审判管理何以可能——以“大日子”涉诉信访为例

周 力

(西南政法大学，重庆 401120)

引言

2011年初，最高人民法院下发《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，针对法院系统近年来面临的一些重大问题，提出了创新和加强审判管理的指导方针。审判管理，就是人民法院运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法公正、廉洁、高效。［1］其基本要求是在以法律为依据的前提下，处理好管理与审判的关系，既要加强对审判活动的监督与制约，又要防止超越法律规定干预审判业务部门及审判人员依法办案，管理既要到位，又不能越位，坚持全员管理、全程管理、全面管理，完善法院内部的层级管理及法院之间的审级管理，把审判质量管理、审判效率管理、审判效果管理等各项制度和工作要求落实到案件审理的各个环节之中。“审判是第一位的，管理是第二位的，二者是主从关系。因此，审判管理必须尊重审判规律，使审判管理各项工作机制和管理的方式方法充分考虑审判工作的特点，符合审判工作实际。”［2］由此可见，审判管理直接指向审判质效。

这是一个非常好的立意。长期以来，我国的审判管理水平比较落后，导致审判效率和审判品质比较低下，这种弊端在经济社会稳定发展、司法纠纷数量较少时并不明显，一旦社会发生变迁、诉讼增加，就会充分显露出来。当前，人民法院的执法办案任务越来越重，人民群众对审判的要求越来越高，司法环境更加复杂，有必要创新和加强审判管理，确保司法的公正与效率。要实现这一点，必须充分把握司法规律，重点抓好五项工作:创新和加强审判质量管理、审判效率管理、审判流程管理、审判层级管理，以及审判绩效管理。［1］但是，这几个方面的工作都会因为“大日子”涉诉信访的存在而变得困难。

涉诉信访案件产生的动因可以分为两类:一是信访者人为的原因，二是法律体系与司法运作本身的原因。涉诉信访的目的可能是希望启动司法程序，也可能是希望在已经获得终审判决之后得到重新确认，其处理流程在性质上不同于诉讼程序，并没有对审级、审限的法定要求，也没有对处理主体、证据审查、案情核实等问题的相关法律规定。这样一来，实体权利受到侵害的原因不同，案件经过的司法阶段不同，接受关切的程序性质不同，再加上当事人对法律的理解、对证据的掌握、生活条件、利益期待等方面的不同，导致对涉诉信访案件不可能按照审判那样通过一种对普遍规则进行演绎推理的方式来处理，其结果往往具有状况性。这种“状况性”在“大日子”期间发生的概率更大，因为这些日子一般来说是对主体具有特殊意义的某个或某段时日，其构成了公众生活的时间节点，涉诉信访者的情绪容易在这时爆发，由此催生出某种不稳定的“危稳”因素，这样，国家及其职能机关必须进行“维稳”，来维持和谐稳定的社会秩序。如此一经交互，这期间的审判活动便具有了特殊性。

所以，在某种意义上，“大日子”涉诉信访就像是审判管理的考评器，它为审判管理工作提出了考题。

一、审判质量管理何以可能?

创新和加强审判质量管理的目的是确保司法公正，这既需要加强宏观层面的审判质量评估，也需要加强微观层面的案件质量评查，它们均指向审判质效。这就要求尊重审判规律，推广建立全国统一适用的审判质效评估体系，①参见龚立琼:“法院审判质效评估体系初探”，复旦大学硕士毕业论文，2009年10月，第4页。审判质效评估体系是指根据法院审判管理需要，选择反映审判工作实际情况的若干代表性可比数据作为评估指针，通过量化的方法对被考核者的办案质量和效率的实绩进行客观综合评价的运作机制。该体系是从质量、效率及其他情况多视角和多层次反映审判工作，涵盖多个评价指标的综合评价体系。并确立常态化的案件质量评查机制。

当前各省法院都是根据本地司法的实际情况来制定审判质效评估体系，这一体系一般会按照审判质量、审判效率和审判效果进行分类，并由此制定细化指标，这些指标详细、具体，以笔者观察的四川省、江苏省和上海市为例，其各类指标总和都超过了25项。三省市的具体指标虽各有不同，但立案率、上诉率、申诉率均列入审判质量指针之中作为考察对象，这三个指针与涉诉信访有很大关联，因为对于涉诉信访而言，除去对法院工作提出建议、批评和意见之外，很大一部分都是要求立案启动司法程序或提出申诉要求启动再审程序的。在“大日子”期间，这些要求会变得更加强烈。

