基于大数据的广州电梯安全监管模式研究

□ 苏 健 林嘉威 叶 亮（ 、、广州市质量技术监督局，广东 广州50050；、广州特种机电设备检测研究院，广东 广州5080）

一、广州电梯安全监管现状及存在问题

广州拥有电梯10万台，占全省1/4，居全国各大城市第4位。从监管现状看，广州是国内较早对电梯实行规范管理的城市之一，自1987年开始就由原劳动安全监察部门对全市电梯实行了安装申报和定期检验制度，目前社会公众普遍认可电梯属于特种设备，需要办理使用登记证、每年申报定期检验、日常必需聘请有资格的电梯维保单位进行定期的保养工作，等等。

尽管广州电梯已依照法律的规定实施了管理，但在现实中却仍存在不少问题。由于不规范使用和缺乏维修资金，近年来电梯投诉急剧增加，从2008年33宗增长至2013年126宗。而在诉求不能满足的情况下，当事人转向媒体寻求帮助，例如2011年期间广州媒体上共有65宗关于电梯安全的报道，内容集中在电梯故障、困人、人身伤亡中（见表1），这又进一步扩大了负面因素的社会影响，给电梯安全监管带来较大的压力。

表1 广州电梯主要新闻报道情况（2011年）

二、广州电梯安全监管的市场调节失灵原因分析

曼昆认为“信息不对称、公共产品缺失、外部效应是市场失灵的主要原因”[1]，目前广州约有电梯维护单位250家，属于完全市场化竞争的行业，其过度竞争造成质量下降行为也与此相符。

（一）电梯安全信息不对称

信息不对称是指在市场经济活动中,各类人员对有关信息的了解是有差异的;掌握信息比较充分的人员,往往处于比较有利的地位,而信息贫乏的人员,则处于比较不利的地位。在电梯产权与管理权分离的领域，如住宅小区中的电梯，此种信息不现象最为突出：产权人对于电梯运行维护费用投入、部件更换等信息不了解，处于劣势；物业公司由于专业知识限制，对电梯维保公司的日常工作质量信息不了解，也处于劣势；电梯维保公司由于无法向乘客、业主传递其优质服务的信息，被迫以价格为主要竞争手段，也是处于劣势地位。三者的劣势叠加，形成恶性循环。

据广州市电梯安全运行监控中心监测对2013年期间全市电梯困梯情况的统计，按使用单位性质进行划分，住宅、商业、工厂、医院、学校、党政机关、重要场所的困梯比例分别为43.56%、40.40%、6.10%、4.36%、2.68%、2.14%、0.77%（见图1）。其中工厂、医院、学校等中间信息环节较低的场所电梯故障率显著下降，这在一定程度上证明减少信息不对称现象可以有效减少电梯故障问题。

图1 2013年广州市困梯单位类别分析

（二）公共救援产品缺失

公共产品是指具有消费上或使用上非竞争性的产品，某些人对这一产品的使用，不会影响另外一些人的使用，并且均可以从中获取利益。在安全领域，典型的公共服务包括110、119、120等向社会公众统一开放的服务平台。

依照法律规定，电梯发生困人故障后，相应的维保单位应当在30分钟内抵达现场，在2小时内将被困人员救出，否则将构成责任事故。虽然该项规定是由承担事故电梯的维保单位负责，其他维保单位没有救助的义务，但当乘客被困无法得到有效的安抚和救助时，将会造成对社会公众对电梯的安全感普遍下降。2011年7—9月期间，广州市越秀区质监局曾对区内的53家维保公司进行过一次全面的应急响应测试，虽然总体平均响应时间为28分钟，但有13次响应时间超过30分钟，不符合率约为24.7%（见图3）。这在一定程度上反映了广州缺乏电梯救援公共服务的现象，广州也需要建立类似110、119的公共救援服务平台。

（三）维保市场外部效应

外部效应是指由于某个经济活动个体的活动使得他人利益受损，而自身却不用承担代价的行为。现行《特种设备安全法》偏重于对电梯制造、维保单位进行事前资格管理，但对日常工作并没有考核机制，部分维保单位通过降低服务质量，从市场中抽取不正当的利益，并对原市场中的合法经营者造成冲击，形成“劣胜优汰”的外部效应现象。

