亚洲城市化进程对中国新型城市化的启示＊

陶 涛， 周梦璐

（中国人民大学 社会与人口学院，北京100872）

新型城市化是近年中国城市化发展的新思路，是社会经济制度复杂变迁的过程，［1］是产业结构转变、城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播、农村人口城市化和城市现代化统一的过程，［2］是“坚持实现可持续发展战略目标，坚持实现人口、资源、环境、发展四位一体的互相协调，坚持实现农村与城市的统筹发展和城乡一体化，坚持实现城乡公共服务的均质化，以城乡之间和城际之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，逐步达到减缓和解消城乡二元结构达到社会和谐的城市化之路。”［3］然而，如何才能实现新型城市化，国际上并没有直接可供借鉴的经验。亚洲各国在发展过程中很多地方与中国有相似之处，了解这些国家在城市化发展过程中的经验教训，将对中国的新型城市化发展有一定启示。

一、亚洲城市化概况及特征

亚洲是一个人口众多但城镇化水平偏低的大洲，今后必将成为世界城镇人口最集中的地方。根据联合国人类住区规划署的统计数据，2010年，亚洲人口（不含中国）已达28.05亿，占世界人口的总数40.57%。目前大约有1／3的亚洲人口居住在城市里，预计到2020年，城镇人口将达到亚洲总人口数的50%，亚洲将一跃成为世界城镇人口最集中的地区。联合国经社事务部统计数据显示（见表1），世界平均城镇化水平已逾50%，而亚洲仅有45%的人口居住在城镇化地区，当前亚洲的城镇化水平低于世界总体水平。

亚洲多数国家的城镇化属于后发性的城镇化，城镇化基础较为薄弱。要在如此紧凑的时间框架内实现剧变性的城镇化变迁，既有经验又有教训，各国的发展水平参差不齐。中亚和中南亚地区是亚洲城镇化率最低的区块，也是亚洲城镇化增长率最缓慢的地区。在1950——2010年间，两个地区城镇化的增长远远低于亚洲其他地区的平均水平。东亚和西亚地区的城镇化发展程度最高，60年间城镇化率的增长值均超过35%。

表1 1950——2050亚洲不同区域城镇化率（%）

作为当今世界经济体中最具活力的地区之一，东亚在亚洲地区率先实现了国家城镇化的目标。20世纪中期开始，东亚地区城镇化率年均增速约为0.62个百分点，城镇化水平也由17.8%攀升到2011年的55.6%，城镇人口占总人口的比重增幅仅次于西亚，而同时期世界城镇化率平均每年仅上升0.37个百分点。鉴于历史条件和国内发展阶段的差异，不论是在城镇化水平，还是城镇化的发展模式上，东亚国家的选择都存在较大差异，然而整体观之，相较于欧美各国市场机制主导的城镇化模式，中央政府的宏观调控在东亚国家和地区的城市布局规划、市政基础设施建设、城乡区域统筹发展和农业现代化等方面发挥了相对明显的引导作用，而这其中又以日本模式最为典型也最见成效。在政府的有效引导下，日本通过大力发展工业化，优先开发都市圈、大城市等政策，在短时期内创造了城镇化水平一举超越西方发达国家的奇迹（见图1）。

南亚诸国的城镇化道路开辟了世界城镇化发展中的一种独特模式。尽管南亚国家的大小城镇与城镇附属村落在空间集聚上都具备显著城市形态特征，然而在经济、文化、制度和社会生活多方面弥漫着的浓重乡村气息表明这种低水平发展的城乡连绵区域式城镇化是一种不成熟抑或是扭曲的城镇化模式，是城镇化与工业化、现代化发展不协调的结果。以印度为例，截至2012年，其城镇人口总数仅次于中国，总量达到3.91亿。但若依据城镇人口在总人口中的比例，印度仍是世界上城镇化水平最低的国家之一。印度在独立之初农村人口占总人口的比例为82%，到2012年这一比例降至约70%，城镇化率缓慢提升。但这不足32%的城镇化率，在金砖五国中城镇化水平仍属最末。印度城镇化的步伐缓慢，不仅与发达国家的水平差距悬殊，更滞后于相当数量的发展中国家和地区。

