中国和西方党际监督比较研究

孙希江

[摘要]政党、国家和社会是现代民主政治的主要构成要素。作为社会结构的一部分，政党对于民主政治系统的运作起着至关重要的作用。尽管中国和西方国家一样存在着多个政党并内含着政党相互监督的意蕴，但由于中西方政党体制、监督结构等方面的不同，决定了两者的政党政治呈现不同的发展态势。结构功能主义理论是理解该问题的一个重要视角。

[关键词]中国；西方；结构功能主义；党际监督

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05001405

作为政治权力运行的控制机制，政党监督正在随着公共权力运作的逐步完善而成为现代民主政治的重要支撑。宽泛意义上的政党监督既包括政党内部对自身运作和党内成员的监督，也包含外部力量对政党行为特别是对执政党行为的监督，而后者更具有决定性的意义。本文即从结构功能主义的视角探讨参政党或在野党对执政党的监督。

一、共识：党际监督的合理存在和正向价值

从逻辑上讲，要探讨党际监督问题，首先要解决的问题就是：执政党需要被监督吗？只有解决了执政党是否需要被监督的问题，才能顺着这个逻辑思路继续探讨执政党被监督的可能性和现实操作性问题。

党的十八大报告提出，我们党要在全面加强自身建设的基础上，着力增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。同时，党的十八大报告还提出，党要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”[1]（P27），这体现出我们党对党内监督和党外监督的鲜明态度。推进党际监督，对于我们这个历经革命、建设和改革不同历史时期的大党而言，永远是一个不能停止思索的命题。

对于党外监督，党的历届中央领导集体都是高度清醒的。基于对党和政权建设中可能出现问题的判断，毛泽东在充分肯定中国共产党的先进性的同时，也意识到腐败等产生的根源并未完全根绝，必须对权力进行监督。1945年，毛泽东在回答黄炎培提出的问题时就提出了“让人民起来监督政府”、“人人起来负责”的民主新路，体现出对监督本质的充分体认。他还鼓励全党通过对中国历史上各个王朝人亡政息和历代农民起义无不失败案例的分析，提高全党对保持人民政权纯洁性的认识，树立“两个务必”的坚强信念，避免“进京赶考”的失败。新中国成立后，他更是强调要加强对党的各级组织和政府及其工作人员的监督，甚至提高到了“防修反修”的高度。毛泽东这一时期的党际监督思想可概括为：在民主党派存废问题上，提出无论从过去还是从将来来说，都应该保留民主党派这支重要的监督力量；坚持共产党和民主党派“长期共存，互相监督”的指导方针；要实现真正的互相监督，不但共产党要监督民主党派，民主党派更要监督共产党。邓小平在1957年也阐发了共产党要接受监督的思想，提出在中国只有共产党有资格犯大错误，如果不接受监督就要脱离群众。改革开放以后，邓小平提出，“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约”[2]（P256），并逐渐形成了依靠制度和法律加强党际监督的思路，保障个人民主权利、让人民有表达意见的机会和平台是搞好党际监督的基本前提；共产党与民主党派要“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，发挥民主党派从不同角度、不同侧面看问题、出主意的优势；要坚持并完善共产党领导下的多党合作制度，提高党际监督的制度化水平，为国家的建设以及社会发展凝聚广泛力量。新的历史条件下，江泽民也提出中国共产党作为执政党要自觉倾听人民群众和民主党派的意见，自觉接受人民群众和民主党派的监督，重申坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”方针的重要性，并特别强调“主要是民主党派监督共产党”[3]（P349）。十六大以来，胡锦涛继承了我们党关于加强对执政党监督的一系列理论、制度和做法，不但明确提出民主党派对我们党的监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，而且要求提高民主党派参政议政的制度化、规范化、程序化水平。可以说，作为参政党的民主党派加强对中国共产党的监督是中国共产党一贯的政治自觉，更是公共利益超越党派利益的生动体现。

