城镇上山的驱动机制与政策效应评价体系研究＊

曹洪华， 王荣城， 张广斌

（1.东北师范大学 地理科学学院，吉林 长春130024；2.云南师范大学 经济与管理学院，云南 昆明650092）

一、引 言

在《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》一文中，李克强同志指出：“人多地少是我国城镇化的最大制约因素。推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过程，最重要的是土地资源的集约利用、高效配置。比如，云南目前‘城镇上山’的做法，也是城镇化中转变土地利用方式的一种探索”。［1］

在高原地区人地关系地域系统中，坝区承载着居民生产、生活的多重职能，成为高原人民赖以生存的福地。从近代高原地区聚落空间布局看，聚落和小城镇多布局在坝子边缘的缓坡上，临近坝子而不侵占良田。新中国成立以后，特别是改革开放以来，随着经济社会的发展，人们满足温饱后开始涌入城镇，坝区的主体功能由农业生产变为城镇用地、工业用地，城镇向坝区蔓延问题愈演愈烈。据统计：2000年——2010年，云南省城镇化率由23.4%上升到36%，同期全省各类建设占用耕地271万亩，其中78%为坝区的优质耕地，全省面积在10平方公里以上的坝子，目前已被建设用地占用近30%。［2］据测算，按照目前城镇化发展速度，占全省国土面积6%的坝区资源将在20年后消耗殆尽。

基于坝区耕地保护与城镇化建设两者间的“社会困境”，云南省作为列入全国坡地开发建设项目试点的地区，提出了“保护坝区耕地，促进城镇上山”的战略。“城镇上山”可具体表述为：8度以下坡度的土地应是重点保护区域，优化提升土地利用率，禁止新增城镇建设用地；8度至15度坡度的土地是重点开发区域，在此区域除保护基本农田外，可加快城镇新区建设和鼓励工业园区发展；15度至25度坡度的山地为调整优化区域，可大力发展山地农业和积极发展混农林业推进生态化利用；25度以上坡度的山地为生态屏障区，应予以退耕还林。以上简称为“城镇上山”——坡度分层梯度开发模式。［3］

从原始文明、农耕文明、工业文明到生态文明，人类活动是土地保护与开发“社会困境”的始作俑者，如何约束或鼓励、惩罚或奖励利益群体的行为，实现土地资源优化配置成为研究的焦点和热点。在我国快速城镇化过程中，土地保护与优化开发问题始终是学术界关注的焦点，相关学者从理论探讨、模型方法、应用实践3个方面开展了研究，较有代表性的分析有委托代理理论模型、环境公平理论模型、外部性理论模型和博弈论等。［4］－［8］

围绕生产发展权、土地使用权与发展观的变迁，高原地区人类生产生活空间的载体——聚落在坝区与缓坡间反复蔓延。高原地区土地利用演化过程，表现为一种模式代替另一种模式。正如城镇化、工业化打破传统的农耕模式，导致城镇用地向坝区蔓延；要实现城镇用地上山、坝区耕地保护的目标，也必须打破城镇坝区蔓延模式，其中的关键就是识别“城镇上山”的驱动主体、作用客体与作用机制。而“生态文明”的发展观不能依靠居民与生产组织的自省与自觉，政府也就成为“城镇上山”的推进者，实施政策的效果成为判断与评价“城镇上山”的核心。基于此，本文拟运用倍差法（Difference－In－Difference）的研究设计，构建基于DID模型的“城镇上山”政策效应评价体系，比较政策区与非政策区间指标的变化，识别“城镇上山”政策的时空效应。

二、高原地区的聚落空间演化

（一）农耕文明与聚落上山

农耕文明是人类历史上主要因特有的农耕文化而在经济发展、社会制度、思想、精神和艺术领域等方面领先于人类发展的社会文化，是指由农民在长期农业生产中形成的一种适应农业生产、生活需要的国家制度、礼俗制度、文化教育等的文化集合。在高原地区广泛存在的山间坝子，具有土地平整、土质肥沃、水源充足的特征，具有发展农业的先天优势，随着人口的空间集聚，聚落不断产生并扩大，逐渐成为高原农耕文明的发祥地。

从功能需求看，农耕文明时代，高原坝区土地利用包括农业生产、居住生活、产品集散、防卫等功能。在“以粮食为纲”的目标下，高原坝区居民以农业生产为主，坝区的优质耕地成为居民生存的主要载体，而承担居民生活居住、产品集散、防卫等成为其辅助功能。一方面，由于生产技术与劳动工具的约束，农业生产力水平低下，广种薄收的耕作方式对耕地面积的需求大。另一方面，坝区边缘的缓坡具有坡度较大、土壤层较薄、远离水源等劣势，难以用于种植业生产，成为坝区耕作的农民的生活居住功能区。