图1 世界及部分国家2012年城镇化率（%）

东南亚的城镇化水平也比较低。截至2010年，仅有新加坡、文莱和马来西亚的城镇人口占总人口的比重超过50%，泰国、缅甸和老挝城镇化水平略微超过30%，远低于同期亚洲各国44.4%的平均水平。在城镇化的发展进程中，东南亚国家普遍表现出人口和经济活动在一个或几个大城市过分集聚，快速盲目的大城市蔓延聚敛了大量资源财富，不仅造成其他地区生活环境的相对恶劣，同时也使得排在首位的城市因为人口饱和生态恶化倍受城市病的困扰。

二、部分亚洲国家的经验和启示

1.地区间发展不均衡和大城市过度膨胀将会影响城市化的健康发展

地区间发展不均衡是亚洲各国城市化发展过程中的通病，然而，对此的处理方式不同也带来了不同的政策效果。

日本城镇化以非均衡发展模式为主，即选择有发展潜力的城市和地区作为突破口，进行密集投资，进而促进周围地区的快速增长。少数中心城市率先获得了优先的发展权，政治、经济、商业、金融和媒体机构大量集中于此，相应的也就拉动了人口向城市大规模的转移集中。

这种大城市形态的发展，赋予日本形成高密度的都市圈以内在合理性，城镇化进程中日本逐渐形成并不断强化以太平洋沿岸东京城市圈、大阪城市圈和名古屋城市圈为主体的城市格局（见表2）。从表2中可以计算得到囊括日本十大城市中七个的太平洋沿岸都市圈，现今已汇聚了全国52.99%的人口。几大主要的城市圈，以极小的地域承载了日本大部分的人口和经济活动，在整个经济社会活动中占据了举足轻重的地位。

表2 三大都市圈在后工业化时代的人口情况（千人，%）

印度城镇化过程中也存在着特大城市规模膨胀和人口高度集中的问题。印度政府在投资方面一度有强烈的大城市偏好，受益于政府的工业政策和投资引导，各大城市被赋予超常发展的机会。尽管在《第八个五年计划》中，印度政府明确提出了“发展城市的规划主要是发展中小城镇和能自给的大城市”，但是经济自由化政策给投资者以投资区位的较大自主性，综合基础设施、劳动力供应和产品市场等因素考虑，大城市及其外围地区仍是最理想的投资场所。

在印度快速城镇化浪潮下除了一级城市快速稳定膨胀之外，二级城市的发展处于停滞状态，三级城市的发展出现衰退征兆，而四——六级城市急速衰退（见表3）。1950年印度百万人口以上城市中居住的城市人口占全部城市人口的比例为17.87%，2000年达到36.13%，预计2025年将达到45.42%（见表4）。人口和资本在大城市的集中，使得大城市问题日益突出，经济辐射能力降低，而中小城市功能单一，凝聚力与驱动力薄弱，两极分化的格局削弱了不同等级城市特定的社会服务功能，未来城镇体系的失衡局面可能更加严重。

表3 印度中央邦城镇体系结构变化

表4 印度人口百万以上城市人口占全部城市人口比例（%）

东南亚各国由于政策导向和经济因素作用，也大都呈现首都一极化膨胀。首先东南亚国家依托人力资源优势选择外向型的发展战略是经济因素的自然反馈。这一地区山地和高原较多，大多面临人多地少的基本国情，铁路和公路交通不发达，生产要素向区位条件良好的节点城市汇聚，城镇内部经济腾飞，就业机会增多，大量人口迁入，城市迅速发展壮大并具有绝对的区域主导性；其次东南亚各国政府的工业非集中化政策不明确，二战以后，东南亚各国在国际产业链中处于不利地位，迫切想实现工业化和现代化，政府制定的政策甚至带有明显的倾向性，把发展的重点和大量的基础设施投资，第二、三产业集中在首都及其周围地区，导致首都人口比重过大（见表5）。

