政府向NGO购买社工服务的实践探索——基于广州市荔湾区逢源街的案例

□ 孙 健 王玉明（、中共佛山市委党校，广东 佛山58300；、广东行政学院 行政学教研部，广东 广州50053）

荔湾区是广州市的老城区，人口稠密，常住人口超过百万，而且老人、小青少年相对较多，社会管理问题多、难度大。其中逢源街道是一个典型的地处城市老城区、老龄人口密集、困难群体较多的地区，街辖面积0.78平方公里，常住人口约6.2万人，其中60岁以上老人有1.3万人，约占总人口20.97%；18岁以下青少年约1.1万人，约占总人口的18%；孤寡、特困群众等弱势群体有2000多人，约占总人口的3.3%。近年来经济社会高速发展，逢源街一些社区承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计生等130多项行政性事务，居委会工作人员根本无暇开展有效服务。逢源街坚持以人为本、服务社群的宗旨，大力发展社区福利事业和社会服务，开设了社区服务中心、文化中心、老人院、社区卫生服务站、残疾人康复中心等多个社区服务机构，并从1997年开始，先后与香港国际社会服务社开办了穗港及海外婚姻家庭辅导服务中心、穗港青少年服务中心及穗港综合服务中心；与香港邻舍辅导会合办了文昌邻舍康龄社区服务中心和逢源邻舍展能中心，引入香港社会服务的理念和专业手法，发展具有本地特色的社区福利事业，培养本土化社工人才队伍。2008年指导成立非营利社会服务组织——逢源人家服务中心，为社区居民提供多层次、全方位的多元化社工服务，受到服务对象的普遍好评。

一、政府向NGO购买社工服务的过程

（一）购买对象的选择

广州市荔湾区政府及逢源街道办事处是本案例中的购买方。广州市荔湾区逢源人家服务中心是本案例中的承接方，下属单位有邻舍康龄社区服务中心、穗港青少年服务中心、逢源邻舍展能中心、穗港及海外婚姻家庭辅导中心、长者日间护理中心、穗港综合服务中心等服务机构。逢源人家服务中心是2008年由逢源街道办事处支持成立的专门从事社区服务的社会组织。该中心由顾问委员会、服务指导委员会和理事会组成，邀请逢源街道办事处担任行政督导，香港国际社会服务社、香港邻舍辅导会担任专业督导。中心拥有一支结构合理、素质优良的专业社工队伍，专门负责统筹承接逢源街辖内的政府购买服务项目，接受政府购买服务的经费资助，保证政府购买服务项目的正常运作和良好发展。目前，这些机构提供的服务包括婚姻家庭服务、长者服务、残疾人康复服务、青少年服务、综合家庭服务等方面。

（二）社工服务的提供

逢源人家服务中心从上世纪90年代开始就接触社区居民的公共服务工作，与街道办、居民相互间都比较熟悉，所以开展工作相对顺畅。尤其是2008年得到香港国际社会服务社、香港邻舍辅导会的专业指导以来，该中心提供的公共服务逐渐遍及居民生活的各个方面，而且都比较到位。具体做法是根据主要服务内容，把街道内的居民按服务内容的不同分为不同的服务对象，再通过调研分析其服务需求，提出提供此类服务的目标，研究服务的对策以达到设定的服务目标。对不同对象群体进行服务需求分析参见表1。

表1 社工服务需求分析

通过需求表分析，逢源人家服务中心对逢源街道居民的需求了解得比较透彻和充分。不同的服务对象其要达到的目标是不同的，而且就同一服务对象服务目标的层次也有所不同，逢源人家服务中心通过对需求的仔细分析后，根据当今时代和社会的发展，设立不同群体的服务目标。提出针对各不同对象的服务目标参见表2。

表2 社工服务目标

（三）服务对策及行动

逢源人家服务中心根据对服务需求及服务目标的分析结果，采取了不同服务技术，设定并实施了比较灵活而又全面的服务对策，从而给予有针对性的服务。

1、针对社区长者的服务。一是社交及康乐服务。中心定期举办大型/特别活动：如生日会、节日庆祝活动、嘉年华会、旅行、参观及讲座、联谊活动等。二是居家养老服务。中心定期为区内有需要的长者提供适切支援，解决生活困难。还专门聘请了专业的管理人员和居家服务员，定期举行会议和培训，务求能更好地为服务对象提供优质的服务。三是长者支援服务。为有需要照顾的长者提供社区网络和外展服务。例如上门探访及电话联络、情绪支援等等。四是建立逢源邻舍康龄社区大学。康龄社区大学以学员所修学分为机制，透过五大学系（文学院、体艺学院、社会服务及社会科学学院、资讯及科技学院、医疗保健学院）使长者接受终身教育达致“老有所学”。康龄中心鼓励长者积极参与义务工作，发挥所长，并举办培训班，提高义工质素。