现代意义上的政党起源于西方，经历了几百年的运转，已经形成了许多成熟的理论、制度和体制机制，在党际监督方面已形成一套固定的规则、程序和方法。第一，在西方人看来，“既然政党代表的是一部分人的利益，那么，许多阶级、阶层、集团的利益由许多个政党来代表，也是在情理之中的事情”[4]（P162）。因此，不同的政治理念或不同的政策主张就不能全系于一党，由此，反对党理论在西方逐渐生根发芽，反对党存在的合法性和必要性也渐次为人们所接受，多党竞争格局最终形成。第二，西方国家的执政党并不固定，往往要经过定期或不定期的竞选才能取得临时性的执政地位，所以党派竞争本身就是最大的监督和制约。执政党为了以后还能够上台执政，一般主观上会谨慎使用权力，避免从根本上失去民意基础。第三，西方国家进行党际监督一般是通过议会这个平台。其一，影响政府决策。在野党虽然未能掌握政府，但可以通过在议会的立法权、议案审议权对政府进行牵制，从而实现自身的党派利益。当执政党政府提出议案时，议会中的在野党可以通过另提新议案或者要求修改的方式逼迫执政党的议案吸纳在野党的意见，执政党出于对政党政治的尊重和对民主精神的维护一般不会跟反对党形成明显对峙。其二，不信任动议案或弹劾程序的采用。具体采用何种方法因议会制或总统制国家等不同情况而定。在英国，反对党会在执政党政府出现较大的问题时，对政府提出不信任议案而动摇执政党的执政地位。一旦执政党政府辞职下台，“影子内阁”获得授命上台组阁。在美国，在野党会在总统遭遇不利情况时启动对总统的弹劾程序，对执政党政府产生明显的制约作用。

二、歧异：结构性差异的理论分析

政党体制实际是政党结构的另一种表达，体现了政党在不同政治生态中的地位。政党结构不同，功能自然不尽相同。尽管中西方都推行政党政治，但结构性差异决定了二者的明显不同。

（一）政党体制不同

在政党体制的认识问题上，有两对关系必须引起我们的高度重视。首先，客观和主观的关系。世界上存在的各种各样的政党体制，是不同国家人们主观意志的产物吗？答案明显是否定的。一个国家的政党体制，是一个国家的历史、文化、政治生态等要素复杂融合的产物，是一个国家各种政治力量相互博弈的结果，是在政治发展过程中逐渐累积而成的，并不以人们的主观设想为转移。政党体制一旦形成，往往因为其同一个国家国情的契合性而难以移易。其次，必然和偶然的关系。一个国家最后能形成什么样的政党体制以及这种政党体制能维持多久，尽管可能有偶然性的因素，但其形成是该国政治历史文化和现实政治的结果，这就决定其产生具有历史必然性。概而言之，政党体制的形成是客观的、必然的，但政党体制如何运作和发展则需要人们的积极参与，具有主观性特征。

西方国家对于一党制常采取简单否定的态度，将一党制定性为非竞争性的政党体制，认为一党制缺乏竞争、遏制民主、滋生腐败。这是西方国家抛开中国的历史文化和具体国情误读我国政治结构和政党体制的结果。中国的政党体制是“执政党+参政党”模式，中国共产党的执政地位固定，参政党的地位和职责也十分明确，执政党和参政党为了共同的政治目标即为实现人民的根本利益而奋斗，二者之间没有西方那种勾心斗角的权力角逐。这种政党体制的优势在于既保证了政治体制的稳固和人们有序的政治参与，同时为新社会阶层的利益表达提供了畅通渠道。简单地将我们的政党体制定性为“非竞争性”显然有失公允。实际上，我们的政党体制也有“竞争性”，党要长期巩固自己的执政地位就必须最大限度发挥自身的政党功能，在利益表达、利益综合等方面体现出自身的优势，在复杂多变的民意、瞬息万变的潮流中竞争，否则就要被人民、被时代抛弃，这是一种深层次的自我竞争。尽管民主党派对我们党的监督属于非权力监督的范畴，但民主党派的精英特色、参政智慧还是会在某种程度上形成与我们党的竞争，促使我们党不断实现治国理政和自身建设的科学化。西方国家的政党体制体现为“政党+政党+……”模式，没有固定的执政党，能够上台执政的或者是单个政党或者是政党联盟。按照西方主流观点，这种政党体制的优势在于：民众授权频次高，具有明显的合法性和较好的民意基础；通过政党轮替推进民主，避免了一党长期执政可能形成的执政惰性和专制集权；某种程度上符合民众的求新求变心理。然而，西方的政党体制并非铁板一块，两党制较多党制更为稳固有效，极化多党制则导致政局不稳和效率低下；西方国家的执政党同利益集团等有着千丝万缕的联系，往往要满足他们的诉求而在某种程度上忽略民意；民众对政党政治的失望情绪与日俱增，西方国家的政党政治同我们一样也面临着严峻挑战，只是表现形式有所不同。亨廷顿曾经根据不同政党在政治实践中的实际地位和作用，将各国的政党制度划分为“对称性政党制度”和“非对称性政党制度”两类。他认为，前者指在一个政治系统内部，不同政党的地位和作用比较平等和均衡，不同政党势均力敌并可轮流执政；后者指不同政党的地位和力量在政治系统内部存在差异性，没有轮流执政的政治生态，而是各安其分、互相配合、协调发展，呈现出非对称性的发展态势。由此可见，政党结构不同，政党体制的功能自然不同。