以泰国首都曼谷为例，这里创造了全国3／4以上的工业总产值。这是早期由于缺乏有效的区域规划，政府把基础设施建设、工业企业布局和服务业投资都集中在以曼谷为中心的大都市区周围。产业集中，资源丰富，因此在曼谷能享受的社会服务也就更全面更便捷，高收入的潜在就业机会也更丰富，从而成为移民的最优选择，曼谷的城市规模在这样的号召效应下超出其他城镇很多倍。首位城市强大的极化效应使整个泰国在城镇化进程中区域发展失衡。

表5 东南亚国家首都人口占总人口的百分比（%）

人口和经济活动过度集中在首都，不仅加剧了人口和生产力分布的不平衡，使城乡差距扩大，还导致一系列严峻的城市问题，显著增大了对整个社会经济环境的压力。日本百万城市的人口占总人口的比例超过美国，是世界平均水平的两倍还多。近些年来，尽管中国因为大城市人口过度密集而为各国诟病，但数据表明中国的大城市人口集中率相比于发达的美日而言，依旧控制在相对较低的标准之内（见表6）。

表6 部分国家大城市群的人口占总人口的百分比（%）

2.发展地方中小城镇是缓解大城市人口压力的有效手段

在日本，小城镇（也称“町”）的发展经历了由慢到快的过程。二战后至20世纪70年代中期是日本城镇的大发展时期，此时东京、大阪、名古屋三大都市圈开始形成，反观农村地区，青壮年劳动力流向大城市以寻找发展机遇，因此日本的城乡差别拉大，小城镇发展非常缓慢，甚至停滞、萎缩。然而20世纪70年代后期随着经济结构的调整，日本的大城市发展呈现停滞，小城镇后来居上发展势头不容小觑。作为一个地区经济的中心，小城镇的经济辐射的功能与范围也在不断扩大。面对这样的局面和发展趋势，日本政府随即将相当的执政重心放在促进小城镇发展方面。譬如在针对小城镇的基础设施建设方面，政府形成了包括区域与城市规划在内的较为完善的规划体系，并颁布了一系列配套法律法规来协调全国性的开发规划。［4］

印度独立以后工业分散化的政策和现代农业的发展也刺激了小城镇的发展。无论是公营还是私营工业的部门基本集中在城镇地区，无论是旧有的还是新建的工厂也主要坐落在城镇区域，城镇地区在该阶段取得长足发展。始于20世纪70年代的一系列工业分散化政策刺激了落后地区工业的发展，一大批劳动密集型企业向小城镇转移，很多地区因经济得到发展而吸引大批移民，不但现有小城镇人口得到增长，还新兴了不少城镇。该时期印度城镇化速度加快同样得益于现代农业的发展。农作物的单位面积产量的提高和农产品商品率的增加刺激了绿色革命地区的农业发展并带动农业相关工业的发展。经济的迅速发展吸引了不少移民人口涌入城镇和大村庄，城镇人口迅速增加，而大村庄则转变为城镇（见表7）。

表7 印度城镇化指数

3.防止过度城镇化和城市贫困，真正实现可持续的新型城市化

过度城市化是指城镇人口的增长过快，和真正的城镇化（就业性质、生活质量、文化教育水平等方面全部转入城市生活方式）并不匹配的状况。城镇人口无度扩张使得城镇基础服务不堪重负，住房、用水、交通等一系列城市病在此基础上衍生并且愈来愈严重。而这些严峻的现实难题很大程度上是由于城镇化相对于工业化过快畸形发展所导致的。东南亚国家整体的城镇贫困水平也十分令人担忧，城镇贫民窟人口比例甚至始终高于城市虚假化程度严重的拉美地区（见表8）。

