大学章程的制定与实施

高瑞民

摘 要：大学章程是大学的“宪章”，制定大学章程对于高校依法自主办学、完善内部治理结构、建立现代大学制度具有重要意义；制定大学章程应当把握提高认识、严格程序、明确内容、突破重点难点等4个方面；大学章程的实施是一个长期的过程，应当建立监督章程实施的专门机构，构建以章程为核心的校内制度体系。

关键词：大学；章程；制定；实施；治理结构；现代大学制度

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）10-0238-03

大学章程是高等学校的“基本法”或称“宪章”，它上承国家宪法、法律和行政规章，下启校内各类具体规章制度，在学校的制度体系中处于“龙头”地位。章程的制定与实施是大学章程真正发挥作用的两个重要环节。制定并实施好章程有利于落实高校办学自主权，厘清政府与学校的关系和权力边界；有利于高校依法办学，减少不必要的行政干预；有利于高校完善内部治理体系，约束办学行为，建立现代大学制度；有利于高校積淀大学精神，培育办学特色，传承优良传统。

一、章程的制定

章程制定是章程建设的基础工程，主要应当把握思想认识、组织程序、主要内容、重点难点4个方面。

（一）提高认识是章程制定的思想前提

制定大学章程是高校依法办学、自主办学的需要。改革开放以来，我国高校办学自主权不断扩大，办学活力不断增强，办学空间不断拓展。但随着高校改革的不断深化，我们发现，一方面，来自政府对学校的行政干预仍然过多，违背教育规律的政令也随处可见，严重影响了学校的自主办学，束缚了学校的办学活力；另一方面，高校自主权扩大之处也往往是违规行为频发之处，相当一些高校在政府放权之后，不能很好约束规范自己的办学行为。因此，当下的中国高校既有政府管得过死过多的问题，也有高校办学行为示范的问题。往往是一管就死，一放就乱。走出这一怪圈的关键一招就是制定大学章程。大学章程具有准法律性质，对上可以约束政府，对下可以约束学校自身，对外可以约束社会。高校依法办学首先要有“法”，而这个“法”主要指大学章程；自主办学更须有“法”，因为在办学自主权扩大的情况下，在政府减少行政管制情况下，如果没有“法”即大学章程的约束难免不出现办学失范行为。因此，制定大学章程是高校依法自主办学的前提。

制定大学章程是高校完善内部治理结构、建立现代大学制度的需要。大学章程是现代大学制度的载体，内部治理结构是章程制定的最重要内容。章程制定是使现代大学制度法制化的基础工程。现代大学制度的构架主要包括两个层面：即宏观层面和微观层面。宏观层面主要指学校与外部关系，简单说就是政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；微观层面主要指学校内部治理结构，简单说就是党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。完善内部治理结构首先要建立以学术发展为核心的权力系统，平衡大学内部政治权力、行政权力和学术权力的关系。在章程中应当设计一种机制，使3种权力始终围绕学术的发展目标，各司其职，相互协调，保证内部管理和谐、顺畅、高效、有序；其次要构建高效有序的权力运行机制，平衡决策权、执行权与监督权的关系。在章程中应构建决策层、执行层和监督层既相互协调又相互制约的机制，以确保决策的民主性和科学性。

制定大学章程是积淀大学精神、传承优良校风、培育办学特色的需要。虽然我国已颁布了《教育法》《高等教育法》及其他一些与高校相关的法律、法规，但这些法律、法规只是在一般意义上和普遍意义上对高校进行规定，属于对高等学校的“规定动作”，没有也不可能针对每所高校制定出富有个性的法律、法规。如果只有国家关于高校的法律、法规，而没有具体的高校章程，直接的后果就是高校办学没有特色，容易出现千校一面、办学雷同的局面。有人说中国只有一所大学，那就是“教育部大学”，话虽偏激片面，但也说明了只有国家层面的法律、法规而没有学校层面的章程的后果。欧美发达国家的高校之所以特色鲜明、实力雄厚、长盛不衰，一个重要原因就是严格按章程办学，恪守理念，注重传承。大学的优良传统和特色不是一朝一夕形成的，需要一以贯之，久久为功。只有把先进的办学理念通过章程固化下来并长期坚持，不因领导层的变化而变化，也不因领导人注意力的改变而改变，“一张蓝图画到底，一代接着一代干”，这样的大学才会积淀优良传统，形成鲜明的办学特色。