2、针对社区青少年，提供的服务主要有：课后支持及辅导、偶到服务、小组活动/兴趣班、心理/情绪辅导、家访服务等等。一是优先服务孤儿、单亲家庭、分隔两地的家庭和因父母工作而未能照顾的青少年。二是青少年下午放学后可以直接到中心享用服务。特困家庭的青少年还可以在中心享受一顿免费晚餐。在上学期间，中心开放的时间是下午四点半到晚上的八点半。三是周六以及寒暑假期间，中心延长对外开放的时间，并且举办形式多样的活动，让青少年可以参与其中，一起娱乐，一起学习。中心也举办各类讲座和宣传等。

3、针对残障人士，提供生活技能训练，如自我照顾、沟通及信息应用、煮食技能、家居清洁及生活锦囊、小区设施运用、购物及理财技巧等。开办社交技巧小组，培训处理压力及情绪的技巧、提升体能耐力，开展共融计划。按服务使用者的需要、能力，去设定个人就业计划，并安排适切之训练。透过参与简单加工、装配、包装、手工艺制作等训练，培养良好工作态度及习惯。透过参与户外流动工作队，如办公室及家居清洁、派发传单、送递服务等，让他们掌握贴近劳动市场要求的工作技能。定期举行家属会议及鼓励家属反映对服务的意见，与他们保持紧密沟通。鼓励服务使用者参与小区活动，让小区人士认识及接纳残疾人士。

4、针对特殊家庭，逢源街道协助逢源人家服务中心提供服务场地和工作人员。香港国际服务社派出专业社工定期到逢源街，通过综合运用个案咨询及督导、社区教育及活动、跨地域联系、经济援助的工作手法，协助分隔家庭处理婚姻及家庭问题（提供婚姻及离异的辅导、协助家庭团聚、联络分隔家庭成员）、儿童福利（处理涉及抚养、监护、被虐、安置、就学等问题）、移居及出入境问题（提供移居前辅导、其他协助及转介服务）等。

5、针对普遍民众，开展“一平台十二站”服务。具体有：社工工作；婚姻家庭辅导；社区矫正；法律援助；义工工作；居家养老服务；“连心线”呼援服务；就业辅导；党员服务；群众心声服务；图书、电子阅览服务；社区康复；爱心驿站等等。

另外，逢源人家服务中心因应服务发展的需要，为了更好地提供服务，使社区更和谐、更有凝聚力，将服务对象延伸至逢源街所有社区居民或家庭，为有需要的社区居民或家庭提供了一系列的专业服务，从2010年开始还增设特别服务计划，包括有展智义工队、周三约定你、友源社区外展队、家长俱乐部等各方位的服务，2013年4月和8月分别承接了广州市幸福社区公益项目：社区领袖和幸福家满“fun”，受到社区居民或家庭的普遍欢迎。

二、政府向NGO购买社工服务存在的问题

2008年荔湾区开始的购买社工服务取得比较大的成效，其中尤以购买逢源人家服务中心的服务最为典型，得到了多方肯定和赞扬。但是因为传统公共服务都是由政府直接提供，加上购买服务在我国毕竟属于“舶来品”，在实施过程中还存在以下问题。

（一）购买对象官方色彩浓

在此案例中，逢源人家作为公共服务的承接者，它是一个由逢源街道办事处发起并支持建立起来的，官方色彩浓，成立的目的也非常明确，即为承接逢源街道的社会工作服务。逢源人家负责人曾经是街道办的一名主任，现在成了逢源人家这个非政府组织的法人代表。所以从这个角度上看，作为一个社会组织，逢源人家服务中心很难独立于逢源街道办之外，或多或少会受街道办的影响和左右。因为这些原因，逢源人家服务中心名义上是承接区政府及街道办委托的服务项目，实际上其还缺乏独立的长期发展规划、基本定位上出现了误差，换个视角看，它其实已经变成了政府部门的一种延伸。