三、基于大数据的广州电梯安全监管模式及效果分析

（一）大数据是调节市场的可行手段

大数据是新一代信息技术的主要发展方向之一，其核心理念是相关主体在各种活动中将自觉或不自觉地形成一系列的数据，这些数据具有随机性、全过程、全覆盖的特征。维克托认为“从海量数据中发掘规律，可以引导未来的行为”[2]。这恰好可以弥补市场调节机制失灵的现象。当电梯活动中的相关主体能得到充分的数据信息，可以对将来的行为作出理性判断时，其活动自然会更加规范，例如当维保信息可以有公开的评价发布机制时，相应的管理者、产权人必然会考虑质量因素，等等。

我国已经建立了比较完善的电梯行政监管制度，在《特种设备安全法》、《特种设备安全监察条例》等法规中提出制造、安装、维修、改造、使用全过程监管的要求。由于广州在用电梯基数已达到10万台，其庞大的基数构成了一个海量的数据源，从海量数据中发现知识、寻找隐藏在数据中的模式、趋势和相关性，运用这种大数据的理念去统领日常工作，并以大数据为基础构建一系列的机制去弥补市场调节失灵的短板，这成为广州电梯监管创新的一个主要引导方向，并已经取得了一定成效。

（二）基于大数据的广州电梯安全监管模式运行效果

基于大数据的广州电梯监管模式主要由数据监测反馈、数据分析、数据应用三大机制构成（图4）。在这个回路结构中当数据监测值增加，数据分析结果将更为丰富，应用这种结果进行的市场抽查更有针对性，三者的叠加效应形成一个稳定的增强回路。

图4 电梯安全监管大数据应用结构系统图

1、数据监测与反馈机制

数据监测机制主要由电梯定期检验数据构成。大数据的特征之一是自动化储存，在某一机制下对特定主体的一系列活动信息进行记载。在广州电梯监管活动中，全市每一台电梯从申报安装开始，其制造厂家、型号、每年定期检验情况，相关生产单位的资质、行政处罚情况都有记录，构成了一个全体性的数据。监管部门可以根据需要，从横向上截取特定区域的设备情况进行分析，也可以从纵向上抽取某单位历年来的生产活动情况进行分析，不存在抽样统计所带来的样本性缺陷。数据反馈机制主要由维保单位工作质量通报制度构成。广州市质监部门从根据定期检验数据分析的情况，定期将复检率较高的维保单位信息进行通报，通报的途径包括新闻报刊、电视、电台、行业协会等信息平台。

市场调节机制的第一块短板——“信息不对称”问题在此得到了弥补。信息公布后，一方面行业单位在招投标等商业活动中积极将维保“黑名单”信息进行多层次的扩散，减少低价竞争者的市场份额；另一方面也促使维保单位注重提高日常工作质量，减少定期检验中不合格的情况发生。

广州市质监局从2011年第一季度开始进行通报，通过对首批被通报的单位情况进行分析，经过2年的市场自我调节，复检率显著下降。富奥、良友、南迅、广电四家维保企业的复检率分别从28.3%、8.8%、17.7%、12.2下降至2.1%、0%、7.6%、1.3%（见图5）。

图5 维保质量通报单位复检率对比图(2011，2013)

2、数据分析机制

数据分析机制主要由2013年开始运作的广州市电梯安全运行监控中心监测数据组成。大数据思维重视在没有理论假设的前提下，通过随机性的数据收集去解决问题。该中心通过96333专用电话，实现7X24小时全天候对全市电梯的困梯情况进行监测，一旦发生困梯故障，则通过数据交换平台，把求助信息数据发送至相关电梯维保单位等，并监控其是否能在预判时间内抵达现场进行应急处置，一旦不能满足要求，则调动临近的维保单位实施救援，实现紧急呼救事件处理的自动化。

市场调节机制的第二块短板——“公共救援服务缺失”在此又得到了弥补。通过对社会原有数据信息的优化，以及线下维保网点的合理整合，在不增加额外资源的情况下大幅缩短困梯应急响应时间。以广州市越秀区为例，2013年7—9月期间共处置困梯336宗，平均抵达现场时间为16分钟，比2011年测试时间缩短43%。

