城市治理中的公共服务体制改革

徐焕

[摘要]近年来，城市治理中的公共服务在治理理念、公共服务提供主体、城市政府质量管理等方面取得了显著成就，但也面临着城市政府职能有待进一步转变，多元主体参与格局有待进一步推动等挑战。结合国外城市治理中公共服务的实践经验，我们应围绕城市公共服务体系建设切实转变政府职能，进一步推动城市公共服务中的多元主体合作治理，提升公众参与度，加强城市政府质量管理和城市公共服务的决策、监管和问责机制，协调好城市公共服务的公平性和差异性，重视新媒体在城市公共服务中的运用，打造智慧城市等，以推动城市治理中公共服务的发展。

[关键词]城市治理；公共服务；多元主体

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05009306

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[1]（P4）。伴随治理理论的兴起，城市治理问题也日益引起重视。20世纪90年代以来，西方学者对城市治理的概念、参与者关系、治理模式等进行了广泛的探索。近年来，随着城市化的加速发展，我国学者也对城市治理问题展开了研究，尽管对于城市治理有着不同的界定，但大部分定义究其本质内容而言是一致的。城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程[2]。城市治理的核心是城市政府向市民社会提供公共行政和公共服务。过去的三十多年，中国经历了大规模的城市化进程，这使城市治理中的公共服务面临着严峻的挑战，加强城市治理中的公共服务体制改革研究对于建设社会主义和谐社会具有重要意义。

一、我国城市治理中公共服务的发展

随着政府职能的转变及服务型政府建设的深入推进，我国城市治理中的公共服务水平不断提高，取得了一系列显著成就。

（一）城市政府职能进一步转变，治理理念由经营导向逐步向服务导向转变

党的十六大以来，以转变政府职能、构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。党的十八大报告提出要“构建起职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十八届三中全会进一步强调指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在政府职能转变的过程中，城市治理的理念也逐渐产生变化。改革开放之前以及初期，我国的城市治理主要是以行政手段为主，包括户籍、治安等方面的管理。改革开放尤其是20世纪90年代以来，城市政府的工作重心逐渐向经济建设转移，城市治理进入了所谓的“城市经营”模式，即“城市政府运用市场经济手段，将各种可以用来经营的城市资源资产化，以实现资源配置最大化和最优化，从而提升城市价值”[3]。在这种经济利益至上的城市经营理念指导下，城市的经济发展水平不断提高，同时也产生了许多矛盾。随着改革的深入，城市政府逐渐意识到要从“经营导向”向“服务导向”转变，从单纯强调经济的发展型政策向更具公平性的保障型政策转变。

（二）公共服务提供主体由单一的政府垄断变为多元主体竞争格局

长期以来，在计划经济体制束缚下，城市公共服务由政府统一提供，这导致政府管了许多管不好、管不了的事。近年来，政府在发挥主导作用的前提下，充分发挥各类公司企业、社会组织和个人的作用，探索了公共服务的多中心供给模式。

一方面，政府作为提供服务的责任主体发挥了主导作用，逐年加大对基本公共服务的财政投入力度，确保了基本公共服务的持续发展。为了发挥各类公司企业、社会组织和个人在社会服务方面的作用，国家出台了一系列政策措施推进公共服务的市场化、社会化，如《关于加快实现社会福利社会化的意见》（2000年）、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（2005年）。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，要“创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率”。

另一方面，公共服务提供主体逐渐由单一的政府垄断转变为多元主体竞争格局。政府将竞争引入公共服务领域，让更多的非政府组织、私营部门等成为公共服务的供给主体，大大提高了公共服务的质量和效率。城市政府向社会组织“购买”服务成为当前政府职能转变和社会组织发育发展的一个大趋势。根据竞争性和排他性的不同，政府积极探索不同的改革方案，例如卫生防疫等纯公益事业继续由政府承担；市政、园林等服务实行企业化管理，对外招标承包；弱势群体服务等由非政府、非营利组织作为服务供给主体；将基础设施公共产品如供水、供电等垄断行业逐渐开放，通过市场竞争提升其服务质量。政府则着力加大对公共服务的价格和质量进行监督。

