”和“比较同意”的比例达46.7%[8]。新媒体环境中部分领导干部出现边缘感焦虑、委屈感焦虑和危机感焦虑的症状，难以适应新媒体发展，主要表现为：一是领导方式不适应，排斥新媒体，工作方式单一、内容陈旧，工作效率低下，致使党和政府与民众沟通不畅；二是职责意识不适应，过分依赖从上至下的组织信息传递，在重大事情面前出现信息流通不畅；三是领导作风方面的不适应，以怀旧的心态面对新媒体时代，依然以传统的思维方式和陈旧的办法办事，影响了党和政府和形象。

（二）新媒体发展过程中的数字鸿沟影响民意表达的真实性

不同阶层和利益主体之间实现合作共治，是国家治理现代化的重要标志。实现合作共治的前提条件是，不同阶层和利益主体占有充足的信息和畅通的利益表达渠道。现实是信息富有和信息贫乏之间的数字鸿沟，导致信息的富有者更容易运用新媒体争取更多的话语权，相比之下，信息的贫乏者缺乏平等的政治参与机会。结果，话语表达权的不平等最终导致“民主鸿沟”，新媒体折射出来的民意难以代表整体民意。当前我国数字鸿沟体现在三个方面。一是区域之间新媒体技术发展不平衡。“更高的互联网普及率与更高的经济发展水平相关。”[9]（P82）由于我国东中西部经济发展水平不同，新媒体覆盖率也不同，东中西部互联网普及率呈现逐步下降的趋势。二是城乡之间新媒体技术发展不平衡。截至2014年6月，我国网民中农村网民占28.2%，城镇居民网民占718%[3]。三是体力劳动者与脑力劳动者运用新媒体技术不同。由于知识储备、工作环境不同，脑力劳动者比体力劳动者更容易占有更多的信息资源。不同地区、年龄、学历、职业的人群在占有和使用新媒体技术方面也存在巨大差异，在一定程度上制约了不同治理主体平等利用新媒体进行利益表达的机会。

（三）网络舆论的群体极化现象影响社会的稳定性

现阶段我国各种社会矛盾和社会危机容易多发，这既与当前社会阶层迅速分化、各种利益关系相互交织以致发生摩擦与冲突有关，也与一部分人利用新媒体的匿名性和便捷性特点进行非理性表达有关。例如，在2012年发生的新媒体事件中，13.3%的群体性事件把微博作为人员组织工具，此外，利用网络论坛的为4.4%，利用即时通讯的为4.4%[10]。美国著名学者克利福特·斯托尔说：“网络是历史上存在的最接近真正的无政府主义状态的东西。”[11]（P179）一方面，新媒体的匿名性弱化了道德责任感，减弱了道德约束力，使人的道德责任、规范自我行为的能力减弱，滥用网络监督权，侵害公民隐私权、名誉权的现象时有发生。另一方面，因相似的观点或利益，虚拟的新媒体环境易形成群体内部同质与群体外部异质，当群体之间没有利益交集并表现出利益相斥的时候，这就为网络极端主义产生提供了温床。现实中的公众在不知情的情况下，会被网络负面言论迷惑，网民一旦轻信网络舆论并从网上走到网下，易造成网络暴力和网络失序，出现网络群体性事件。

（四）监管技术与法律缺位不利于形成清朗的网络空间

网络治理的目标是要建立清朗的网络空间。习近平多次强调，要切实加强网络社会管理，让网络空间清朗起来。目前影响“让网络空间清朗起来”的因素主要来自两个方面：一是技术因素，二是监管因素。从技术占有上看，中国缺少根域名服务器严重影响中国的网络安全。主要用来管理互联网主目录的根服务器目前全球只有13台，美国占有1台主根服务器，其余12台辅根服务器有9台在美国，2台在欧洲，1台在日本[12]。2013年全球网民达27亿，同年中国6.18亿网民约占世界网民的22.69%，而中国没有一台辅根服务器，这就影响了中国在全球网络领域的话语权，也是中国境内网站屡屡受到境外分子攻击的重要原因。从监管角度看，目前我国关于新媒体的相关法律规范与制度不够完善，影响网络空间的净化。一是“重发展、轻管理”的观念问题一直困扰着我国新媒体的发展，对新媒体迅猛发展带来的各种挑战估计不足；二是我国从中央到地方出台了一系列规范网络发展的法律法规，而媒体管理更侧重于属地管理，现实中的新媒体立法也以地方性暂行法规居多，难以形成统一的带有全局性的新媒体法规的制定与实行；三是有关新媒体相关法规的规定重原则轻操作，对网民群体和个体行为边界划分不清楚。

