关于人民法院建立和完善均衡结案工作机制的调研报告*——以基层法院司法实践为视角

●青岛市市北区人民法院

关于人民法院建立和完善均衡结案工作机制的调研报告*
——以基层法院司法实践为视角

●青岛市市北区人民法院**

长期以来，我国各地不少法院特别是基层法院都不同程度地存在一种“怪现象”，即全年审判执行工作任务完成“前松后紧”、年底“突击结案”，经常为了达到结案率指标而进行各类集中办案活动，甚至在年底采取少收案、不收案、变通收案等方式人为干预收案。这些“怪现象”，一方面是在“案多人少”背景下人民法院为完成审判执行任务而被迫采取的“权宜之计”，另一方面也反映出法院审判执行工作计划性不强、审判管理精细化程度不高、司法资源配置不合理等问题，进而又导致了案件审判效率波动大、审判质量不稳定、司法公信受损等等不利于法院工作健康稳定发展的问题。因此，在人民法院建立和健全均衡结案工作机制已经成为十分必要和紧迫的任务。然而，从当前均衡结案机制的理论建设和实践效果来看，仍然有许多问题需要进一步厘清和充实，有必要对均衡结案工作机制进行全方位、深层次的解读和反思，从而完善和促进其应用与发展，使其更好地服务于审判执行工作实践。此也即本报告立意与研究方向之由来。

一、均衡结案理论概述

(一)均衡结案的基本内涵

均衡，从字面上看即均匀、平衡。在司法活动中，由于案件收、结、存的实时变动，均衡更多地意味着一种“均匀且平衡的状态”。最高人民法院在《关于加强均衡结案的意见》中指出：均衡结案是人民法院通过优化配置审判资源，合理分配审判时间，依法公正及时审理和执行案件，实现收、结案动态平衡、未结案相对稳定的良性循环状态。均衡结案是一项系统性的概念，全面理解均衡结案的概念和内涵，需要明确两个方面的问题：一是均衡结案不仅关注结案。均衡结案描述的是一种持续的、长期的相对稳定状态，这种相对稳定状态的形成，不仅是结案这个单一因素作用的结果，而是收案、结案、存案三者相互作用形成的平衡状态。均衡结案虽然在名字上只体现了“结案”这一个方面，但实际上其包含收、结、存三方面的相互作用和制约。二是均衡结案不等于平均结案。均衡结案描述的是收、结、存三者的整体平衡，由于收案是不断波动变化的，要想实现整体平衡，结案也势必随之产生变化，因此均衡结案并不是平均办案这种绝对地、静止地平衡，而是相对的、动态的平衡。

(二)均衡结案参考指标体系的构成

对均衡结案参考指标体系的构成进行分析，有助于进一步全面理解均衡结案的内涵。均衡结案评估参考指标体系由“结案数波动指数”“结案率波动指数”“案件结收指数”“法定(正常)审限内结案率”“平均审理时间指数”“平均执行时间指数”“超审限未结指数”“延长审限、中止审限、扣除审限、简易程序转普通程序四类案件未结指数”共8项指标构成。均衡结案参考指标既关注审判效率，又关注审判质量；既关注结案数，又关注结案率，同时还关注结收比；既关注案件审判执行时间，又关注案件审限管理情况；既关注在效率基础上的均衡，同时又关注避免为追求均衡而忽视效率的问题，是一项综合性很强的指标体系。

(三)均衡结案工作机制的作用与价值

1.审判管理理念方面。均衡结案在审判管理上的价值，首先体现在对于管理理念的更新和变革。均衡结案意识的树立和强化，可以有助于将法院工作的主要目标从以往单纯关注结案数、结案率的“点状思维”，逐步转化为全方位关注效率、质量、司法效果动态均衡的“面状思维”，从而有效地促进人民法院审判理念的更新，加快工作方式的转变，推动法院业绩考核管理更加科学化、合理化、均衡化。同时，均衡结案作为一项系统性、综合性、长期性指标，有利于消除审判管理中存在的部分片面、短视的不合理规定和做法，避免案件审理质效和法官工作压力的大幅波动，保障审判执行工作科学、高效、稳定运行。

