西部贫困地区农村低保实施问题与思考

杨智

摘 要： 农村居民最低生活保障制度的实施对于西部贫困地区具有特殊重大意义，但也面临诸多亟待解决的现实问题。这些问题既是农村低保制度体系自身不完善的表现，也是该地区农村社会文化生态和治理环境不足的集中反映。推进该地区农村低保事业的健康发展需要立足于农村低保制度的宗旨，进一步完善低保制度体系和加强经济文化建设，提升贫困群众的自我发展能力，逐步实现脱贫致富。

关键词： 西部； 贫困； 农村； 最低生活保障制度； 甘肃省

中图分类号： C913.7 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0107-04

农村居民最低生活保障制度，是国家和社会对于合法收入不能维持基本生活需要的农村贫困人口实施的社会救济制度。它是一种“兜底性”的制度设计，旨在解决农村最贫困人口的最基本生活问题。它对于维护社会稳定、改善贫困人口的生活状况、缩小收入差距、促进贫困地区经济社会发展等具有重大作用，是农村社会保障制度的三大基石之一，是社会重要的“稳定器”和“安全阀”，也是社会主义制度优越性的重要体现。这一制度在20世纪90年代开始试点，2007年在全国范围内实施。对于广大西部贫困地区而言，这一制度不仅具有广泛的社会保障作用，而且具有扶贫开发的功能，因而具有特别重要的意义，引起农村群众的广泛重视。国内有学者分析财政支农对于农民收入的关系后也认为，不同的财政支农项目对农民收入的影响具有显著差别。财政支农构成中， 农村救济费支出对农民增收的影响最大。[1] 由于我国的贫困地区主要集中在西部地区，根据《中国农村贫困监测报告2011》的数据：“分东中西部地区来看，2000年至2010年西部地区贫困发生率明显高于中部和东部，农村贫困人口的三分之二仍集中在西部地区。” [2] 因而，低保制度实施的主要场域和难点也在西部贫困地区农村。

农村居民最低生活保障制度的实施有效地缓解了西部地区农村的贫困，改善了贫困人口的生活状况。但其实施中也面临诸多具体矛盾和问题，成为当前引起西部农村社会矛盾的重要发源地和社会各界关注的热点。为深入了解西部贫困地区农村该制度实施中的问题及原因，笔者于2013年1-2月间，对甘肃省临夏回族自治州K县X村部分低保户及若干非低保户进行了走访调研。

一、样本区农村低保实施的基本状况

临夏回族自治州K县在西部贫困地区具有一定的代表性。该县位于黄土高原向青藏高原的过渡地带，平均海拔约2000米，自然条件相对恶劣。多民族集聚，多宗教交汇，有回、汉、东乡等九个民族，其中少数民族约占56%，汉族约占44%，伊斯兰教、佛教、道教等宗教并存。经济社会发展相对落后，农业是主要产业，农业人口约占总人口的94%。2012年全县农民人均纯收入3184 元，约为甘肃省农民人均纯收入（4506.66元）的77.3%和全国农民人均纯收入（7917元）的40.2%，被列为国家扶贫工作重点县，纳入六盘山集中连片特困地区，2007年K县开始实施农村低保制度。

根据《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》规定，农村居民最低生活保障对象原则上分为四类：一类，主要成员重度残疾、缺乏劳动力，基本没有收入来源的家庭；家庭主要成员常年患病，经济负担沉重，严重收不抵支的家庭；因意外事故或家庭变故造成无法维持基本生活的单亲家庭。二类，家庭生活比较困难，且需要政策扶持的计生两户和供养大学生的家庭。三类，虽有劳动力，但因家庭成员残疾或多病，导致维持基本生活困难较大的家庭。四类，其他难以维持基本生活的困难家庭。农村居民最低生活保障标准，由市州或县级人民政府根据维持当地农村居民基本生活所必需的衣、食、住、用、行等费用确定，并报上一级政府备案后公布执行。农村居民最低生活保障标准要根据当地经济发展及生活必需品价格变化适时进行调整。2011年全省农村低保平均保障标准1096元/年，平均补助水平为每人77元/月；2012年全省农村低保平均保障标准为1488元/年，平均补助水平将达到每人89元/月。K县根据有关规定，将低保分为四种类型。2012年该县一类标准每人每月补助124元，二类标准每人每月补助82元，三类标准每人每月补助65元，四类标准每人每月补助47元。低保户每6个月凭一折统从农村信用社亲自领取现金，他们所领到的救助金主要用来维持基本生活，其次用于医疗和子女教育。