（二）建立组织严格程序是章程制定的保障

成立组织。章程起草组织应当具有广泛性和专业性。所谓广泛性，学校相关利益群体成员要占一定比例，充分反映各利益群体的诉求；所谓专业性，要充分吸收教育、法律方面的专家参加，确保章程的科学性和合法性。

形成草案。章程起草小组要认真做好起草准备工作，搜集梳理高等教育相关的法律法规政策，作为章程起草的基本依据；要进行深入调查研究，对本校历史、现状及发展方向，以及学校的办学特色、办学传统、发展定位等进行全面的调研分析，总结实践经验；要对本校已有的相关制度进行梳理，充分借鉴其他高校章程建设的经验做法。

征求意见。章程草案形成后，要向全校公开，采取在学校网站设立专题网页、征求意见电子邮箱、校园意见回收箱以及召开座谈会、听证会等方式，充分听取校内相关主体的意见建议；要采取适当方式与举办者、主管部门、其他相关部门进行充分的沟通、协调。

教职工代表大会讨论。章程草案经征求意见并修改完善后，要及时提交学校教职工代表大会讨论。章程起草组织负责人要对章程起草过程、主要内容等作出说明。学校教职工代表大会应当作出会议决议。

校长办公会议审议。章程草案经教职工代表大会讨论后，起草组织应当将章程草案、起草说明以及征求意见的情况、主要问题的不同意见等，提交校长办公会议审议。

学校党委会审定。章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定，形成章程核准稿。

报送核准。章程报送核准应当提交由学校法人签发的章程核准申请书、章程核准稿、起草说明（起草组织、起草过程、核准稿形成过程、需要说明的问题及制度创新等）、教职工代表大会决议、校长办公会纪要和学校党委会纪要。

（三）明确主要内容是章程制定的核心

在章程内容上，既要有“规定动作”，又要有“自选动作”。“规定动作”体现的是国家对高等学校最一般、最普遍的要求，反映的是高等学校的共同性；“自选动作”体现的是学校的个性特征，反映的是学校的特殊性。

在“规定动作”上，根据《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》，章程应当载明以下基本内容：学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办学地点、住所地；学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向；经审批机关核定的办学层次、规模；学校的主要学科门类以及设置和调整的原则、程序；学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求；学校的领导体制、法定代表人，组织结构、决策机制，民主管理和监督机制，内设机构的组成、职责、管理体制；学校经费来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度，接受捐赠的规则与办法；《高等教育法》规定的舉办者责任、学校办学自主权等；章程修改的启动、审议程序以及章程解释权的归属；学校的分立、合并及终止事由、校徽校歌等学校标识，学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项以及需要在章程中规定的重大事项。对涉及的领导体制、管理体制、内部治理结构等，应在章程中载明基本规则、运行程序和监督机制。

在“自选动作”上，章程要通过梳理办学历史，挖掘优良传统，总结办学特色，将学校的独特校风、独特精神、独特传统凝炼在章程的理念上，体现在章程的相关条款中，使章程在办学目标、办学理念、学科专业、人才培养、科学研究、内部治理等方面体现出自己的特色，避免千校一面、千校一章的尴尬。