表8 城镇贫民窟人口占总城镇人口百分比（%）

印度的过度城市化使得城市贫民窟大量涌现。从农村疯狂涌入城镇的人口因为就业不足或无业而难以维持生计，返回农村的可能性也因为缺少可变现资产而搁置，政府对这一大规模的低收入族群的住宅供给也未能解决，无家可归的流动人口和城镇贫民集中避难衍生出了各种显性和隐性的贫民窟。根据印度政府官方公布的人口普查数据，2001年城镇贫民窟人口接近4300万人次，而截至2011年，十年间贫民窟人口的绝对数量已经翻了一倍以上，大约1370万个城镇家庭生活在贫民窟里，约合印度城镇总人口的17.4%。即便在孟买、加尔各答等社会经济蓬勃发展的大城市中，贫民窟的问题也不容忽视。

4.重视农业、农村同步发展是实现新型城市化的应有之义

（1）劳动人口的非农转移也给日本社会带来了负面的影响。据统计1958——1960年，日本非农产业在业的劳动力每年平均为68.6万人，其中有41.4万人流入城市，占59.5%，而流入农村非农产业的仅有27.6万，占40.1%，［5］结果造成农村人口稀疏、文化水平落后。面对农村劳动力减少对农业生产的不利影响，日本政府在问题进一步恶化之前以积极的姿态迎接系列挑战。

首先便是推进农业机械化，解放农业劳动力。20世纪60年代联合收割机、割捆机、插秧机等农业机械化必需生产工具通过日本政府的行政和财政干预被农民广为接受，至70年代中期日本的农业操作已基本实现了从耕作、插秧到收获的全流程机械化，因此农业所需劳动力比重也呈逐年降低趋势。对农业和农民的巨额补贴是政府行政干预的另一大举措。李培林《重新崛起的日本：东方学者眼里的日本》书中提及20世纪80年代以来，日本政府每年用于农业方面的补贴总额都在4万亿日元以上。2000年，日本对农业补贴的总量已经达到6.4万亿日元，约为国内生产总值的1.3%，而同期的农业产值只有9.12万亿日元。因此尽管农业在国民生产总产值中的比重持续萎缩，政府的政策倾向依旧保证了日本农民拥有优越的生活环境，从20世纪70年代开始日本的农民家庭平均年收入已经逐步接近甚至超越城镇工薪阶层的平均年收入（见图2）。

图2 日本农村农业发展指数（%）

（2）重工轻农是众多发展中国家城镇化建设中涌现出的通病，在城镇化建设中以牺牲农业、农村和农民的生活水平的提高为代价发展工业，人为阻滞了农业和农村的正常发展。尽管农业一直是印度国民经济中的支柱部门，但是在妥善处理工农业关系方面印度政府并没有跳脱这样的困境。［7］

早期印度是按照发达国家牺牲农业发展工业的工业化道路来设计自己的工业化战略的，这不仅扭曲了经济结构，而且因长期忽视农业部门的发展而导致农业生产率低下。1918——1951年，印度工业产值年均增长6%，而农业产值年均增长率仅为2.4%。［8］［p.28］政府对农村的公共投资逐年下降，导致与农村发展、农民生计密切相关的各种计划都不能有效落实。虽然始于20世纪60年代的绿色革命通过品种改良提高了农作物单产，农业的生产方式却依旧停留在小农经济基础上的传统式人畜耕作，落后的生产关系对应薄弱缓慢的农业现代化，使得农民的生活水平始终处于较低水平。

与此同时，由于基础设施落后和投入不足，印度在经济发展中选择了一条绕过制造业，依靠现代服务业的发展道路。印度当前的服务业已经达到中等发达国家的水平，本应由大规模制造业的发展来承接的大量素质不高的农村剩余劳动力在断层的产业结构中难以找到自己的位置，这进而阻碍了非农部门消耗农村劳动力的过程，也就滞缓了农村的现代化进程。联合国2011年人口调查报告指出印度的城市人口比重仅占31.3%，印度农村生活着约占全国总人口数70%的农民。政策上对工业的倾斜，以及选择不当的重型化工业发展战略强化了固有的二元结构矛盾，拉大了城乡收入的差距。