海量数据分析是96333平台的额外收益。大数据重视在海量的数据收集中发现不能依靠直觉发现的知识。广州市电梯安全运行监控中心的设置恰好符合这一特征，它记录每一条随机性的乘客求助信息，从这些数据背后可以分析出隐藏的规律。例如2013年96333指挥中心共收到8054宗困梯故障，但其中46.39%是由于停电、装修沙石、生活垃圾、用户操作不当等原因造成的，颠覆了以往媒体报导中维保质量是造成电梯故障的唯一误区的片面观点。随后，质监部门即对此进行通报，《南方日报》在2013年12月12日作出了题为“电梯日均困人14宗，超四成电梯故障皆因不文明行为”的专题报道。

3、数据运用机制

数据运用机制主要由在用电梯监督抽查机制构成。在用电梯监督抽查工作是指由质监部门每年选取一定比例的电梯，按照通用检验规则中若干涉及安全的指标，委托电梯检验检测机构开展监督抽查，当抽查发现在用电梯存在事故隐患时，电梯维保单位应当进行整改，否则将被面临5—10万的行政处罚。

市场调节机制的第三块短板——“维保市场外部效应”在此又得到了弥补。在《特种设备安全法》规定的定期检验制度下，电梯的申报定期检验时间是固定的，部分电梯维保单位可以在日常减少工作量降低成本，仅在申报检验前才对电梯进行彻底检修。这就是为何电梯年检虽然合格，但日常故障频繁发生，乘客反复投诉的关键原因之一。通过这种随机性的监督抽查工作，可以随时监督维保市场中各个主体的行为是否合乎规范，杜绝降低成本、从市场中赚取额外收益的外部效应现象。

在实际操作中，大数据的理念始终贯穿在开门监督抽查的全过程。一方面，监督抽查过程中始终以前期风险数据监测、风险数据分析的结果为依据，将复检通报记录和广州市电梯安全运行监控中心的监测数据作为抽查的重点，有效打击各种低价竞争的违法行为；另一方面，监督抽查工作自身构成庞大的数据来源。2013年期间广州市以全市在用电梯基数的30%开展抽查，覆盖了学校、医院、地铁、机场、住宅小区、单体楼等场所的电梯，监督抽查结果所显示出来的数据结果基本上就代表了广州电梯的实际状况，为后续的监管提供了有力的数据支撑。

2013年期间，广州完成了24212台电梯的监督抽查，通过这种随机性的事后监督机制，全市电梯安全状况明显提升。广州市电梯安全运行监控中心监测的监控记录显示，随着2013年5月监督抽查工作的开展，全市电梯故障记录呈现稳步下降趋势（见图6）。

图6 广州市电梯故障情况分析（2013.3—2014.3）

四、小结

电梯安全监管涉及产权人所有权、乘客使用权、物业管理权、技术管理权（维修、维保、检验权）等多个主体的职责，各环节的关联互动更加突显。大数据是一种全新的监管思维模式，基于大数据的广州电梯监管模式的成功经验主要有两个方面：一是要注重创新思维的应用。选择大数据技术等符合第三次产业革命的理念去探索复杂社会现象背后的规律，选择以市场手段而不是以单一行政指令去进行监管；二是要注重法治思维的运用，所有的制度设计、职责设定都必须运用法律手段予以规范，用法治方式为创新提供平台，确保实际运作中的行政检查、技术性抽查、行政处罚、数据发布、信息公开等工作都应当在法律的框架下进行。例如，广州市质监局抓住2012年《广州市电梯安全管理办法》（以下简称《办法》）地方立法的契机为大数据应用提供了系统性的法律支持平台。首先是相关数据主体法律责任，《办法》一是规定了相关数据主体职责。当电梯故障频发时，使用管理者、维保单位等应当履行披露电梯的隐患信息、公示安全评价结果的义务；其次是构建数据监测与反馈机制，例如检验机构必须按时报送检验信息，行业协会可以公布维保价格指数；再次是构建数据应用机制，可以通过分级分类方式进行分类监管和开展监督抽查。上述条款中的部分精神被全国人大在2013年所通过的《特种设备安全法》所吸收。

[1]格里高利.曼昆，经济学原理[M].北京:机械工业出版社，2003.

[2]维克托.迈尔—舍恩伯格/肯尼思.库克耶.大数据时代[M].杭州:浙江人民出版社，2012．