主体功能区的生态补偿机制研究

□ 谭建军（中共清远市委党校 经济学教研部，广东 清远511500）

一、生态补偿的概述及研究

（一）生态补偿相关概念及研究

生态补偿的概念主要从生态学和经济学两个角度考虑。基于生态学角度[1][2]，自然生态补偿被定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或可以看作生态负荷的还原能力。从经济学角度，比较有代表性的定义为“生态补偿是通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的”。

生态补偿的研究视角[3]主要有三个方面：一是基于生态缓解的研究，生态补偿指如果一项计划或项目实施对生态造成损害，采取限制损害的措施后，可以通过生态修复、复原、补偿或重建那些影响的生态系统，目的是为了大规模开发建设项目决策对自然保护的投入，弥补开发对生态环境影响，典型的有美国“湿地计划”，荷兰开发建设的生态资金设立，非洲石油国家资源开采成立环保基金等。二是基于自然资源补偿的研究。通过生态角度分析，以投入产出成本—收益分析，对发展中进行环境补偿项目，如防护林带、土壤保护和控制沙化等植树造林计划，补偿主要通过价值补偿、服务补偿、其他替代系统补偿。三是基于生态付费的研究，对收益者的生态保护进行支付补偿，激励生态服务者的外部效益，主要通过生态服务价值评估、生态服务市场类型分类、效率和公平等角度进行生态补偿资金支付。

生态补偿标准[4]主要有四类：一是以生态服务价值为补偿标准，应按蓄水效益、调节气候效益等生态效益的不同功能分别计算。由于有关价值评估的方法还不成熟，用不同方法评价出来的结果差异很大，以该结果作为补偿标准在理论上可行，但却难以具体运用到生态补偿机制政策的设计中。二是机会成本法。具体补偿标准构成为:营林直接投入+间接投入+灾害损失+利息+非商品林的经营利益损失。三是意愿调查法。比较常见的有条件价值评估法，对生态服务及其价值评估、支付意愿与补偿标准之间的理论联系，指出充分考虑利益主体的意愿是科学制定补偿标准的必要环节。四是替代市场和重置成本法，具体包括影子工程法、防护费用法等。

生态补偿模式[5]一般归纳为生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金六类。由于环境资源的外部性、生态建设的特殊性和市场自身的缺陷，有认为补偿模式应以政府主导型为主。一般认为补偿方式可以有两种的政策路径:“庇古税”路径和“产权”路径。庇古税路径主要通过政府征税和补贴，把负外部性影响内部化，而产权路径强调通过市场交易或自愿协商方式解决外部性。目前我国市场机制还未完全建立，应主要通过中央政府的纵向转移支付等手段，在产权明晰、市场化程度较高的情况下，可采取自愿协商的解决途径。

二、生态补偿的理论基础

可持续发展是生态补偿的经济伦理基础，公共物品理论、外部性理论和生态资本理论是解释生态补偿存在原因的三大经济理论，而区域分工理论、区域发展空间均衡理论、区域管治理论[6]对于深化生态补偿认识、拓展生态补偿内涵有着重要的指导意义，为主体功能区生态补偿研究奠定了理论基础。

第一，公共产品理论。按照微观经济学理论，根据是否具有竞争性和排他性，经济学上将物品划分为公共物品和私人物品。按照保罗·萨缪尔森的定义，纯粹的公共产品就是每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少，具有两个重要特征：非竞争性和非排他性，公共产品的两个基本特征造成公共产品使用过程中容易产生两个问题：“公地的悲剧”和“搭便车”问题。生态环境和资源是典型的公共物品，为解决好这两个问题，政府应该通过制度创新让受益者付费，让生态保护者得到补偿，那么生态保护者同样能够像生产私人物品一样得到有效激励。

第二，外部性理论。马歇尔和庇古在20世纪初提出，外部性指某种经济活动给与这项活动无关的第三方带来的影响，它包括正的外部性（外部经济）和负的外部性（外部不经济）。解决外部性有两种方法：一是庇古手段，即通过政府干预的手段来矫正外部性，对于正的外部影响应予以补贴，对于负的外部影响应处以罚款，以使得外部效应内部化。二是科斯手段，即将外部性问题转变成产权问题，通过明晰产权、依靠市场力量来解决外部性问题。

第三，产权理论。罗纳德·科斯提出产权定理，根据科斯第二定理：如果交易成本为正，交易权利的初始配置将影响经济效率并进而影响社会总体福利。因此，政府应该把权利界定给最终导致社会福利最大化，或社会损失最小化的一方。