二、西部贫困地区农村低保工作中存在的突出问题及原因分析

西部贫困地区农村低保起步较晚，制度体系尚不完善，实施中产生诸多矛盾，主要有以下几个方面的问题。

（一）政策信息不对称，农民群众认识不准确

乡（镇）政府、村委会公布了低保政策的条例，但由于西部农村农民受教育程度低，文化素质普遍较低，不能准确理解低保救助目标、救助条件以及申领程序等。在调查中，当被问及是否了解低保政策时，大部分调查对象表示说不清楚。有的村民表示刚听到村干部宣传低保政策时，以为只是空话，当看见有村民领到低保金时，才相信其真实性，后悔没有申请。但对于什么样的条件可以申请、评审的标准是什么、具体的程序是怎样的、各乡各村有多少名额，村民并不清楚。没有被批准的申请人总抱有不平的心态。不少农村群众对低保的性质理解存在严重偏差，认为是“生活补助”或者其他应得的收入。不问自己的家庭经济情况是否符合条件，没有纳入低保的农民一般把原因归结为基层干部的腐败或自己没背景没关系。得到较低档次救助的低保户不仅认为低保是自己应得的，反而感觉得到的少了。有的得到低保救助贫困村民的则以低保为荣，认为自己有本事，拿“国家的钱”了，即便自己家庭条件改善了也不愿退保。更多村民希望获得低保户身份，因为这个身份可能有越来越高的“含金量”和便利条件。但毕竟能纳入低保的是少数，由此引起农村居民心理失衡，不少农民千方百计争取低保，甚至到村委、乡政府去闹事。

（二）农村低保覆盖面窄、标准低

由于经费短缺，而西部贫困地区农村需要救济的人多，相当部分贫困家庭即便真贫困也得不到救助。据政府资料统计显示，2012年临夏州贫困人口规模为90.02万人，贫困面达42.5%，然而农村纳入低保的只有45.99万人，覆盖面仅为26.6%。可见有相当一部分贫困人口未被纳入低保，而实际纳入低保的大多数是计划生育户和以前的特困户，一般的相对贫困户难以被纳入。另外，救助标准最高的只有每人每月124元，最低只有每人每月47元，对于贫困程度较深的农村居民，只能是杯水车薪。据民政部公布的2014年的最新数据，K县5月份农村最低生活保障支出水平为103.67元，低于全国平均水平113.97元。[3]

（三）低保对象认定难以精确

虽然K县制定了《农村居民最低生活保障暂行办法》，但政策与农村实际存在较大差距。一是对贫困家庭收入核算难以准确。农户收获的农产品不仅难以准确计算数量，而且难以科学计算其价值，自家消费掉的自产农产品更是无法统计和核算；农民务工或临时性收入也难以统计。因而评审低保户缺乏客观依据，只能依据主观感受。二是农“户”的界定缺乏科学依据。低保认定以“户”为单位，而“户”在农村难以精确认定的概念，可分可合，可大可小，目前还缺乏相应的法律规范。有的一家几代人之间分开居住；有的老人在不同时间与不同子女生活在一起；有的老人、残疾人等虽有赡抚养人，但并不居住在一起，时分时合；迁徙、收养、去世、生育、娶嫁、离婚等都引起家庭状况的巨大变化。三是贫困认定难。什么是贫困？怎样认定贫困？这本身是一个复杂而又多变的问题，至今没有一个完全准确的标准。目前对贫困的认定主要从收入来确定，但贫困不仅与收入相关，还直接与家庭支出相关，可目前农村还没有关于农户收入和支出的统计制度和组织。有的家庭收入低可看上去不贫困，有的看上去贫困实际却不贫困；有的家庭因突发疾病、子女升学、赡养老人、遭遇灾害或意外事故等突然陷入贫困；有的农户虽然确实贫困，但其贫困是懒惰或其他不良习气如酗酒、赌博、抽大烟等造成的。目前，绝对贫困已基本消除，相对贫困凸显，而相对贫困户与非贫困之间界限模糊。在西部贫困地区农村，相对贫困户所占比例较大，这部分家庭介于贫困与非贫困之间，纳不纳入低保都有理由，他们往往成为评议的难点，也是产生不满情绪的主要群体。