（四）突破重点和难点是保证章程质量的关键

章程制定的重点是完善学校内部治理结构，难点是正确处理“五个关系”。

完善内部治理结构主要应解决6个方面问题：一是坚持党委领导。党委领导下的校长负责制，是《高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的规定，是中国特色的高等学校领导体制。在章程中必须鲜明体现党委在学校发展战略、学校改革发展、学校教学科研管理等重大问题上的领导核心作用。二是明确校长负责。章程要明确校长是学校法定代表人，规定其主要职责和学校行政决策机制，明确党委作为领导核心支持校长依法独立行使职权这一原则。校长的代表权、决策权、建议权和执行权在章程中都要体现。三是实行教授治学。如果说党委代表决策权，校长代表行政执行权，那么教授代表学术权。所谓教授治学主要指高校在学术事务治理方面，教授拥有决定权，因为高校在本质上是学术组织。教授们主要通过学术委员会、学位评定委员会、教授委员会等机构，治学术、治学科、治学风、治教学，参与学校管理。四是加强民主管理。首先，章程要明确教职工代表大会是教职工参与学校民主管理的主要形式；其次，工会、共青团、学生会等组织在党委领导下参与学校管理也应规定；第三，章程还应规定各民主党派成员、无党派代表人士、各级人大代表和政协委员等参与学校民主管理、民主监督。五是完善决策制度。学校重大事项决策制度是内部治理结构的核心内容，建立现代大学制度的目的之一就是要学校的决策机构依法决策、科学决策、民主决策。章程要明确规定决策程序、决策规则、决策失误追究机制。明确要求重大事项决策前，应当征求教职工意见，组织专家论证，接受风险评估，进行合法性审查，最终由集体讨论决定。六是实行校院两级管理体制。我国高校大都实行校院两级管理体制。章程应当对管理体制予以明确，并规定学院根据学校授权在教学、科研、学科专业建设、教师队伍建设、学生教育管理、行政管理等方面的职权。应当明确学院在重大事项上的决策形式及议事规则。厘清学校与学院的权利边界。

处理好五个关系是章程制定的难点。一是学校与举办者关系。我国公立高校的举办者是各级政府。章程应当明确举办者的权利与义务和学校的权利与义务，这是厘清政府与学校权力边界的关键条款，科学规定这一条款有助于规范举办者的管理和监督行为，也有利于学校明确自身的职责和权利。二是行政权与学术权的关系。在章程中正确处理行政权与学术权的关系，关键是要坚持行政权与学术权相分离的原则，控制行政权力，保障学术权力，保障学术自由，保障教授在学术管理中的主体地位，明确以教授为主体的学术委员会是学校学术事务的最高决策机构。凡是涉及与学术有关的事项，都要由学术委员会评议决策。学校的行政机构主要根据学术委员会的决定，合理配置相应的办学资源。在学术委员会等学术机构人员构成上，要严格限定党政领导人数，扩大专任教师比例。三是章程与上位法的关系。《国务院规章制定程序条例》规定：“法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。”根据这一要求，凡是国家法律、法规已经做出明确规定的事项，在章程中除了党政职能、组织机构、学校功能、决策制度、学校的权利义务等重大事项做出必要的重申和明确外，其他具体规定一般不作原文引述。另外，坚持“法律保留原则”，凡是国家法律、法规已有规定的事项，章程绝不可与之冲突，只作必要的展开和细化；国家法律、法规未规定的事项，根据高等教育发展趋势和学校实际，在不违背法理前提下进行尝试和探索。四是章程与下位规章制度的关系。章程是学校的根本制度，在学校的制度体系中具有根本性、统摄性和基础性，是学校其他一切规章制度的依据。为了建立位阶明确、上下衔接、分工具体的制度体系，也为了章程的权威、稳定和精炼，章程对其下位的规章制度只简要地作原则性规定，具体内容可在具体规章制度中展开表述。五是章程文本成熟性与前瞻性关系。考虑到章程的权威性和稳定性，一方面章程中应当对涉及学校的使命、定位、目标、理念、功能、任务、治理结构、内外部关系等根本问题作原则规定，学校运行和管理中的具体事项可在具体规章制度中予以详尽规定。另一方面，在章程内容上，对学校在长期办学中形成的成熟的理论与实践成果可在章程中予以吸纳和固化，而对正在探索中的、未成熟的、甚至有争议的事项暂予回避。