第四，生态资本理论。生态资本理论从原理上提供了计算补偿额的方法。生态资本理论认为，生态系统提供的生态产品、服务应被视为一种资源，一种基本的生产要素，具有生态效益价值，这种生态产品、服务或者说生态效益价值就是生态资本。大体有四种不同的观点：效用价值论、劳动价值论、将劳动价值论与效用价值论相结合形成的综合价值论、总经济价值理论。

第五，可持续发展理论[7]。可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。主要观点有：一是经济发展与环境保护是统一的，环境问题与社会经济问题一起考虑，并且在经济社会发展中求得解决，实现社会、经济、环境的同步发展。二是发达区域的人应当把他们的生活方式控制在生态许可的范围内，并且应当使人口数量和人口增长同生态系统生产潜力的变化协调一致。三是必须摆脱过去的发展模式，从整体生态系统考虑环境问题，制定协调改善经济发展和环境保护的长期政策，重视自然资源的合理利用和持续利用，以生态改善来保障可持续发展目标的完成。

第六，空间均衡理论。区域发展的空间均衡指标识任何区域（Ri)综合发展状态的人均水平值Di是趋于大体相等的。这里的综合发展状态是由经济发展类（Di1）、社会发展类（Di2）、生态环境类（Di3）等发展状态综合构成。区域发展空间均衡模型可表示如下:

其中: 、 分别代表区域Ri、Rj的人口数量。

具体而言，如区域发展远离空间均衡，即区域综合发展状态的人均水平值Di差异较大，主体功能区补偿力度应加大，以尽快缩小人均水平差距，随着人均水平值逐渐缩小，保护型主体功能区自生能力逐渐增强，对外依赖性逐渐降低，补偿力度可逐渐缩小。

三、生态补偿的基本思路

主体功能区生态补偿基本原则以“谁保护，谁受益；谁破坏，谁赔偿；谁受益，谁补偿”[8]为总体原则，遵循不同类型主体功能区的内在逻辑联系，确定补偿原则、明晰补偿方式、补偿步骤等。

（一）补偿原则

一是公平原则。按照我国宪法规定，任何人包括自然人和法人都有平等保护生态与维持生态的基本义务，也有平等获取和享受生态服务的基本权利。建立生态发展补偿基金因保护区维持其主体功能区增加的成本与丧失发展机会的一种弥补，要体现公平原则。对传统生态补偿中重享用“搭便车”轻补偿、重资金争取轻补偿效果等问题，主体功能区生态补偿应通过完善生态补偿制度，明确生态补偿双方的权利与义务，形成生态补偿的激励和约束机制；通过完善生态补偿制度，保证生态补偿渠道规范、方式合理，并有效监督补偿资金的使用方式与效果。

二是协商原则。由于生态溢出的隐蔽性、生态价值的模糊性、补偿主体的多极性、触动利益的多元性、补偿关系的互动性、时间上的持续性，主体功能区生态补偿过程具有高度复杂性。针对与此，运用区域管治，构建正式或非正式组织，形成补偿主体协调的平台，通过建立和完善补偿制度，形成补偿主体沟通的架构。按照沟通、协商的公平性、透明性、平等性、高效性原则，通过充分交流、全面协商、博弈，达成共识，以解决补偿双方预期的非对称性，实现双赢、多赢格局，形成和谐的主体功能区生态补偿机制。

三是市场原则。从公共物品的特征看，建立限制开发区的生态补偿机制，具有市场特征，不论通过市场交易还是政府调节，都是达到整个社会福利的最大利益，对生态发展区的利益补偿是对不同行业边际差异化的一种利益调节，要体现市场的原则。

四是政府引导原则。我国生态补偿起步晚，在生态补偿体系、框架、制度、手段等不成熟的背景下，政府强势介入是加快构筑生态补偿国家战略框架的内在要求。此外，由于生态系统服务的公共物品性质，传统意义上政府是生态系统服务的购买者或资助者，财政转移支付是重要的手段。政府和市场的作用是相辅相成的，强调政府引导，并不排斥市场手段以及其它社会力量的参与和监督。随着生态补偿相关制度的完善、手段的成熟和重要问题的逐步解决以及人们对生态服务价值认识的逐步提升，政府将由强介入转变为弱介入，市场逐渐发挥主导作用。