（3）菲律宾城市化过程中的农村发展也并不理想。在土地所有权变革的问题上，菲律宾遵从农业资本主义演进的“美国式道路”，将以“国家与资本联盟”的方式兼并小农经济实现规模化经营与农村的土地流转两种方案作为农业现代化发展的必由之路。大量个体自耕农和佃农在联合大公司的强势挤压下失去土地，宣告破产，从事种植业和养殖业的可能性破灭，最终沦为资本家的农业工人。更为严重的是，由于技术的进步，生产工具的效率提高，耕作所需要的农业工人越来越少，农民再一次被现代资本排挤出劳动力市场成为无业无地人口。

5.城镇化中的农村转移人口顺利就业并实现产业结构调整，是实现新型城市化的关键

城市化过程中农村人口的转移和城市就业顺利与否，城市产业结构调整恰当与否，都对城市化是否成功有着重要作用。

日本城镇化水平的提高与国内产业结构的阶梯式发展同步，是一种健康的城镇化路径。以制造业产生和发展为开端的工业化是日本城镇化的最初动力。一是制造业的集聚催生了现代意义上的城市，使城市成为一个区域经济的发展中心。二是随着制造业的分散布局，人口和劳动力开始从大城市向小城市和农村分流，城市化从集中阶段跨入分散阶段。20世纪70年代起，第三产业开始逐渐成为带动城市发展与城镇化水平提高的加速力。第三产业特别是信息产业向中心城市集聚导致了城市的二次膨胀，使日本步入“再城市化”新阶段。到2000年日本第三产业的产值已占到总产值的65.3%，吸纳的劳动力占总就业人数的69.8%。对比图3和图4可以发现，日本劳动力在三次产业中的就业比重与三次产业在GDP中所占份额是十分协调、高度对应的，而中国的情况则是一个从十分不均衡逐步走向均衡的产业结构调整的过程（见图3、图4）。

图3 日本产业结构和劳动力结构变化（%）

图4 1952——2010中国产业结构和劳动力结构变化

除了合理的产业结构之外，日本为统筹农村地区经济振兴规划，引导支持城镇企业深入农村投资建厂，以便于农民就近就业。此外，日本政府在农村积极推行职业训练制度，对有意愿外出务工的农民进行职业培训，培养其生产技能和市场竞争意识。在农民正式上岗前，通过企业和社会各界团体提供的学习培训机会，既帮助农民适应新的工作环境，也教会他们必备的劳动技能，从而为农村谋职者就业打下坚实的基础。

与之相反，印度在吸纳农村剩余劳动力进入城市工作的过程中，由于缺乏坚实的工业化支撑，城市创造就业的能力有限，农村剩余劳动力主要是农村中大量的无地或少地人口。他们既缺乏耕种地，又被剥夺了住宅用地，迫切的谋生需求驱使他们向城镇寻找机会，这便是印度城镇化中“贫民窟的异地转移”的内在逻辑。相较于劳动密集型产业，印度政府更倾向发展资本密集型产业，城镇薄弱的创造就业能力使得各大地区积累了由基数庞大的农村移民所形成的大规模失业人口，这进一步限制了印度的城镇公共基础设施建设，更不利于城镇运行质量的全面提升。

印度城镇正规部门提供的就业机会有限，岗位与待业人员比例严重失衡，因此日益增多的流动人口只能从收入微薄且缺乏劳工保障的非正规经济部门中获得维系生存的基本物资来源，主要承担一些技术含量低、劳动条件差、收入水平低、缺乏保障的传统服务活动，沦为边缘化的城市群体。