（四）动态化管理滞后

贫困是动态变化的社会现象，因而低保名单也应该随着低保户家庭经济情况的变化而及时调整。事实上，低保名单及时变动十分困难，特别是退出机制难以落实。调研发现，大部分低保家庭不愿主动退出低保。有的被救助者去世了，其家人仍然在领其救助金；有的老人去世了，婴儿出生了，却以婴儿顶替老人的名额；有的女儿出嫁了户口没转走，家人仍然在领其救助金；还有的已经被救助了多年，家庭经济状况明显好转，却不愿退出等等，诸如此类，不一而足。调研还发现，在目前的低保对象中，实际上有劳动能力的约占50%左右，部分低保户养成了“低保依赖”，不愿放弃福利待遇，宁可不劳动或少劳动。另外，村委会处于国家权力体系的最底层，缺乏足够的权力和力量对抗各种非正式组织力量甚至农村强势家庭，为保护自己个人利益，明哲保身，不敢轻易触动既定利益格局，即便明知不合理也装作看不见。

（五）引致新的道德风险

改革开放以来，家庭联产承包责任制下形成了农民“多劳多得、少劳少得、有劳动能力不劳不得”的分配价值观念，而低保制度的实施使得这种观念受到挑战，因为低保的获取不需付出劳动或代价。这导致很多村民竞相争夺低保名额，有的村民甚至与村干部发生肢体冲突，有的不惜拉关系走后门，有的则找借口强夺硬要。部分赡抚养义务人借口低保而推脱赡抚养义务，或者与需要赡养抚养的老人、残疾人分户或分住；而有的子女甚至侵占老人的低保金；有的抱贫守困，不愿积极劳动，担心丢了低保，此类不道德现象严重损害了乡村的社会风气和公平正义。

（六）行政化色彩浓厚

低保本是维护贫困人口最基本生活水平的救济措施，但在实践中往往屈从于地方社会管理的需要，转化为管理农村社会的行政手段。由于乡镇政府权力的弱化和农村村民自治，农村的基层组织实际上失去了对农村社会刚性的组织动员能力，村干部往往要依靠个人的威望或关系动员农民。袁松（2009）认为：“取消农业税， 实行村账乡管/ 村账镇审之后， 大部分的中西部村庄掌握的治理资源都很有限，村集体能够拿来掌握村组干部， 支配村民行动的自主资源几近于零……实际上， 在中国乡村公共权力的支持系统是私人化的， 是公共权力行使者——基层干部与他们的支持者之间的一种关系网络。”[4]低保的实施则为基层干部提供了驾驭农村社会和推进工作的有效手段。低保往往与计划生育、拆迁征地、综治维稳等核心工作捆绑在一起。部分计生户特别是独生子女户、二女户，公共设施建设占用其承包地或房屋的征地拆迁户、需要特殊照顾或安抚的“钉子户”、“上访专业户”等往往被给予低保，而这部分农户可能并不符合低保条件。调研中发现，很多低保户是独生子女户、二女计生户、结扎户、拆迁征地户等。同时，低保户也成为基层干部可动员的社会力量，村里不少公益劳动（如扫马路）往往安排给了低保户。低保行政化反映了农村社会治理中的艰难窘境和低保制度自身的不足。

（七）相关法制体系不健全

农村低保的具体实施主要依据是县级政府的《农村居民最低生活保障暂行办法》，而这个办法的制定是依据国务院、省、市政府的行政法规或部门规章，不仅法律阶位较低，而且缺乏相关的配套制度，尚未形成严密的制度体系，执行力相对较弱。另外，各地区之间不一致，跨行政区域的协调难以实现。

三、完善西部贫困地区农村低保制度的对策

完善西部贫困地区农村低保制度，应立足于低保制度的宗旨，回归其本真，落实其“兜底”的保障功能，并推进贫困地区农村内生性发展能力的提升。

（一）加强农村精神文明建设，奠定低保健康发展的文化土壤

文化是制度的根基，西部农村低保制度实施中的尖锐问题与农村精神文明发展滞后有着密切的内在联系。经济贫困地区一般也是文化教育落后地区，群众接受新事物、新观念相对较慢。低保制度作为一个新事物，不少农村居民对其认识还不清楚、准确，特别是部分群众以朴素的“实惠”观念来衡量低保，并把救助金视作国家补助，以获得低保为荣。部分人对低保的依赖情节也反映出农村居民的文化素质低下。因而，搞好低保工作必须从“治愚”、“扶志”入手，提高农村居民的文化素质，特别是要提高其社会主义道德素质和法律素质，为低保的顺利推进打好思想文化基础。

同时，相关部门和农村基层组织要加强低保政策的宣传、解释工作，以生动直观、喜闻乐见的形式让农村群众了解低保实施的性质、目的、范围、标准、程序等，让低保的具体内容家喻户晓。对来访者要耐心细致地解释，让他们懂得低保不是政府发放的生活费，享受低保不是荣誉，低保更不助懒、扶懒，鼓励低保户通过勤劳早日脱贫致富。