（二）购买的计划性不强

由于缺乏实践经验，一开始，区政府和逢源街道并不清楚要多少社工服务，要求逢源人家服务中心应该如何提供服务。其对社工服务总共包括多少项目、社工服务的成本几何、要到达的技术标准等等都没有清晰的安排，均由逢源人家服务中心自行解决。这说明购买项目内容不具体、过于宽泛、标准也不统一，这也说明政府对社会工作的具体内容还是不太了解。

（三）购买程序不规范

如前文所述，政府购买公共服务的关键是在程序中要引进并充分利用竞争以达到最优公共服务的目的。按照政府向社会组织购买公共服务的一般流程，选择哪家社会组织来承接公共服务是要经过公开招标投标再筛选选择的，这个程序一般比较严格。而从此案例中，我们发现，逢源人家服务中心承接社工服务并没有严格的程序，并未出现有效的竞争者。加上其建立所具有的背景，基本上可以确定它是一种变相的指定承接社工服务。

（四）社工服务“劳务化”

多数居民对什么是“社工”并不甚了解，“社工”具有一定的神秘色彩。当公众不知道“社工”的具体内涵时，也并没得到比较专业的解释，所以很多街道都将“社工”当成“社区工作者”来使用，要求其做的事情太过繁杂，在逢源街的有些社区甚至把“社工”当“劳务工”来用。“社工”实际是“社会工作者”，是一种职业，跟律师、医生一样的职业。他们是专业解决社会问题的人，而不是专干劳务工作的。

三、完善政府向NGO购买服务的建议

（一）发展壮大NGO，增强独立性

一方面，政府积极引导和发展社会组织，鼓励社会组织承接政府购买服务业务。案例中的逢源人家服务中心受逢源街道的指导，在经济上依赖政府的资助（包括场地、配套设施、办公设备等），所以运作起来独立性不够。逢源人家服务中心应该加大发展力度，在购买时寻求双方的平等地位，在资金来源方面寻找社会各方力量的捐助，而不仅仅是依靠区政府及街道办的资助。通过地位上谋求平等、经济上寻求捐助，增强服务中心的独立性。在另一方面，逢源人家服务中心可借鉴北京宣武区购买服务的案例中“星级会员服务制”的养老服务供给模式，确立福利服务、收费服务及公益服务相结合的服务模式，对超出一般范围的服务进行收费服务，在一定程度可缓解组织运行资金紧张的情况。

（二）制定详细的购买计划和服务标准

根据公民的需求，区政府要确定购买公共服务的内容，并进一步细化各项目的具体内容。而且政府要明确购买服务的标准，购买服务的设计目标是什么程度，要设立一个明确可行的标准和规范。比如居家养老服务，政府应该确定这个项目的具体内容是解决长者生活中遇到的一般问题和困难，另外还包括送饭服务、个人护理、家居清洁、洗衣服务、购物和送递、关怀探访等，如果政府把这些内容写进购买的详细条目中去，逢源人家服务中心等社会组织承接时的目标就更明确、行动更快，效果也许就会更好。

（三）引入竞争机制，完善购买程序

在购买公共服务的过程中，充分的竞争机制是购买程序的重要基础。在此案例中就缺乏承接者之间的竞争，使其购买程序走上“形式化”道路。所以，区政府需要培育更多的社会组织来增加竞争的激烈程度，以选择最优的方案来提供某项公共服务。这样既有利于区政府选择面扩大，又可以给逢源人家服务中心等社会组织带来压力，迫使其加强组织建设、督促其配合好区政府提供更多更好的公共服务。培育更多的社会组织参与竞争的同时，也要注重进行公开的招标，面向所有的有资质的社会组织，创造一个平等、公正的竞争环境。

（四）加强宣传，正确认识“社工服务”

应该健全宣传机制，加大力度，可通过平面、网络媒体进行广泛宣传，也可以入户上门讲解宣传，使“社工”正确的观念深入人心，争取居民对“社工”的理解与支持。特别是需要政府改变和调整对社会组织的看法和认识。同时，大部分公民对社会组织承接公共服务的观念还没有彻底转变过来。所以，政府要加大力度宣传、居民也应该加强学习，了解更多有关政府购买公共服务的内容。只有政府和公民都树立了对社会组织的正确认识，这种购买服务的行为，才能更顺利的实现和完善。