五是差异性原则。区域类型不同。生态发展区域有异质性特征，根据不同区域的发展特点包括森林生态功能区、水源保护区、自然保护区等，根据区域类型的不同，选择适宜的补偿标准。标准的差异性。由于生态发展区为了保护主体功能区生态功能，其生态投入也不尽相同，对提供标准也不同。补偿对象差异性。生态发展区为了保持经济发展受到一系列限制，可能造成地方财政收入的减少，补偿对象主要三类：一是限制和禁止开发区的基层政府进行补偿；二是生态发展区的个人补偿；三是对生态发展区的生态建设项目进行补助。

（二）补偿方式

生态功能区提供生态服务就是一种公共产品，供给时候就会产生外部性，实施生态补偿就是要解决这种外部性，把这种外部性内部化，于是，有两种政策思路[9]：一是庇古的政府干预，通过税收为主要调节方式；二是科斯思路市场机制，这种机制的前提必须有明晰的产权。因此对生态补偿也大致有两个角度，即政府补偿和市场补偿两种。

其中，政府补偿方式，主要加大对生态发展区的财政转移政府力度。目前生态补偿机制主要是中央向地方的财政转移支付，财政转移支付比例每年增长，为生态补偿提供了很好的资金基础。具体包括：

一是征收“生态税”。现在我国不存在纯粹生态税收，税收为经济调整，控制环境污染，保护环境有重要作用，在生态补偿过程中可考虑生态税制。完善现在的资源税收，发展到矿产资源和非矿产资源类；完善计税方法提高资源利用率；探索开征环境税，征收水污染税、大气污染税、生态税，通过优惠税收政策，保护好环境。

二是政府购买。对生态发展区的生态公益性项目采取政府购买变国有，给予失地、失林人员相关补贴，补偿方式要充分考虑林地的产权和土地价值，解决百姓的生存基础问题。

三是智力补偿。政府制定优惠政策，对生态发展区就行智力服务，提供无偿的技术咨询和指导，培养补偿大企业的技术、管理人才，输送各类专业人才，提高补偿地区生产技术、管理水平等。

而市场补偿方式则是一种激励性的补偿机制，通过市场调节使生态环境的外部性内部化。市场机制的发挥主要从三个方面入手：一是培育资源市场，取消煤炭等等生产资料的价格补贴，开放生产要素市场，使生产要素的价格真正反映它们的稀缺程度，达到节约资源和减少污染的双重效果；二是培育技术市场，促进环保技术的创新、推广和技术的升级，达到减少污染的效果；三是培育资金市场，为企业解决规模不经济问题提供支持。重新征收生态补偿费，探索排污权交易，水权交易模式等。

（三）补偿步骤

生态补偿不等于扶贫，生态补偿对发达区域同样适用，公平的生态补偿的主要目的是解决社会公平和贫富差距问题，公平性是生态补偿机制的基本原则，生态补偿必须与地区经济发展和产业结构调整结合，补偿年限由生态环境保护和建设的效果体现，因此建议补偿三个阶段实施：

一是基本补偿阶段。主要补偿参与者的直接损失和花费，如土地的利用方式上的损失、生态保护和建设的初始投入等。

二是产业结构调整补偿阶段。初始补偿仅仅能维持受偿原有的生活水平，该阶段补偿包括农户原有生产工具和劳动能力闲置的损失，发展新产业投入实施、设备，农民所获技术、技能的培训费用等。

三是生态外溢补偿阶段。产业结构调整后，受偿地区的社会经济逐步进入良性循环。保证生态服务的继续，还需要支付生态系统维护和管理费用，来保障生态成果长久。

四、构建生态补偿机制的政策建议

（一）树立主体功能发展理念

落后地区开发目的是提高发展能力，实现经济上的追赶，从区域功能看，落后地区追赶发展区域的经济，难以实现，也不适宜大规模发展工业。推进形成主体功能区，从差异角度来认识区域发展的不协调，并不是所有的空间都适合并能够承载大规模的工业化和城市化，生态区域树立“点上开发，面上保护”的发展思路，突破“遍地开发”的开发手段，有些生态脆弱地区的“不开发”的收益和贡献会远远大于开发的短期收益，对于发展条件较好、资源环境承载能力较强的区域，则要进一步集聚发展，集约开发。