从空间形态看，农耕文明时代，高原坝区土地利用空间呈现垂直分布特征，即聚落多分布在坝子边缘海拔较高的缓坡区，农田多分布在地势平缓、海拔较低的坝区。随着人口的自然增长与空间集聚度的增加，为了提升坝区人口承载力，居民不断地开垦新的耕地，耕地利用的空间不断由坝区向边缘缓坡区蔓延，随之聚落不断向高海拔、高坡度的空间嬗替。随着时间的推移，高原坝区形成了“聚落上山”的空间演化表征。以农业生产的耕地需求为主要驱动力，成为农耕文明“聚落上山”的空间演化特征。

（二）工业文明与城镇下山

工业文明是以工业化为重要标志、机械化大生产占主导地位的一种现代社会文明状态。随着科技革命的到来，高原坝区生产力迅速提升，劳动方式最优化、劳动分工精细化、劳动节奏同步化、劳动组织集中化、生产规模化和经济集权化等特征，成为推动传统农耕文明向工业文明转轨的重要因素。工业文明时期，高原坝区显现了其区位好、交通便捷、人口集聚度高、土地开发成本低的优势，经济社会特征表现为工业化、城市化、非农业人口比例大幅度增长、经济持续增长。

从功能需求看，工业文明时代，高原坝区土地利用包括工业生产、农业生产、城镇建设、交通建设、商贸物流、文化传承等功能。在“GDP崇拜”的目标下，坝区农业生产的效益较低，高原坝区的主体功能由农业生产变为工业生产与非农居民居住空间。一方面，坝区承载工业发展与城镇建设的主体功能，能够更好地发挥其区位、交通、人口集聚度、土地开发成本的优势。通过工业用地与城镇建设，单位土地带来的GDP与财政收入远远大于作为耕地的农业产值，政府、企业与居民对坝区土地利用需求不断增加；另一方面，农民、农业与农村占据的坝区优势资源成为工业文明空间向坝区拓展的阻碍。

从空间形态看，工业文明时代，高原坝区土地利用空间垂直分布特征逐渐消失，即农业、农村与农民“三农”生产生活空间仍在坝区，同时工业与城镇布局等不断在坝区蔓延。随着工业化与城镇化水平的不断提升，人口、工厂、配套设施等生产生活要素不断向坝区集聚，工厂与耕地、市民与农民、城市与乡村在狭小有限的坝区空间不断交织、不断挤压，带来了城乡二元结构矛盾、生态环境与经济发展矛盾、耕地保护与掠夺式开发矛盾，高原坝区形成了“城镇下山”的空间演化表征。以工业生产与城镇建设的土地需求为主要驱动力，成为工业文明“城镇下山”的空间演化特征。

（三）生态文明与城镇上山

工业文明依赖增加投资和物质投入的粗放型经济增长方式，导致资源和能源的大量消耗和浪费，导致生态环境面临非常严峻的挑战。人类在反思中提出了生态文明这一人类文明发展的新形态。生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和。［9］以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的高原地区生态文明建设，其核心环节是协调人地关系矛盾，通过约束生产要素在坝区的空间蔓延，保护坝区生态环境与耕地；通过鼓励与引导生态友好型产业与城镇向低丘缓坡延伸，为高原生产生活拓展空间，实现生产生活要素与资源环境承载力的空间布局、功能定位的和谐统一。

从功能需求看，生态文明时代，高原坝区土地利用包括生态环境保护、生态产业体系、生态城镇建设、生态文化传承等功能。在“人地关系和谐”的目标下，坝区的经济社会功能向低丘缓坡地区分流，生态修复、环境承载力提升与耕地保护成为坝区的重要职能。一方面，强化坝区的生态环境与耕地保护功能，兼顾其作为工业发展与城镇建设的主体功能，能够更好地实现坝区经济、社会、生态的可持续发展；另一方面，人口集聚度低、生态环境承载力高、易于开发利用的低丘缓坡地区将承担坝区分流的生态型工农业生产与城镇功能，扭转经济社会发展要素过渡向坝区集聚的困局，实现人类生产生活空间在高原地区的合理优化布局。

从空间形态看，生态文明时代，高原坝区土地利用空间垂直分布特征逐渐得到恢复，即坝区的部分生产生活空间向较高海拔、较高坡度的山区蔓延，逐步实现“工业上山、城镇上山”的空间嬗变表征。以生态环境保护与经济社会发展的土地需求为主要驱动力，成为生态文明“工业上山、城镇上山”的空间驱动特征。

三、城镇上山的驱动机制

为推进高原生态文明建设，破解坝区生态环境保护与经济社会发展的困局，云南省立足云南省情，按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，提出“城镇上山”高原特色城镇化发展模式。［10］从“城镇上山”的实现机制看，以政府、企业与居民为实施主体，以城镇布局、企业布局、居住空间选择为作用客体，实现政府政策向低丘缓坡倾斜、企业投资向低丘缓坡集聚、居民生活空间向低丘缓坡延伸的驱动机制。具体包括以下驱动要素：