综合研究发现印度劳动力就业主要集中于无组织部门（见表9）。从1999年到2004年，劳动力增加了6070万，却只有8%—9%的劳动力增量能被正规部门吸收，剩余的90%以上的劳动力被迫在非正规部门下寻求就业机会。2004——2005年度印度无组织部门劳动力就业人数将近4亿人，有组织部门劳动力就业人数仅有6257万人，这说明大约86%的印度劳动力就业人员主要集中于无组织部门，其中，99%以上的无组织就业人员又主要集中于非正式部门。将2004——2005年度的和1999——2000年度同型数据相比较，表明近年印度无组织、非正式部门的就业人员比例呈现出不断上升态势，有组织、正式部门的就业人员所占比例呈下降趋势。

表9 劳动力在不同就业类型和就业部门中分布（百万）

由于文化素质水平较低，在劳务市场缺乏竞争力，就业渠道狭窄，从农村流入城镇的大量务工人口无法实现相应的职业转换，这极大程度增加了他们落户城市、共享城镇化发展的成果的难度。这些离开土地的农民一方面失去了承担着自己生存和社会保障功能的土地，另一方面现行的社会保障政策也未能充分考虑解决他们落户城镇后的养老、就业、医疗等后顾之忧。中国的“流动人口”也面临着类似的问题，党的十八大提出的“有序推进农业转移人口市民化”就是实现我国新型城市化的一个良好举措。

三、结 语

对20世纪中期才得以全面自主地推进本国城镇化进程的亚洲众多国家而言，与欧美国家相比，他们的经济增长实质都属于赶超型，为了在最短时间内获得尽可能快的经济增长，必然要以发展工业为主，并以经济效率为首要原则来权衡生产力的布局。空间集中式的格局可以获得高的规模效益，优先发展优势区位上的大城市，发挥少数高位次城市的经济核心作用能够为工业发展吸纳足够的劳动力，并且以其强大的辐射能力带动周边地区的城镇化，但也容易产生各种各样的城市病。

当前我国正处在一个城镇化高速推进阶段，探究并总结亚洲各国在城镇化过程中经历的种种经济社会问题，能够丰富和加深我们对发展中国家城镇化进程的理解，从而裨益于我国新型城镇化道路的探索。譬如日本在城镇化中期阶段集中型城市化仍占主导地位，直到城镇化后期，才开始分散发展模式，形成规模不等的城市群。事实证明，只有实践城市布局区域均衡与相对集中的混合模式，才能充分利用各地社会条件，合理开发自然资源，提高国家整体和地区性城镇化水平。

亚洲各国城镇化发展过程中的一个共同特点是把投资和发展重点放在城镇，农村发展次之，以此实现资本的最大化积累。而对农业投入过低致使农村生产方式落后，生产力提高缓慢，日益增长的农村人口在生存的压力和城市的吸引下蜂拥向城市，然而由于城市提供的就业机会有限，且往往要求更高的教育背景和职业技能，致使相当大数量的长期从事农业工作的农民找不到合适自己并且能胜任的工作。这与真正实现从农民到市民的户籍“转化”，使生活在城市的每一个人，其基本生存条件能够得到满足，基本发展条件能够得到保证，能够共同创造和平等分享新型城市化的发展成果的新型城市化背道而驰。

近年来，我国对三农问题的高度关注和政策倾斜，对流动人口就业、医疗、子女教育、社会保障的逐步改善，对“蜗居”、“蚁族”现象的积极处理，对城市规划体系的日渐清晰以及产业结构的逐步调整和完善，都反映了政府在迈向新型城市化道路上的积极思考与有益探索。构建完善的城市体系，使得各级城市承载各自的功能；重视农业、农村同步发展，实现城乡均衡发展与机会共享；妥善解决农村转移人口就业和产业结构调整，有序推进农业转移人口市民化，是亚洲各国城市化进程对我国的启示，也是实现新型城市化的必经之路。

［1］黄升旗.我国新型城市化问题探讨［J］.中国集体经济，2010，（2）.

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