M市中院2010年信访案件月度收、结案情况

M市中院2011年信访案件月度收、结案情况

从以上两个表格中可以清晰地看到，信访案件的收案数，在三月、五月和十月的数据显著高于其他几个月份;一月和二月其次;四月和六月较低;七、八、九月则最低。不难看出，收案数较高的几个月份恰逢春节、五一节或国庆节，或是遇有“两会”的召开，这些传统节假日、重大议政日的特殊含义不言而喻，其间的表现更加突出。

在这些“大日子”期间，最容易发生涉稳或者群体性事件，所以国家对此十分重视。在处理这期间发生的涉诉信访案件时，法院会广泛调动司法、行政资源，细致、周全地制定预案并严格、谨慎地加以执行。从民间借贷到股权纠纷、破产还债，从离婚纠纷到医疗纠纷，从个体纠纷到群体纠纷，从民事到刑事，从审判到执行，凡是可能产生信访、影响社会稳定的案件都被纳入到法院控制范围之内，针对不同类型的信访涉稳案件，进行排查梳理，责任到庭、分包到人，要求中层干部全天候值班，增调警力加强安保，并且特派信访维稳专员驻守政府化解纠纷。在这一总方针指导之下，进而对再审、重审案件进行回复、对自排案件进行移交和对重点人员反复排查，统计被稳控人员的姓名、所属地区、案由、案号、生效法院、终结法院、审查结果。这些具体措施对时限和机构的规定十分严格，在时限方面，主要是依照法律法规而作出进一步限定和细化，这种人为控制甚至已经精确到某一个具体时刻或某一时段;就牵涉到的机关而言，从最高院到基层法院、从中央政法委到镇党委、从行政机构到武装部，一旦有信访案件产生，除法院外，这些机构都会不同程度地参与进来，可谓牵一发而动全身。

对于一个长期进行涉诉信访的人来说，他们对于日子的把握是很有经验的，不仅对“两会”、“党代会”等国家活动召开时间清清楚楚，而且对法院内部安排的“院庭长接待日”或重大会议的举行日也都了如指掌。他们知道在这样的日子里法院和政府会做什么，也知道在这样的日子里遇到能拍板定案的大领导的几率如何，他们深知，“大日子”对于领导、对于中央来说意义会加重，会特别小心维护。如果这天比较容易碰见能解决问题的人、或是这天比较容易出现优惠政策，那么就必须抓住这个时机，以提高自己案件成功的几率。政府和法院为了获得静态的、一时的稳定，会特别小心维护，就会在这特定的时间段里接受自己的诉求。上述图例正好印证了这一点。

现实中，这个对法院审判管理进行评估的体系全国并无统一标准，而且这种评估体系是侧重于当时、当地的政治效果、社会效果而进行指标细化的。在这样一种背景之下所建立的审判管理评估体系，超出了现时期法院的功能承载能力，往往迫使法院为达指标而做出违背审判规律的决定，使法院很难再保证其原有的独立性和被动性，甚至主动去寻求政府的支持，寻求与公民的合作。这样一来，法院的地位和角色便会发生转变。

二、审判效率管理何以可能?

在最高人民法院下发的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》中，第十条对均衡结案提出了要求:即要建立健全案件催办、督办制度，强化均衡结案意识，形成符合审判工作规律的收结案动态平衡机制，实现均衡结案。

所谓“均衡结案”，是指人民法院在结案、收案的滚动运行中，充分优化审判资源，调动一切积极因素，在不同的报告期 (年度、季度、月度)内，控制存案率，提高结案率，实现案件进出的动态平衡与未结案件存量的相对稳定。［3］