（三）城市政府质量管理逐步得到重视，城市公共服务的制度化、标准化探索不断涌现

20世纪90年代以来，质量管理运动的影响越来越大，正如美国质量管理学家约瑟夫·M·朱兰（Joseph M.Juran）所说：“20世纪是生产率的世纪，21世纪是质量的世纪。”城市政府质量管理具有重要的意义，它是城市治理的必由之路，也是城市增强竞争实力乃至形成自身竞争优势的重要途径。由于服务是城市政府的核心价值所在，因此，城市政府质量更多的是属于服务质量[4]（P48）。近年来，一些城市陆续进行了提升公共服务质量的创新探索。如2007年杭州市上城区的“政府管理与公共服务标准化”建设，即借鉴企业标准化管理思路，以制定具体职能管理标准、构建政府职能标准化体系为基础，以信息化技术为支撑，以规范公权、保障民权、服务民生为目的，全面推进政府行政职能的标准化管理，使每一项具体事项都有标准可依循、可操作、可评价，从而进一步加强政府行为的自我规范和约束，提高政府质量。

（四）城市公共服务的公平性和均衡性得到显著增强，不同空间、不同人群的服务均等化水平不断提高

城市治理的职能要求增强城市公共物品的公平性和均衡性。在许多经济发达地区，外来人口比例大幅度提升，如2011年广东全省居住半年以下的流动人口约有4000万，半年以上的外来人口有2100万[5]。但长期以来的城乡二元化结构，使大多数外来人口没有真正融入城市文明中去。近年来，随着城市治理水平的提高，许多城市进行了积极的探索和尝试，外来人口享有的服务逐渐增加。以中山市为例，根据第六次全国人口普查统计，中山市的外来常住人口达165万余人，占常住人口的53%。2009年10月，中山市在借鉴国外移民经验的基础上，以探索梯度式、渐进式户籍改革和普惠型公共服务为核心内容，采用量化计分模式，率先在全国推出流动人员积分管理制度（以下简称“积分制”），即根据本行政区域范围内的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人员在当地的工作年限长短、个人素质高低、社会贡献大小、遵纪守法等情况，采取定性与定量相结合的方法进行积分登记，每年安排一定数量的入户、入读公办学校、入住保障性住房指标给流动人员，以推进户籍制度改革和流动人口基本公共服务市民化。

（五）新媒体在城市公共服务中的运用越来越普遍，智慧城市建设获得广泛认同

2008年以来，为应对国际金融危机的冲击，引领城市通向繁荣和可持续发展的未来，IBM公司提出了“智慧城市”的发展远景。智慧城市将新一代的IT技术运用于城市各行各业，把传感器嵌入和装备到城市各种物体中，达到城市人、物、功能系统之间的无缝连接、协同联动和智能感知，最终实现对城市各系统需求做出智慧的响应、决策和行动[6]。作为未来城市发展的全新理念，目前智慧城市已被越来越多的城市接受，这些城市期望通过智慧化的行动，应对城市发展所面临的各种挑战及“城市病”，提升公共服务水平。目前，我国至少有120个城市或地区将智慧城市建设列入“十二五”规划或制定了行动方案，预计“十二五”期间全国将有600个至800个城市建设智慧城市[7]。

二、我国城市治理中公共

服务发展面临的问题伴随着我国经济社会的转型以及城市化进程的加快，越来越多的城市冲突和矛盾以各种方式体现出来，城市治理中的公共服务也面临着前所未有的挑战。

（一）城市政府职能有待于进一步转变，尤其是监管职能有待于进一步加强

改革开放以后，我国经历了7次较大的行政管理体制改革，其中1988年进行的改革已明确提出转变政府职能是机构改革的关键。然而，目前这一改革目标仍未完全实现，这导致了公民对公共产品不断增长的需求与公共服务不足之间的矛盾突出，近年来发生的公共食品药品卫生安全、公共安全等突发性事件也暴露了服务型政府建设面临的困境。在市场化进程中，现行的城市基础设施监管体制也存在一定问题：一是监管目标不明确，往往在处理融资需要、保障社会公共利益、促进行业健康发展三者关系方面顾此失彼；二是监管机构间的监管权分配不合理；三是政府监管的职能不明确；四是监管内容需要调整补充；五是监管手段及其运用有待改进；六是监管规则有待完善，缺少专门规范城市基础设施市场化操作的法律规范[8]（P2427）。