（二）监督结构不同

1.监督氛围不同。监督氛围的营造是监督和被监督主体在政治系统中力量博弈和实力对比的生动体现，是系统中不同要素差异性排列的必然结果。在西方政治生态中，反对党和在野党的存在已经成为人们的价值共识，其与生俱来的职责就是对执政党政府进行强有力的监督和制约。“应该客观地看到，正是这套体制，使西方国家中出现的腐败现象都只是导致执政党的垮台，而不足以导致整个政治制度的崩溃。”[4]（P164）因此，党际监督是西方竞争性政党政治的题中应有之义，无论是执政党还是在野党对此都习以为常。同欧洲相比，中国人口众多、民族差异较大、幅员广大，唯有依靠精诚团结才能生存和发展；中国传统政治文化中集体主义、国家主义的因子绵延不绝，影响了中国人对于政治、政党的思维模式；近代以来中华民族的奋斗史证明了一个先进的组织集中领导革命斗争的重要性；民初中国竞争性政党政治的实践和国民党在大陆的专制独裁证明一党独揽政权和多党竞争在中国行不通。因之，我们的政治氛围中往往缺乏真正有效扎实的监督，一些党组织和党员干部在思想上忽视民主党派存在的合理性，无视民主党派的批评监督，对民主党派的监督定性不清、行动不明；民主党派的一些组织和成员对党际监督存在怀疑、抵触或畏惧的心理，监督意识淡薄，监督比较被动，实际作用和社会影响没有充分发挥出来。

2.监督动力不同。西方国家在野党或反对党的监督动力可以分为宏观、中观、微观三个层次。宏观层次，即运用合法的规则和程序监督执政党政府，抓住执政党政府出现的失误力求取而代之，实现身份的彻底变更。中观层次，即利用议会等平台修正或影响政府决策，将本党派的政策主张融入其中。微观层次，即宣传本党的政策主张，至少要发出政党自身的声音。民主党派对我党的监督虽然同西方国家不同，但政党监督的实质是毋庸置疑的。民主党派对我党的监督动力在于：在坚持四项基本原则和以宪法为根本活动准则的前提下，对党和国家方方面面的工作进行监督，保证人民利益的充分实现；监督是民主党派存在价值的重要体现，监督缺位或监督不足必然引起人们的广泛质疑；多党合作制度是民主党派独立监督的制度保障，该制度的不断完善会为党际监督提供不竭的动力。监督动力机制的不同决定了中西方党际监督效能的不同，这是我们必须予以研究的。

3.监督机制不同。西方国家党际监督的运行机制是建立在合法反对的原则基础上，并有相应的组织表达即反对党的存在，认为这是对专制主义的有效抑制。为获取国家权力，多党制下的政党必然采取多种方式监督和制约其他政党，在监督范围、监督形式、监督强度的探索方面都不遗余力，监督成效比较显著。我国政治协商下的民主监督制度，监督机制尚有提高的空间：监督机制刚性不强，原则性的东西太多而无法有效落实，主观随意性较大；监督机制建设参差不齐，中央层面民主党派的监督作用发挥较好，地方和基层监督效能不尽如人意等。实质上，党际监督存在“虚”和“弱”的问题，同监督权威有密切关系，而权威性是党际监督成功与否的重要保证。西方在野党或反对党监督的权威性是其竞争特质的核心要素。当然，多数党或执政党往往也有相应的政治资源进行反制，抵销在野党的部分监督权威。我国是中国共产党长期执政，党的执政地位和领导地位是宪法赋予的，在党的法定地位不容动摇的前提下，其他政党的监督是受宪法和法律保护的。因此，民主党派也要有相应的权力和权威对执政党进行监督，这样才能同其监督职能相匹配。民主党派监督权威的培育牵涉政党的权力配置结构，实际运作和理想状况差距较大，但会随着民主政治发展的日益成熟而不断改善。

三、鉴戒：政党政治的共通性

正如西方国家的两党制或多党制并不适合中国国情一样，西方国家的党际监督模式也不是放之四海而皆准的真理。但是，通过对西方国家政党监督、制衡机制以及一些法律、规范的研究分析，得出一些带有普遍性的理念和经验，对于我们加强对权力的监督和制约大有裨益。