2.审判效率方面。均衡结案工作机制的建立和完善，有助于全面而系统地发现执法办案工作中的瓶颈问题和薄弱环节，特别是可以有效克服和解决长期以来存在的“前松后紧、时松时紧、年终突击结案”等违反审判规律的突出问题。通过均衡结案机制，能够实现对审判执行工作的科学管理和动态监督，加强整体工作统筹、时间分配、办案进度合理调整，推动院庭长管理、审判管理部门管理和法官自我管理目标的统一一致，倒逼审判资源再优化、流程机制再完善、办案潜力再挖掘，从而有力推动审判效率的提升。

3.审判质量方面。实现均衡结案的主要目的就是调整审判工作步调并使其达到协调、均衡的状态，对于审判工作有序开展和健康运行具有非常大的促进作用，可以有效减少审判效率波动对审判质量的不利影响，避免因“突击”而降低要求，因积压而导致崩溃。同时，均衡结案还有助于保障案件整体审理质量保持相对稳定的状态，降低办案质量“时好时坏”、监督管理“时严时松”等容易造成案件质量波动的不良因素影响，推动案件整体质量的稳步提高。

4.司法效果方面。通过均衡结案，避免产生年底控制立案或不予立案等违法剥夺当事人正常诉权的行为，有利于有效保护当事人的诉讼权利，保证当事人平等地享有司法资源，有利于树立司法权威，践行司法为民宗旨。同时，均衡结案对于案件审理节奏的均衡把控，还有利于减少因拖沓办案导致案件审理时间过长，或是因仓促结案导致案件审理效果偏差而产生的一部分申诉、涉诉信访隐患问题，在强化案件审判质量的同时，也有利于保障公平性和正义性，提升审判执行的司法效果和社会效果。

二、均衡结案工作机制的发展现状

如前所述，均衡结案工作机制对于司法审判活动的开展有着重要的作用和价值。具体到实践上，以青岛市基层法院和青岛市市北区人民法院(简称市北法院)为例，对近三年的结案均衡度指标进行解析，探究基层法院均衡结案与审判质效间的关联关系和相互影响，梳理均衡结案工作机制在实践中存在的问题，为分析原因和找寻对策提供参考。

(一)均衡结案工作机制应用现状的实践分析

青岛市基层法院均衡结案概况分析：

图1 2013-2016年青岛全市基层法院均衡结案指标表

图2 2015年青岛全市基层法院月度收、结案趋势图

图3 2016年市北区法院月度结案趋势图

由图1、2、3可以看出，以青岛地区近三年来的数据样本为例，基层法院均衡结案工作现状呈现出以下几个特点：

1.均衡结案指标整体上在波动中逐步向好。近三年来，青岛全市各基层法院均衡结案工作指标虽然在2015年出现了普遍下滑，但在2016年又呈现出快速反弹。总体上，2016年青岛全市基层法院均衡结案工作指标大多好于2014年，不仅收复了2015年的“失地”，且有了进一步的增长。

2.均衡结案指标整体仍然偏低。从数值上看，青岛市基层法院均衡结案指标超过0.7的，在2016年只有2家，在2015年和2014年则更少，多数基层法院均衡结案指标处于0.5-0.6的区间，个别法院甚至出现低于0.5的情况，反映出均衡结案指标在实践中的应用效果仍不乐观。

3.各基层法院均衡结案工作发展情况不均衡。青岛市基层法院均衡结案指标最高值与最低值之差在近三年分别达到了0.35、0.59和0.36，差距较大。各个基层法院均衡结案指标的参差不齐也对青岛市全市法院整体均衡结案指标造成了不良影响。