“大日子”涉诉信访所反映的是涉及“大局”、“稳定”或一些因法律与社会的脱节而产生的案件，这些“不宜及时宣判”或“根本无法再判”的案件往往到清案形势需要时才会被迫作出决断。这种为了获取特定时日里的和谐与稳定而牺牲程序公正，以及由程序公正所带来的实体公正的做法，的确提升了效率，但这种效率的获得并非是由司法程序本身带来，而是借助于行政手段的配合，以更强调政治效果和社会效果、牺牲法律效果的方式带来的。在这种特殊的政治环境下，形成了对法院特殊的考核制度，一些法院为了保证有足够的年收结案数、结案率以支持法院工作报告获得通过，不惜背离审判规律和违反程序法规定，采取种种手段，千方百计提高年结案率，导致每年年初结案少，年底结案多，结案率显著不均衡。如此这样，审判质效评估体系何以为继?

站在审判管理的角度，法院加强审判管理，也是践行“为大局服务，为人民司法”工作主题，实现新时期人民法院工作科学发展的重要举措。一直以来，司法为民的群众路线都是党和国家对法院审判工作的一项指导方针，2009年《人民法院第三个五年改革纲要 (2009－2013)》(以下简称“三五纲要”)中又再一次强调了这个问题。①详见最高人民法院2009年3月17日法发〔2009〕14号《人民法院第三个五年改革纲要 (2009－2013)》第1条第1款。

具体来讲，法院为了提高审判质效以贯彻司法为民的群众路线，在内部管理中提出了许多量化的指标，从最高人民法院印发《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》的通知可以看到相关要求，“要依托审判质效评估指标体系，建立既符合审判工作实际又简便易行的审判绩效考核机制，要科学设定审判绩效考核指标，引导法官注重审判质量和效率，注重廉洁文明司法，注重办案的法律效果和社会效果，做到案结事了。”①详见最高人民法院2011年1月6日法发［2011］2号《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》第13条。以取得初步示范效应的成都市中院为例，其有关审判质效管理依据诉讼流程及诉讼部门进行分类，包括:立案庭、审判监督庭、执行局、刑庭、民庭、行政庭，总共划分审判公正指标、审判效率指标、审判效果指标三个方面，在每一方面之下刑庭、民庭、行政庭的指标包括:立案变更率、法定期限内立案率、一审陪审率、二审改发率、结案率、平均审理时间与审限比、当庭裁判率、一审服判息诉率和上诉率、简易程序适用率、结案均衡度、结案率、撤诉率、信访投诉率、申诉率、再审上诉改判发回重审率、再审调解率等。全国各地，不同的法院有不同数目的细化指标，不同的时期也会有所调整，对法院的考核与此相关，在“大日子”时，这个指标甚至会更加细化、更加严格。

由此看来，在审判管理中提出均衡结案的要求，其实只是治理者的一个善良设计，“大日子”涉诉信访现实地存在于我们的司法体制中，对审判管理产生着很大的影响，无视这种影响，均衡结案便无法成为可能。应当淡化“大日子”的影响，使审判工作、行政工作循序渐进并保持一种常态化运作，而不用刻意地追求效果，反而违背管理规律。

三、审判绩效管理何以可能?

审判绩效考评是一项针对法官的管理，其实就是以法官为载体对审判质量和审判效率的进一步管理。因为“大日子”期间的涉诉信访案件一般有审判委员会、院长、副院长、庭长、审判长等人员负责，显现出一种行政主导型，由此很多法官的决定更多是根据上级的意思作出的，或更多考虑政治效果、社会效果而忽略法律效果而作出。造成有些法官为了评优评先、晋级晋职而不得不听从上级意见或刻意迎合指标，而不是依据独立判断作出裁决。另外，均衡结案率和涉诉信访率都是审判绩效考核的考评指标，通过前面的论述，均衡结案和涉诉信访是一对矛盾，它们共存于一个考评体系之中，本身就不科学。