四、新媒体时代推进国家治理能力现代化的基本路径（一）提升媒介素养，克服本领恐慌

新媒体时代，领导干部利用新媒体的能力直接关系国家治理能力现代化水平。提升领导干部媒介素养，是克服能力恐慌、知识恐慌的必然要求。一要充分认识新媒体的作用，培养运用新媒体搜集民意的能力。领导干部必须通过各种渠道搜集民意，新媒体则是搜集民意最快捷也最节约成本的一种渠道。新媒体是各种思潮和利益诉求的集散地，领导干部应重视与运用新媒体，根据掌握的社会各方面的信息，做到科学决策与民主决策。二要培养与新媒体打交道的能力。如何利用新媒体与网民进行互动，是真正发挥新媒体作用的关键。一方面，要转变角色，从领导和网民两个角度思考问题，营造与网民和谐互动的局面；另一方面，要以实际行动推动网络互动，形成长效机制，例如公开电子邮箱、开设博客、发布微博等。此外，需要整合网络信息，网上问题落实到网下行动，最终解决网络反映的实际问题。三要提高自身网络鉴别力、包容力和引导力。新媒体在一定意义上是社会情绪与社会心理的缓冲阀和调节器，应以宽容的心态面对新媒体，辩证地看待网络正负两方面信息，分清新媒体功能的主流与支流，以包容的心态积极地加以引导。四要通过外力帮助提升媒介素养。一是拓宽领导干部培训内容，发挥各级党校、行政学院、干部学院培养干部的主渠道作用，根据形势需要将新媒体教育与培训列为领导干部培训的内容。二是编写领导干部新媒体培训教程，开设学员论坛，开展案例教学、情景模拟教学等，举办新媒体人才培训专题研讨班等。三是建立科学规范的考核评价体系，完善新媒体人才工作的考评制度。将新媒体人才工作纳入领导班子及“一把手”的工作考核目标之中，既可以提高领导干部自身的新媒体素养，又有利于各个单位新媒体人才的培养。

（二）争取国际网络话语权，消除国内数字鸿沟

国家治理能力现代化离不开以网络为主体的新媒体技术的支持，国家治理安全系数与该国网络安全系数紧密相关。以核心技术维系的网络安全状况是该国是否拥有网络话语权的关键。一个国家（尤其是发展中国家）如能在国际上发出自己的声音进行国际传播，为其国家利益服务，这个国家就实现了某种目的，并能以此为指标来衡量该国在世界体系中的国际地位[13]（P4）。“域名管理权在某种程度上相当于互联网上国家的主权”[14]。由于电脑和互联网首先由美国人发明，英文长期以来霸占互联网的各个领域，英文域名成为中国网络发展的一道壁垒。作为网络上中国的中文顶级域名“.中国”事关网络的话语权、国家的安全甚至国家的主权。因此，在技术战略层面，应鼓励和支持中文域名系统的技术研究和逐步推广应用。在国内，不同地区的新媒体技术发展与覆盖各不相同，因此，填平数字鸿沟，消除数字鸿沟带来的民主鸿沟，应列为国家信息发展的重要战略。一方面，开展经济扶贫，发展落后地区经济，提高人民的生活水平，这是推广与普及新媒体技术的基础条件。另一方面，开展信息扶贫，在新媒体接入条件、硬件设备、经济成本方面，政府需要加大对落后地区的扶持力度，开展新媒体技术的普及与教育。只有新媒体技术广泛地在不同社会治理主体之间推广与平等运用，新媒体反映出来的民意才具有广泛性和真实性。