4.基层法院月度结案不均衡情况突出。以均衡结案指标相对较低的2015年为例(图2)，青岛全市基层法院收、结案件情况整体呈现出“年初收案高而结案低、年中收结案趋近、年末收案低而结案高”的趋势，且年初、年末的收、结案件数量差距明显，特别是结案数量波动大，结案最小值与最大值相差达7倍之多。具体到单个基层法院来看，以市北区法院为例(图3)，2016年度年初结案数量明显低于年中和年末，最高值与最低值相差近4倍，对全年结案均衡指标造成直接的负面影响。

(二)均衡结案工作机制运行中存在的问题

虽然均衡结案在实践中已经发挥出了一定的作用和效果，并且呈现出向好趋势，但是从整体上看，基层法院均衡结案指标仍然偏低，运行水平参差不齐，还没能充分发挥出应有的作用。归结其发展现状，主要表现为四个“难”：

1.难在理解。通过对100名一线办案法官的问卷调查进行统计分析，可以反映出三个方面的问题：一是对“均衡”概念理解有误，72%的受访法官认为“均衡”结案等同于“平均”结案，将均衡结案简单理解为“办案平均化”。二是对均衡结案内涵认识不足，81%的受访法官认为均衡结案仅是专门关注结案的一项考核指标。三是对均衡结案参考指标内部构成不清楚，87%的受访法官坦承自己对均衡结案的各项参考指标没有关注过。

2.难在操作。均衡结案评估指标的关键在于收、结案件数量的相互关系和协调，收案数据比较容易确定，但结案数据的统计存在诸多难点。突出表现就是报结案件是由法官自己掌握上报。因此，有的案件可能当月结案，但在下个月报结；而在年底，为完成考核任务，法官可能将还没有真正审结的案件提前在年底报结，这就会导致年底结案数量大幅上升，结案均衡度统计数据不准确。

3.难在衡量标准。结案数不等于工作量，案件的难易程度有别，同一类型案件的难易程度也不同，有的案件可能需要法官花半年甚至更长的时间来审理，而有的案件，比如集团诉讼案件，法官可能在一天内审结多件。如果均衡结案的指标权重侧重于结案数量，那么即使每月报的结案数完全均衡，但实际上法官每月的工作量并不均衡，无法达到消除“前松后紧、年终突击结案”的目的。此外，工作量不均衡是客观存在、不可避免的。每名法官都有状态起伏的情况，个人、家庭以及节假日因素都会对法官工作产生影响。如何科学合理设置和完善均衡结案指标体系，是增强其实际应用效果和可操作性的重要问题。

4.难在重视不足。当前对法院和法官的考核评价，仍然还是以收、结、存等传统指标为重点，均衡结案尚未引起足够重视。实际上，均衡结案指标可以综合反映收、结、存三者关系，比单纯分开考量更加全面和系统。但遗憾的是，目前多数地区的法院特别是基层法院，对均衡结案工作机制的关注还很不够，真正意识到可以通过抓好均衡结案指标来统领收、结、存关系，进而全面推动审判质效提升的基层法院还比较少。

三、均衡结案的关联和影响因素

(一)均衡结案与审判质效的关联分析

如前所述，均衡结案指标与案件收、结、存等审判质效指标存在密切联系，可以综合反映各项指标的整体运行状况，下面我们通过以下几个图表进行具体分析：

图4 2013-2016年青岛全市基层法院收案情况表

图5 2013-2016年青岛全市基层法院结案情况表

图6 2013-2016年青岛全市基层法院未结案件情况表

从基层法院整体来看，图4、5、6可以较为直观地反映2013-2016年青岛全市基层法院收结存案基本情况，通过图1与图4、5、6的对比可以看出，收案和结案较多的法院均衡结案度相对较低(如黄岛)，反之收案和结案较少的法院均衡结案度相对较高(如李沧、崂山)，反映出案件审理压力与均衡结案度呈现反相关。同时，存案较多的法院均衡结案度相对较低(如黄岛、城阳)，而存案较少的法院均衡结案度相对较高(如李沧、崂山)，反映出存案数量与均衡结案度亦呈现反相关。