（二）多元主体参与格局有待于进一步推动

随着经济社会的发展，公共服务提供的多中心格局逐渐形成，但市场、社会发挥的作用仍有待于进一步提升。首先，在城市经营过程中，由于政府自利益和公共利益的模糊，导致政府以外其他利益主体的参与不足。政府通过城市经营，大规模介入一些可以引入市场竞争的公共经济领域，由此导致的垄断加剧了公共物品市场竞争的不公平性，对民间投资产生了“挤出效应”，也进一步阻止了民间和社会资本投资城市公共领域的愿望。其次，非营利组织行为的动力不足。一是参与公共事务的自主性不足，二是非营利组织的志愿不足和过度营利化。上述问题导致了非营利组织在城市中的发育不足、参与不足，其自身内部的治理机制也有待于进一步完善[9]（P206221）。

（三）政府服务质量有待于进一步提高，以解决城市政府行政体制和行政执行的滞后性

城市政府行政发展滞后会影响城市政府服务质量。当前，城市政府行政发展的滞后性主要体现在两个方面。一是政府行政体制方面的滞后性。如在政府和企业的关系方面，政企关系仍未完全理顺，企业还没有真正走向市场；在政府行政决策方面，决策过程的科学化、程序化和法制化程度仍有待提升。二是政府行政执行方面的滞后性。这主要表现为“部门主义”、“地方主义”和导致“寻租现象”的行政行为。

（四）城市基本公共服务均等化问题依然严峻

城市化发展三十多年来，我国城市已成为城乡人口、城乡文化和城乡价值观的汇集之处。然而城乡分割的户籍制度使居住在城市中的人口享受着不同的住房、医疗和养老等公共服务，众多农民工在公共服务的享有方面受到诸多限制。一是义务教育方面，还有相当一部分农民工子女被排斥在城市公立学校之外。二是就业方面，关键岗位歧视、“先本市，后外地”的现象依然存在。三是住房信贷等服务差别较大，非户籍人员不能购买经济适用房，不能租赁政府提供的廉租房。四是公共卫生服务领域还没有完全深入到外来人口群体。五是没有建立针对外来进城务工就业人员的社会保障。所有的城市职工在政策上普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，但外来就业的农村劳动力大多数不享受任何保险待遇。

（五）智慧城市建设有待进一步推进

目前，各地的智慧城市建设逐渐起步，并取得了显著成就，但与国际上其他国家相比仍存在差距。首先，缺少顶层设计是智慧城市建设的最大瓶颈。据《中国智慧城市发展评价与研究报告（2012）》显示，在智慧城市建设兴起的过程中，许多城市的智慧城市建设过于急躁，一些智慧城市建设项目未经科学的规划和论证就贸然启动，致使城市基础设施条件与智慧城市建设的长远规划严重脱节。其次，信息资源的综合利用效率有待进一步提高。目前，现有的信息资源没有得到有效利用，还有大量的信息资源处于闲置和浪费状态。

三、国外城市治理中公共服务的实践经验

国外城市治理的理论研究与实践探索较早，虽然不同的国家和地区由于国情不同，具体的治理模式有很大差异，但也有许多值得借鉴的经验。

（一）强调城市公共服务的多元供给体制，普遍推行以市场化、社会化为主要趋势的公共服务改革

城市治理的过程就是不同的利益主体之间的利益调整过程，不同的利益需求和作用使城市治理也相应地呈现不同的模式。瑞典政治学家乔恩·皮埃尔（Jon Pierre）根据参与者、方针、手段和结果将种类繁多的城市治理方式归纳为管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式[10]。随着20世纪80年代国有企业私有化，许多西方国家在城市治理过程中尝试以私有化和市场化的方式，降低政府机构财政开支以提高行政效率，一些政府专注于提供非排他性和非竞争性的公共服务领域。同时，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和提供公共服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的服务供给格局，其社会化的主要形式包括非营利组织的供给、社区供给和公民个人自愿供给。目前，在国外城市治理过程中，社会主体的参与程度不断提高。随着公众参与城市治理程度的日益加深，城市民主制度也日益完善，如政府鼓励利益相关者全过程参与城市治理，参与公共服务决策、政策的实施以及监督，这不仅可以协调不同利益主体的利益，还提高了治理效率，提升了公共服务水平。