（一）政府政策

政府作为“城镇上山”的实施主体，在社会发展水平较低与生态文明观念缺失的阶段具有不可替代的作用。政策制定与实施是政府推进“城镇上山”的主要抓手。从政策调控方式看，可以分为直接型调控和间接性调控。一方面，政府通过制定城镇建设发展规划，追加财政资金投入，发行专项建设债券，直接进行“城镇上山”的公共设施建设，为响应“城镇上山”的企业与居民提供交通物流、医疗卫生、教育文化等公共服务支持；另一方面，政府通过财政专项转移支付资金、耕地保护规划、土地利用规划、城镇建设规划、产业园区规划、生态文明宣传、户籍政策等调控型政策，增加坝区土地开发利用的成本，降低坝区土地开发企业的利润空间，约束传统坝区粗放开发的用地模式，降低低丘缓坡用地开发的成本与投资风险，使“城镇上山”的市场行为获得高于坝区开发的经济收益，引导市场主体和生产生活要素“上山”。

（二）城镇建设

人是“工业上山、城镇上山”的主体，能否实现人口有序“上山”决定着“城镇上山”的成败。根据人对生产生活的需求，科学合理设定山地城镇建设的功能定位，突出山地城镇产业支撑体系与山地城镇生活服务体系建设，实现“产城融合”的高原新型城镇化。一要围绕产业功能定位，鼓励生态友好型、就业拉动型、高附加值的“产业上山”，形成具有生态农业、新型工业、服务业布局的城镇产业体系，为山地城镇居民创造就业空间。二要依托自然地形做好“山”的文章，注重山地城镇的安全性能和人居环境，因地制宜，强化教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务能力建设，确保群众出行方便、购物方便、就医方便、孩子上学方便等，形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在绿中”的独特城镇风貌。

（三）产业支撑

图1 “城镇上山”政策驱动效应指标体系

扭转“工业文明”下生产要素在坝区过渡集聚的局面，通过政策设计，调控市场对生产要素的配置，引导劳动力、土地、资本、企业家等社会生产经营要素逐步向山地城镇集聚。一要规划建设特色产业园区，推动政府性投融资平台公司进行工业用地一级土地开发，完善产业发展基础设施配套水平，改善山地产业园区区位与通达性，为资本、企业家上山铺平道路。二要通过招商引资优惠政策，为劳动力、土地、资本、企业家等要素向山地集聚创造软环境，逐步建设产业链集聚、生态链和谐、创新驱动的新型产业园区。

四、城镇上山政策效应评价体系

（一）指标体系构建

生态文明视角下的高原“城镇上山”的驱动机制由政府政策B1、城镇建设B2、产业支撑B3三个方面构成，其中B1由6个要素组成，B2由9个要素组成，B3由6个要素组成。如图1所示。

（二）指标权重确定

通过德尔菲法对标度法进行重要性评判，统计结果得到城镇上山政策效应各指标集的判断矩阵；根据判断矩阵P（Bk）求出这n个元素Ck1，Ck2，…，Ckn对Bk的相对权重向量 W＝［W1，W2，…，Wn］T，即计算判断矩阵的最大特征值λmax及对应的特征向量W，计算公式为：

由此可以得到如下结果（见表1）：

表1 指标权重

五、基于DID的城镇上山政策效应评价方法

（一）分析方法

简单比较不同年份“城镇上山”建设的数据，无法有效反映政策的真实影响。首先，不同年份“城镇上山”建设数据的变化可能反映整体政策的系统性差异，而不能完全归为某项政策的影响。其次，政策区域与传统行政区划存在空间的重叠与交叉，不同行政区之间存在政策设计、实施强度、实施效果的差距，常规的统计方法难以辨识政策效果的区域差异。此外，“城镇上山”政策的实际目的和效果评价是产城融合，但作用路径是驱动要素的变化，两者之间存在代际效应，比较政策实施前后的“城镇上山”建设差异，才能辨析不同政策措施的效果。

双重差分模型方法一个重要的假定是：如果没有“处理”问题，处理组和控制组应有相同的平均效应。根据假定及这一模型的原理，待估参数将反映控制组在接受处理和假定未接受处理两种情况下“实验”前后的变化之差，即去除了不可观测的非政策效应部分之后的政策净效应。这正体现了双重差分的思想。可见，这一方法要求处理组与控制组除了待考察的处理因素外，其他方面应具有相似性。如果这一条件不满足，用双重差分方法估计的结果是有偏的。