（一）警惕权力，用权力监督权力

任何权力都是需要被监督和制约的，在这一点上没有政党性质、社会制度、具体国情的区别，中国共产党也不例外。民主党派接受中国共产党的领导是在历史发展进程中生成的，但党的领导地位不是一劳永逸、一成不变的，必须始终保持党的先进性和纯洁性，以良好的执政业绩、稳固的民意基础巩固党对民主党派的领导。当前，民主党派对我党的监督存在一些问题，广泛体现在监督氛围、监督机制、监督范围、监督内容、监督方式等各个方面。出现这些问题的一个重要原因就是民主党派缺乏有效监督的权力。“对民主党派自身来说，民主党派民主监督政治权利属性的确立，有助于民主党派正确认识民主监督的天然正当性，认识到其存在不是基于它的外部影响，也非取决于执政党的认可，而是基于它自身的权利性质。”[5]而民主党派的权利性质必然要以一定的权力作为保障，这样才能理直气壮、尽心尽职地放手监督。没有权力的监督，如同没有监督的权力，都会破坏政治生态的平衡。因此，要认真研究民主党派对我党的监督问题，逐步增强民主党派的监督权力，实现党际监督的实质化、实体化。

（二）强化权利，完善保障机制

民主党派对中国共产党的监督是我国政治监督体系中不可或缺的组成部分，提高民主党派监督的规范化、制度化、经常化水平是我们党不懈努力的政治目标。为此，要逐步强化民主党派的政治权利，为党际监督开展提供充分保障。

1.理念保障。提高民主党派监督效能的前提是全社会特别是执政党成员对民主党派监督权威和地位的认可。为此，要推进党际监督问题的再思考再讨论，在思想的碰撞、观念的交锋中达成广泛共识，从根本上明确参政党对共产党监督的性质、内容及价值意义，廓清思想偏差和认识误区；要努力加大政党监督理论研究工作力度，真正搞清楚制约党际监督发展的障碍，提出进一步改进的科学思路，提高民主党派的监督能力；要重视新闻媒体在党际监督理念宣传工作中的作用，既充分发挥舆论监督对权力的监督制约作用，又最大限度地激发媒体的传播引导功能；要挖掘中国传统文化中的自律传统，为党际监督的科学发展营造良好的文化氛围。

2.法制保障。法治精神的养成是人类社会文明发展的产物，推进参政党监督的法制化建设是增强党际监督实效的保障。尽管多党合作的政党制度在我国已成功运作六十多年，但缺乏法制保障的问题始终存在，这影响了民主监督功能的充分发挥。因此，共产党和民主党派成员要牢固树立遵守宪法和法律法规的意识，在宪法和法律的范围内行使权力、享受权利。国家立法机关要根据现实情况以及国际经验，在综合调研的基础上尽快出台《监督法》或《多党合作法》，通过立法形式将参政党民主监督的权力和权利予以固定，为党际监督提供法制依据；民主党派作为监督主体，也要加强监督守则等的制定和完善，规范自身的监督工作。

3.组织保障。要积极探索参政党民主监督的形式，通过组织化的途径不断拓展参政党监督渠道，增强党际监督的实效。其一，在中央、地方、基层政协组织中设立专门的监督机构。政协组织是参政党发挥职能的主要平台，是参政党实施对执政党监督的重要渠道。监督机构的主要职责应该包括：对党的各级组织以及党政领导人进行监督，在通过各种渠道广泛搜集民意的基础上，将情况及建议转交相关人民代表大会处理；参与各级政府重大决策调研、出台、实施的全过程，在提供智力支持的同时加强监督；开展专题调查或专项民主督查；对政府部门进行民主评议并及时反馈给政府；落实政协提案的办理情况；处理民主党派组织内部的相关问题。其二，实际参与政府以及其他监督机构的工作。参政党参与政府工作现在已经有了一定成绩，但力度较小，方式也不够多元，要进一步探索研究。可以考虑发挥民主党派在监察工作中的作用，利用民主党派的优势提高党和政府监察工作的科学化水平。其三，探索人大和政协的互动机制。人民代表大会是我国的权力机关，人民政协是爱国统一战线组织，都是社会主义民主的体现形式。构建人大和政协共同发挥民主职能的互动机制是值得我们深入研究的重大课题。当然，在做好组织保障工作的同时，同样不能忽略一些配套保障，比如经费保障、人才保障等。只有将党际监督同立法监督、司法监督、群众监督有机结合起来，我国的监督工作才能不断开创新局面。

参考文献

[1]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2012.

[2]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[3]中共中央文献编辑室.江泽民论有中国特色社会主义（专题摘要）[M].北京：中央文献出版社，2002.

[4]王长江.政党论[M].北京：人民出版社，2009.

[5]雷振文，徐婷.值得重视的民主党派民主监督效能[J].求实，2013，（8）.