（二）突出城市社区的服务功能

城市治理的社区化是城市治理多元化的必然要求，“社区的政府”或“社区拥有的政府”正在成为西方国家城市追求的目标[11]（P30）。为适应日益灵活多变及复杂化的城市发展需求，提升城市治理水平，许多西方城市试图将城市管理的权力分权化并将重心下移，即将管理权力逐渐下放到基层职能部门，上层政府倾向于承担一些整体性与一般性事务，下层政府负责具体的繁杂事务。上述做法突出了城市社区的治理功能，体现了多中心治理的趋向。

（三）重视城市政府质量管理

20世纪80年代末，质量管理被正式引入美国城市政府，如1981年美国联邦质量研究所的成立。1993年美国总统克林顿发布第12862号行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，包括七项内容，即确认行政机关的实然顾客与应然顾客；调查顾客期望的服务项目与品质，了解顾客对现有项目的满意度；公告服务标准，以此衡量成效；效法企业标杆，提升服务顾客的标准；给予顾客多元化的服务与输送方式；保证信息、服务以及申诉制度简明易用；确保顾客申诉途径畅通[12]。此后，各国城市积极仿效私营部门的做法，开展了ISO9000族标准的质量认证工作。

（四）重视公共服务的决策和监管问题

每个阶层都有着不同的利益需求，科学民主的公共决策可以将其进行有效的整合。如法国政府除了经常以公共商议、公共调研等方式直接听取市民意见外，还会采用公众调查和民意测验等办法了解民意。尽管最近二十多年来，多数国家和地区普遍采用市场化和社会化的措施来推行公共服务改革，但政府仍没有放弃监管职责。“市场失灵”和“第三部门失灵”是公共服务监管的基本前提。对于经营性公共服务，一般由独立的监管机构来行使监管职责；对于社会性公共服务，一般通过加强立法、成立专门的监管机构以及发动社会力量共同参与来实现监管。20世纪90年代以来，西方各国逐渐重视绩效评估并将其广泛应用于公共服务评估领域。

（五）关注城市公共服务设施供给公平问题

自20世纪70年代起，城市公共服务设施的空间公平问题就开始在国外得到关注。一般认为，空间公平就是享有公共服务设施利用的机会均等。公共服务设施分布的空间公平，不仅要保证特定范围内每个居民获得均等的设施服务，而且在使用这些公共服务设施之后，每个居民都能够享有更为平等的生活环境[12]。公共服务设施可达性公平、利用公平及（满意度）结果公平都属于空间公平的目标。

（六）广泛认同智慧城市建设

“智慧城市”建设对于一国增强核心竞争力及争取未来发展机遇等有着重要影响，已逐渐在全球范围内获得广泛的认同。2008年奥巴马上台不久即将“智慧城市”上升为美国国家战略。2009年通过的美国《经济复苏与再投资法案》进一步强调了在医疗、网络宽带和能源等领域中物联网技术的应用。世界上许多国家如日本、韩国、澳大利亚、墨西哥等先后基于物联网技术制定了智慧城市的建设战略。

四、推动城市治理中公共

服务体制改革的建议2020年是我国实现全面建成小康社会目标的时间节点，为争取在2020年建成符合经济社会发展水平、适应人民群众日益增长的公共需求、体制机制比较完善、基本公共服务能力显著增强、基本公共服务水平有较大提高的服务型政府，我们还需要继续探索。