（二）构建DID模型

制度整合牵涉到一系列政策或制度调整，在很大程度上可以将其视为一种政策效应。更为有效的政策评估工具是采用倍差法（DID）识别政策对“城镇上山”建设的影响。在DID模型中，如果将“城镇上山”政策试点区视为“实验”，以t为实验实施节点，可以划分为试点期和非试点期，依据是否接受“实验”将样本划分为政策区（“城镇上山”）和非政策区（坝区建设）。本文实验环境包括：t1前后的“城镇上山”政策主要是政策试点区推进的，这才可以找到政策组和非政策组。研究设计思路是利用政策区（“城镇上山”建设区）在政策实施前后年份城镇建设的变化，减去非政策区（坝区建设）在政策实施前后年份工作建设的变化，来识别“城镇上山”建设政策的效应与实施主体的响应。

该模型的一般性描述如下：

上式中，Yit为个体i在t时期的结果值，Dit为组别虚拟变量，如果个体i属于政策组则Dit＝1，属于非政策组则Dit＝0；Tit为时期虚拟变量，Tit＝1表示实验期，Tit＝0表示非实验期；DitTit为交互作用，其系数就是DID估计的政策对高原坝区城镇发展方式变化的影响；Xit为控制变量，包括C1.....C29；β为待估参数；εit为随机扰动项。为了消除可能产生的异方差的影响，对各变量做对数化处理，得到各变量的对数序列。

六、讨论与展望

（一）讨论

在对样本区“城镇上山”政策效应DID模型的回归分析过程中，可分别针对组别、时间以及它们的交叉项对“城镇上山”指数的影响；加入其他控制变量；剔除部分指标指数不显著变量后的指标体系分别进行估计，相应的D＊T值发生变化，D＊T值为正即说明“城镇上山”试点区政策效果显著，数值的大小可以识别试点区政策的整体效应。

对于子指标的政策效应分析，如新增就业岗位（C12）影响系数为－2.75，说明“城镇上山”试点区的产业支撑体系建设滞后，导致产业吸纳就业能力弱，限制或制约了“城镇上山”的整体效果，加强产业扶持政策，促进“城镇上山”过程中的产城融合是DID分析结果给出的政策指示。同理，土地出让金差异（C2）影响系数为2.75，说明试点区的土地出让金价格的剪刀差促进了“城镇上山”建设。政府通过实施差异化政策土地出让金政策，大幅提高坝区土地出让金价格，降低低丘缓坡土地出让金价格，通过价格剪刀差成功地引导城镇建设资金投入到试点区，实现市场机制对“城镇上山”的资源价格配置作用。

（二）展望

研究通过政策实施后政策区域与非政策区的比较分析，只针对政策区进行了详细分析，而忽略了对非政策区城镇建设政策的分析。通过归类说明具体“城镇上山”政策对试点区城镇建设的调整与优化，虽然对非政策区实施“城镇上山”具有借鉴意义，但没有对非政策区具体城镇建设政策进行区分和详细说明。此外，DID模型对实证区样本数据的时间跨度要求较高，分析结果的显著性需要至少10年的数据。

在进一步研究中将完善本研究：一是尝试借助面板数据，对两类区域进行比较分析，得到非政策区各农业生产方式对生态农业政策的效应指数，推进全流域农业面源污染治理和生态农业建设；二是通过入户调查，获得农户生产环保意识的指标，分析农业生产主体对政策的响应；三是，由于云南省“城镇上山”政策实施节点为2012年，限于政策实施后实证样本数据的支撑，尚无法做出政策显著性高的实证检验，有待获取政策实施后5年的样本数据，进一步对模型进行检验。

［1］李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择［J］.行政管理改革，2012，（11）.

［2］李佳.普洱市低丘缓坡土地综合开发利用初探［J］.中共云南省委党校学报，2012，（4）.

［3］明庆忠，王嘉学，张文翔.山地整理与城镇上山的地理学解读——以云南省为例［J］.云南师范大学学报（哲学社会科学版），2012，（4）.

［4］董德坤，朱道林，王霞.农地非农化的外部性分析［J］.经济问题，2004，（4）.

［5］郭腾云，徐勇，王志强.基于DEA的中国特大城市资源效率及其变化［J］.地理学报，2009，（4）.

［6］蔡银莺.深圳经济增长与耕地资源流失——耕地资源流失库兹涅茨曲线假说及检验［J］.统计与决策，2006，（6）.

［7］黄祖辉，汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿［J］.经济研究，2002，（5）.

［8］王培刚.当前农地征用中的利益主体博弈路径分析［J］.农业经济问题，2007，（10）.

［9］徐春.生态文明在人类文明中的地位［J］.中国人民大学学报，2010，（2）.

［10］秦光荣.坚定信心 真抓实干 奋力推动科学发展和谐发展跨越发展迈出坚实步伐——在中共云南省委九届二次全体会议上的报告［J］.党的生活（云南），2012，（1）.