（二）提高西部贫困地区农村的社会管理水平，夯实低保制度的政治基础

坚强高效的基层党政组织是落实好低保制度至关重要的政治保障。我国农村基层组织处于国家权力体系的底端，其人力、物力、财力最为薄弱，这与其承担的繁多的社会事务和繁重的发展任务相悖。西部贫困地区农村基层组织更为薄弱，党员干部人数少、素质相对较低、经费严重不足、工作条件艰苦、体制机制不活、权力范围狭小等严重制约了基层组织职能的发挥，甚至部分农村基层组织陷于瘫痪。西部贫困地区农村低保遇到的问题实际是农村社会治理环境和水平的真实写照。而要加强该地区农村基层组织建设，客观上需要改革目前的权力和资源配备体制机制，下移执政资源，优化资源配置，充实基层。另外，做好低保工作客观需要建立完善的农村居民财产调查统计制度体系，为科学地识别低保对象提供客观依据。目前的群众评议机制虽有其可取之处，但带有主观盲目性和利益博弈的特性，极易滋生社会矛盾，导致低保制度的实施背离其宗旨。

（三）增强低保运行体制机制的可操作性，提高群众的参与水平和能力

目前，农村低保制度体系与西部贫困地区农村实际工作需要的契合度还远远不够，不利于农民理解、参与、监督，特别是农村低保运行机制中存在较大的随意性和行政化色彩。推进低保健康发展客观上需要简化和完善其制度体系运行，方便群众理解和参与，强化责任监督，特别是要改革目前自上而下层层分解名额的管理办法，逐步形成自下而上依法申报的体制，实现应保尽保。要进一步细化保障方式，不能简单地按照收入水平分档施保，而应根据产生贫困的原因，分门别类并附一定条件和期限地施保，从而避免“助懒”或僵化。同时，要构建不同行政区域间的低保协调转接机制，以适应市场经济人口流动的现实需要。另外，低保工作涉及农村群众切身利益，极易引起农村群众的猜疑和不满，因而提高工作透明度和群众参与度是做好低保工作的必然选择。这不仅要求进一步完善低保的评议、审核、公示、监督等机制，而且要为农民群众有序参与低保提供必要的制度保障和组织保障，防止权利滥用。

（四）增加财政投入，拓宽保障范围，提高保障标准

目前，西部贫困地区农村地方政府只是按照财力的多少来确定低保名额和保障标准，而不是按实际的贫困人口数来确定名额，应保难保不可避免。另外，目前西部贫困地区农村的保障水平几乎达不到最基本生活水平的消费需要，客观上需要进一步提高标准。增加财政投入是扩面提标的基本途径，而西部贫困地区地方财政的投入能力严重不足。有关资料显示，2013年临夏回族自治州财政自给率仅为7.67%，最低的东乡县仅为2.41%。因而，只有增加中央财政转移支付力度和加大东、中部地区的支持力度，才能满足西部农村低保发展的实际需要。

（五）增强西部贫困地区农村的自我发展能力，推进扶贫开发

低保是消极的扶贫，扶贫是积极的低保。只有通过扶贫开发，积极增进贫困地区的自我发展能力，促使贫困人口脱贫致富，才能从根本上解决贫困地区的低保问题。《中国反贫困发展报告（2012）》认为：“贫困无法简单理解为物质资料方面的匮乏，表面上看，贫困是经济因素的结果，但贫困群体的自我发展能力建设和外部支持体系建设的约束，才是贫困问题的根本原因。” [5] 在落实最低生活保障制度同时，政府和社会应鼓励和帮助低保对象增进自我发展能力，特别是努力提高劳动技能和帮助其就业，实现其持久脱贫，逐步摆脱对国家扶贫救助政策的依赖。

参考文献：

[1]何先平，陈硕.中国财政支农政策对农民收入影响的实证研究

[J].统计与决策，2009，（1）.

[2]国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告（2011）

[M].北京：中国统计出版社，2012.

[3]2014年5月份全国县以上农村低保情况[EB/OL].中华人民共

和国民政部，（2014-06-19）[2014-09-25].http：//files2.mca.gov.

cn/cws/201406/20140619112729623.htm.

[4]袁松.基层组织的信息垄断与低保制度在村庄场域的实践[J].

天津行政学院学报，2009， （3）：50-55.

[5]向德平，黄承伟.中国反贫困发展报告（2012） [M].武汉：华中

科技大学出版社，2013：26.

[责任编辑、校对：叶慧娟]