（二）加强生态补偿标准研究

补偿标准的制定，是实施生态补偿机制最为核心的内容，也是最难确定的内容，需要科学地估算各种生态服务的价值。由于各地气候与自然资源状况千差万别，使区域之间生态系统的服务功能差异很大。因此，应结合主体功能区的划分，构建生态保护职责和生态对称的评估体系，科学测试生态补偿区域的生态环境价值，确定生态补偿标准，主要从水质、水土流失、森林覆盖率、生物多样性等生态环保状况指标，摸清不同类型生态系统提供服务功能的价值，及流域之间、区域之间生态系统服务功能的相互利用关系，为生态补偿标准的制定提供必要的科学依据和决策支持。

（三）拓宽生态补偿资金渠道

既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导和社会参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化动作的路径，形成政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和建设融资机制。一是开展区域间的生态融资，主要从自然资本融资、人造资本融资和人力资本融资[10]；二是开征生态税，政府可以征收生态补偿费和生态补偿税，建立生态补偿基金，作为生态补偿的重要和稳定来源；三是财政补偿，应该逐步建立国家财政补偿及部门补偿结合；四是市场化补偿，建立市场机制补偿，如排污权交易市场，促进企业之间的相互补贴；五是社会化补偿，建立生态补偿捐助结构、接受来自社会的各种捐赠、发型生态补偿彩票等，从多方面筹集资金。

（四）发挥市场机制的功能

充分发挥市场机制功能[11]，引导社会各方参与环境和生态建设，培育资源市场，使资源资本化、生态资本化，鼓励生态保护者和收益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。实行补偿主体多元化，才能构建完善的区域生态补偿主导力量；要推动民间组织、环保组织、民间基金会等社会力量加强区域补偿网络；政府部门、事业单位及民间组织还要加强合作，形成区域生态补偿联合体。例如：由政府、民间组织联合设立组织、生态基金等。

（五）提高生态补偿的效率

可以考虑建立区域统一的生态补偿管理机制，协调不同主体功能区之间的生态补偿工作，提高生态补偿的实效，完善政府补偿的监督机制和政府绩效评价机制。根据主体功能区的定位，探索分类补偿政策。首先，生态发展区实现生态保障政策和相应协调机制，提高保护效率；其次，明确政府和管理部门得到生态补偿资金后，应该履行职能和应负责任，建立生态补偿基金使用效益评价体系；再次，实行有区别的区域生态补偿评价依据和标准。

（六）转变考核评价机制

衡量区域发展方面，过去只片面注重区域经济增长率、进出口额、税收与财政收入等经济指标，造成经济发展只强调速度，忽视质量和效益。主体功能区的差异性，难以按照一个评价体系、一个尺度来考核，按同一指标考核，既不公平、也不科学。推进形成主体功能区，通过确定不同区域的主体功能，侧重不同区域的绩效评价，提高绩效评价的科学性和公正性，从而形成科学有效的激励机制。不同区域的绩效评价各有侧重，比如发展区域要突出经济质量和效益的评价，强调增长和效益的综合评价，生态区域则要突出环境保护的评价，多元化的评价指标促进了主体功能生态功能的实现。

（七）保障生态补偿的制度化

建立互利互惠的利益协调机制，建立跨行政区的环境管理体制，协调政府、部门之间关系。建立相互交流对话的平台，搭建高效解决问题的平台，对生态补偿是一种新探索，出现诸多问题，需要地方政府平等坐一起协商解决。完善生态环境法律体系，使生态环境保护盒自然资源利用统一，减少部门之间冲突。加快主体功能区形成的政策措施包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口政策、环境政策、绩效评价等。

[1]陈辞.基于主体功能区视角下的生态补偿机制研究[J].生态经济(学术版)，2009，（2）.

[2]尤鑫.生态补偿理论与实践体系建设研究[J].江西科学，2013，（3）.

[3]陈冰波.主体功能区生态补偿[M].北京：社会科学文献出版社，2009.33—37.

[4][5][9]万本太、邹首民.走向实践的生态补偿——案例分析与探索[M].北京：中国环境科学出版社，2008.225—232.

[6][10]王昱、丁四保.主体功能区划及其生态补偿机制的地理学依据[J].地域研究与开发，2009，28，(1).

[7]孟召宜、朱传耿、渠爱雪.我国主体功能区生态补偿思路研究[J].中国人口·资源与环境，2008，（2）.

[8]籍婧、崔寒、罗琦.生态补偿机制及其对相关利益主体的影响[J].环境保护科学，2006，32，(5).

[11]穆琳，我国主体功能区生态补偿机制创新研究[J].财经问题研究，2013，（7）.