（一）围绕城市公共服务体系建设切实转变政府职能

加快政府职能转变，有待于政治体制改革的进一步推进，而不能将改革局限在机构调整、提高效率等层面。2010年的《政府工作报告》指出：“我们的改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的改革。没有政治体制改革，经济体制改革和现代化建设就不可能成功。”加快政府职能转变，需要调整政府维护性职能、经济性职能、社会性公共服务职能之间的比例，控制和降低维护性公共支出，稳定经济性公共支出，增加社会性公共服务支出。转变政府职能还需要在基本公共服务体系的总要求指导下，坚持政事分开、事企分开、管办分离等原则，统筹规划和分类推进事业单位改革，形成科学的事业单位管理体制和运行机制。

（二）进一步推动城市公共服务中的多元主体合作治理，提升公众参与度

城市治理中遇到的一些难题单纯通过市场或者政府手段都难以解决，甚至会出现政府和市场的双重失灵，这就需要引入多元化的供给主体，充分发挥市场和社会组织的活力。基础教育等公益性很强的公共服务仍主要由政府直接提供；公益程度相对较弱或不宜由政府直接组织的公共服务交由非营利机构承担；另有一些公共服务由政府出资购买。在这一过程中，首先，要充分发挥各类公司企业在提供公共服务方面的重要作用。政府可以通过降低准入门槛，实行优惠政策等手段，打破国有事业单位的垄断地位，引导各类企业和民间资本进入社会服务领域。其次，要充分发挥各类社会组织的作用，加大对公益类民间组织的扶持力度，如完善民间组织方面的法律法规体系、加大资金投入、制定发展规划、加强合作等。

（三）加强城市政府质量管理

加强城市政府质量管理，需要重视三个方面。一是推动制度创新。城市政府是制度创新的主体，为此我们需要提高城市政府实施质量管理的主动性。二是强化过程管理，尤其是行政决策、行政执行和行政监督这三个过程的管理质量，切实增强城市政府实施质量管理的有效性。三是降低管理成本，有效提高城市政府质量管理的实效性。

（四）加强城市公共服务的决策、监管和问责机制

我们需要采取有效的措施来解决公共服务决策机制中存在的问题。一是建立和完善重大行政决策调查研究制度；二是完善依法行政决策机制；三是推进行政决策的公示和听证制度；四是逐步建立并完善行政决策专家咨询制度；五是建立行政决策责任制。在决策过程中，充分发挥网络、手机等新媒体的作用，重视网络民意表达机制的运用。我们还需要建立有效的监管和问责机制。尽快推行以基本公共服务为主要内容的政府绩效评估制度，强化基本公共服务的行政问责。要建立科学的评估框架、评估程序、评估机制，并将评估的结果与干部的选拔、任用相联系，在此基础上建立行政问责制度，加强政府对公共服务供给的监管。此外还要加强对私人部门提供的公共服务的监管，充分发挥行业协会、媒体和社会公众的力量，实现社会服务的透明、高效、规范。

（五）以需求为导向，协调好城市公共服务的公平性和差异性

居民及其群体生活的多样性是城市的最基本社会特征之一，除均等化以外，城市公共服务应具有多样性和以需求为导向的特性。不同群体对相同的公共服务的依赖程度并不相同，因而城市治理也应根据不同群体的需求制定和实施相应的政策，并随着居民需求的变化而调整，建立需求识别和反馈的动态机制。因此，首先要保证城市中不同的群体都同时享有最基本的城市服务，在此基础上，制定差异性的公共政策，采取有针对性、个性化的服务措施，使社会各阶层人群的期望都得到合理的满足。

（六）重视新媒体在城市公共服务中的运用，打造智慧城市

智慧城市可以改变政府、公司和人际交往的方式，提升公共服务的水平，推动城市的可持续发展。《中国智慧城市发展评价与研究报告（2012）》指出，要基于城市在区域经济和社会发展格局中的总体定位，对智慧城市建设进行统筹规划和顶层设计，并结合本地实际情况，制定切实可行的智慧城市发展战略。此外，智慧城市建设还需要重视以下几点：一是在政府的主导下进行，以有效实现多个信息网络的融合，快速分析各种信息，从而及时处置一些突出的问题和矛盾；二是通过推进公共服务体系的完善来进一步促进智慧城市建设；三是以加强社会建设和民生工作作为智慧城市建设的支撑点，使不同的群体都能共享智慧城市建设的成果。

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