二、章程的实施

章程的核准和颁布在章程建设中只是重要的第一步，章程的贯彻和实施任重而道远。大学章程建设是一个持续的、动态的过程，它不仅仅是指章程文本的制定、核准与颁布这样一个短期动作，也包括章程颁布后的学习贯彻，最重要也是最难的是要在长期的办学实践中，举办者与学校等相关主体养成按章程办事的习惯，将章程的规定和基本精神内化为学校管理层和师生员工的自觉行动，并在办学实践中不断完善和充实章程内容。章程的实施应做好以下几方面工作。

向社会和校内公布章程。大学章程具有准法律性质，它既是对学校的约束，也是对举办者和主管部门的约束，还是对社会相关主体的约束。通过一定方式向社会公布并予以解读和宣传，可以使社会知晓大学章程是怎么回事，大学办学的法律依据，大学内部的运行规则，为学校办学创造更好的社会环境。在校内要通过各种媒介宣传章程、解读章程，对不同层面人员要进行培训，做到家喻户晓，人人皆知。

举办者和主管部门应当带头贯彻落实章程。举办者和主管部门在章程实施上要做出表率，切实覆行章程规定的义务，切实保障学校办学自主权，切实依法、依章管理学校，切实保证经费投入，切实推进政校分开、管办分离。真正把工作重点转到监督学校依法治校、按章办学上，搞好宏观调控和管理服务上，指导和帮助学校协调好与政府相关部门及社会的关系，简政放权，让学校真正按高等教育规律办学。

学校成立章程委员会。章程委员会是负责学校章程实施、解释、反馈、修订的专门机构。其主要职责是监督学校章程的实施，对学校章程进行解释，收集章程实施中出现的各类问题，受理对违反章程行为的举报和投诉，组织修订章程条款，审查校内规范性文件。章程委员会作为负责章程实施的专门机构对于章程的贯彻落实非常重要，是避免章程写在纸上、说在嘴上而并不实行的有力举措，也是把章程建设当做一项长期任务的必要环节。

全面清理现有规章制度，搞好规章制度的废、改、立。大学章程是大学的“宪章”，是学校的根本制度，是学校一切规章制度的最终依据，学校的任何具体规章制度只能是章程的延伸和展开，而不能与章程相抵触、相冲突。章程颁布后，学校应当以章程为依据，全面清理现有规章制度，进行废、改、立工作，逐步建立起“根本制度功能稳定、基本制度体系完备、具体制度成龙配套”的校内规章制度体系。

做好章程实施过程的信息收集。章程的建设只有进行时，没有完成时。章程既要保持相对稳定，又要与时俱进。学校每隔一段时间要根据高等教育和学校的发展变化对章程进行必要的修订，这就需要章程委员会紧密关注章程实施中出现的问题，及时收集相关信息，做好调查研究，为章程的修订完善做好准备。

在章程的实施过程中，从政府层面说，难免有违反章程的管理，从学校层面说，也难免有失范的行为，违章也好，失范也罢，都属于新的大学治理框架下办学中出现的正常现象，不必大惊小怪，那种认为大学章程一经颁布，现代大学制度马上建成，政府与学校的权力边界马上厘清的想法是不切实际的。这就要求不论政府还是学校，对章程实施中出现的问题要有足够的耐心，决不可学校一失范，政府借机就把权利收回，而政府一过多干预，學校就对依法办学失去信心。在新的制度背景下，政府与学校总要有一个磨合过程，学校内部也有一个调整、适应、内化的过程，不可能一蹴而就。但只要从国家到学校坚定建立现代大学制度的信心和决心，经过若干年努力，具有中国特色现代大学制度一定会建立和完善起来。

参考文献：

〔1〕教育部全国教育普法领导小组办公室.常用教育法律法规[M].北京：教育科学出版社，2010.

〔2〕袁贵仁，孙霄兵.探索完善中国特色现代大学制度[M].北京：高等教育出版社，2012.

〔3〕刘强.制定实施学校章程 完善现代大学制度[R].贵阳：2012.

（责任编辑 姜黎梅）