审判管理始终是针对人的管理，是“以管案促管人，以管人促管案”。［1］这种强调在管案基础上更加注重对法官的管理，会在法院内部造成行政层级差异过大，压缩法官的裁量权，根据外国的司法经验一般也尽量避免在审级之外或法院系统内部再设立层级。审判绩效考评根本不能解决“大日子”凸显的这样一种层级差异，因为国家为了践行法治，树立法治国家的形象，必须把很多以前通过行政手段处理的问题纳入到司法途径中来解决，然而很多历史遗留问题是司法不能承受之重，这样一来，司法又转而求助于行政主体，导致在某些问题上行政机关的垂帘听政。在“大日子”涉诉信访中，这种层级差异表现得更加明显，在法院的内部，承办法官几乎只有根据审判委员会、院长、副院长、庭长、副庭长的意思进行案件的审判，在法院外部，还可能涉及到跟党委机关、行政机关、检察机关等部门的相互协商，或者根据党政部门的意思直接作出裁判。

审判管理本身就只能提高现存司法资源的质量和效率，并不能给司法系统提供资源增量。在现行司法体制受外界干预过多的情况下，审判管理中的审判绩效考评指标便不会独立发挥作用，要么无法公正考虑审判绩效，要么造成考评对象对指标的刻意迎合。这样的话，审判绩效考评指标很难继续存续下去。

结语

“大日子”由于具有重要意义，除了涉诉信访者和法院这两方显性主体以外，国家党政机关还会主动关注并参与，表现出不同的手段，以及不同的手段运用程度。这种主动关怀，是以一种非法律的角度从道德情感上去试图化解涉诉信访矛盾，诚然，在“大日子”里对信访进行处理，可以借助于人们对幸福感和安定感的追求而获得事半功倍的效果，也可以在一派和谐气氛中让人忽略掉某处的不快，但这毕竟是一种法治之外的解决方式，并不具稳定性和可预期性，对于一个具有良好法治理念和高度工作效率的国家机关，应具备体制上、技术上的周密，才不致于会在紧急情况下依赖于传统与道德作为救命的稻草。而且“大日子”里的案件集中爆发、集中处理并不符合审判管理和司法规律，正常、稳定的司法状态应当是对各类事项妥善安排，让国家和公民对自己的行为后果有良好预期。因此，随着法治进程的深入，应当逐渐弱化“大日子”对于国家和公民的影响，将重心放在稳定运行发展上，以实现法治的本意。

审判管理要求进一步调整和改善法院运转的外部社会条件，需要更多的统筹。用国外同行的学术话语来说，审判管理需要政治性部门 (立法和行政)的支持配合;用中国习惯的政治性话语来说，是要加强党政部门的统一领导和协调。说法不同，道理其实一样。［4］涉诉信访的存在其实就是发挥这样一种功能，避免外部因素直接对审判工作的干预。但涉诉信访的存在毕竟还是对司法独立有所影响，应当逐步弱化涉诉信访过度地求助于党政机关或其他部门，使法院的信访部门更多地发挥其沟通民意与监督司法的作用，而避免成为政府垂帘听政的机构。

前述提及审判工作中存有许多量化指标，虽然指标的存在有时有利于权力主动亲近权利，但对法院而言，这与“不告不理”的司法理念不符。指标应该是在对现实充分考虑和把握的基础上提出来的技术手段的量化，当下有些指标，如立案、结案数不应当再被过度强调，司法决策者应当注意。过时和违背规律的指标只会束缚法院自身功能的实现。

埃利希说:每一种制定出来的规则，从本性上说是不完整的，一旦它被制定出来，就已过时了，它既难管现在，更不用说管将来。［5］213这其中所蕴含的原理同样适用于评判指标，且在我国当下的司法改革时期，对于指标的制定更应注意避免僵化，现行标准卡得过死，不能体现规律，无法适应现实，便会出现大量的司法能动的要求。当下，我们应当运用社会学方法做出充分调研，重新厘定指标，这样才能符合审判管理规律，使审判工作更具生命力。

［1］王胜俊．创新和加强审判管理 确保司法公正高效［N］．人民法院报，2010－08－24(1)．

［2］江必新．审判管理与审判规律抉微［J］．法学杂志，2011，(5):79－83．

［3］石东风．“均衡结案”的理性思考 ［J］．山东审判，2009，(5):90－94．

［4］朱苏力．审判管理与社会管理——法院如何有效响应“案多人少”? ［J］．中国法学，2010， (6):176－189．

［5］沈宗灵．现代西方法理学 ［M］．北京:北京大学出版社，2009．