（三）完善新媒体法律规范，打造清朗的网络环境

实现国家治理现代化需要一系列制度作保障，运用法治思维和法治方式处理社会问题，是国家治理现代化题中应有之义。没有法律意味着没有自由，新媒体条件下国家治理需要对新媒体自身及运用的相关行为进行规制，为新媒体有序发展和其功能最大限度发挥提供制度保障。一是从国家战略安全高度认识新媒体立法的重要性。新媒体安全涉及网络核心技术及政治经济等社会各个领域，带有牵一发而动全身的性质。因此，网络安全与领土安全、领空安全和领海安全同样重要，关系国家核心利益，应从国家安全战略的高度进行立法。二是形成一整套保障新媒体条件下社会有序运转的法律法规。规范新媒体运作的相关法律涉及各个领域与不同行业，应加强不同领域、不同行业以及不同层级之间的有关新媒体法律法规的衔接。三是从法律层面保护网民的个人隐私。就网络监督而言，要对涉及举报人保护的相关制度，如保密制度、举报人身份重置制度、举报损失补偿以及举报奖励制度等，做出统一的法律界定，以保护其合法的言论自由权利。四是加大网络监管力度，培养专业的网络执法人员。借鉴西方国家成熟的网络监管技术，培养一批熟悉社会管理法律法规的网络执法人员，建立一套网站新闻信息采集发布的审查把关制度，运用技术手段和法律手段构建网络他律防线体系，从而保证网络舆论监督有序开展。

（四）健全新媒体沟通机制，畅通民意表达

国家治理现代化需要治理过程的民主化和科学化，而畅通的民意表达渠道，是保证决策民主化和科学化的基础。新媒体条件下疏通民意表达渠道，亟须建立良性的沟通机制。一是建立网络新闻发言人制度。网络新闻发言人制度是传统新闻发言人制度在互联网空间的延伸和拓展，网民通过设置议程，能够实现网络互动过程中的双向沟通，减少网络群体极化的酝酿时间。因此，该制度是政府与网民实现“零距离接触”的重要渠道。二是推行政务公开制度，提高政治运行透明度。“没有公开性而谈民主制是很可笑的”[15]（P417），公开与透明构成约束公共权力的基本要素，有助于消除一切暗箱操作和幕后交易，防止权力滥用。凡是不属于党、国家和单位的机密，除法律规定应该保守的秘密外，都应公开办事原则、公开办事程序、公开办事结果，接受民众监督。三是实现传统媒体与新媒体协同效应。第一步实现两者的共时协同。当某一事件成为网络热点，会同时进入传统媒体与新媒体的视野，在跟进事件过程中新媒体平台可能出现真实信息与虚假信息共存的状况，传统媒体在验证新闻真实性的基础上开始对事件进行跟踪报道。第二步实现两者接力协同。先是网络起跑，传统媒体接棒，形成二元传播模式。与传统媒体的介入同步，信息经过新媒体议题重构而迅速扩散，形成动员效应。在信息传播与扩散过程中，传统媒体与新媒体要对信息搜集进行分工，传统媒体应对议题进行把关，其中最重要的是核实初始议题的细节真实性和整体真实性。在此进程中新媒体的作用一方面体现为寻求事实的细节真实性，以求具体事件的信息真实，另一方面体现在寻求整体的真实，在对具体细节进行证实或证伪的基础上进行深度报道[16]（P9697）。新旧媒体协同效应的发挥，斩断了网络谣言和虚假信息扩散蔓延的渠道。

参考文献：

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2]孙宽平，滕世华.全球化与全球治理[M].长沙：湖南人民出版社，2003.

[3]第34次中国互联网络发展状况统计报告[DB/OL].[20140806].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201407/t20140721_47437.htm.

[4]中央重点新闻网站推出“网络举报监督”成效明显[DB/OL].[20140506].http：//www.cqn.com.cn/news/cjpd/710208.html.