由此可见，基层法院的均衡结案指标与案件审理压力和存案数量密切相关。从被动的角度来看，均衡结案指标较低可以反映出该院办案压力整体相对较大；从主动的角度来看，通过加强审判管理、流程管理、信息化建设和队伍建设等措施对均衡结案工作进行主动管理和调控，从而反过来疏解办案压力、提高工作质效是可行的。

图7 2016年市北法院均衡结案度前三名与后三名庭室相关数据

从基层法院内部来看(图7)，以庭室为单位考察，2016年市北法院均衡结案度前三名与后三名相比，均衡结案度排名靠前的庭室长期未结案件数也相对较少，发改案件数量低；而排名靠后的庭室长期未结案件和发改案件则相对较多，特别是案件发改数量明显较高。从市北法院全部审判庭工作来看，均衡度排名靠前的庭室，年底的结案压力要比其他庭小一些，审判质效也排名靠前；相反，结案均衡度较差的几个审判庭，年底的压力就格外大，全年结收比普遍也不高，上诉率、发改率指标也排在全院靠后位置。这说明结案均衡度不是一个空指标，而是与案件审理质量高度相关联，均衡结案工作水平较高的庭室案件审理质量相对较高，反映出“集中办案”“年底突击”等做法势必影响审判质量，而通过均衡结案则可以有效改善和克服这些问题。

因而，从管理理念和思路上讲，我们不应仅把均衡结案情况作为被动反映工作质效的指标之一，而是应当进一步转换思路，加强对均衡结案工作机制的重视、完善和应用，以其为审判管理的重要抓手，通过对均衡结案工作的主动管理和科学调控，推动审判质效的综合提升。

(二)影响均衡结案的主观因素

1.审判管理精细化程度。当前，法院审判管理精细化程度不高、时效性不强是影响均衡结案的重要主观因素之一。目前多数基层法院的审判流程管理还处于比较粗放的阶段，大多在侧重考查案件收结两端的同时，普遍忽视对于案件审理过程中的流程节点控制，缺乏对各类案件审理环节的划分和监管，导致审判管理“两头紧、中间松”，没有实现全程介入和精准管控。此外，审限管理松弛、审批不严的问题也大量存在，实践中缺乏对于“应延”“可延”“不应延”三者之间的明确区分和界定标准，导致大量案件该结不结、可结未结，甚至出现一部分“想结就结，不想结就延”的情况，导致案件审理效率和积案控制受到不良影响。

2.法官和书记员个人因素。部分法官尚未形成均衡结案的意识，工作的前瞻性不强，法官往往在季度末、年度末突击结案，造成办案前松后紧、时松时紧，难以很好地控制办案节奏，严重影响均衡结案指标。同时，部分书记员工作的积极性和工作能力不高，一些书记员的工作效率和质量无法与办案法官完美匹配。原因主要在于书记员与法官相比编制有别、待遇较低、上升空间小，容易造成书记员在工作中缺乏主动性，辅助作用发挥不到位。在人民陪审员的管理方面，法院注重的还是其所体现的司法人民性，而对其促进调解、弥补法官专业技术知识欠缺等作用重视不足。在司法实践中，人民陪审员有陪审之名、无陪审之实的“陪座”现象十分普遍，对案件审理质效的提升作用未能充分发挥。

3.绩效考核制度设计。考核作为“指挥棒”，对于各项工作的开展具有重要的评价和导向作用。当前对于法院、法官的考核制度设计，仍然存在不够科学、合理的地方。一方面，考核评价指标唯“结案率”“结案数”论，忽视均衡结案等其他指标，造成法院、法官执法办案只注重结案而忽视了其他方面。另一方面，考核期间多以年度为单位，缺乏较为系统和严谨的季度、月度乃至周度考核管理办法，导致法院、法官将注意力集中于“年底过关”，而在平时则缺乏督促和监管措施，容易产生年底突击的现象。

4.监督检查工作力度。在促进均衡结案的过程中，加强检查监督也是重要的手段和途径。有案不办、有诉不理甚至失职渎职等行为都是严重影响法院审判执行工作质效以及均衡结案的重要因素。通过全面而有力地监督检查，可以及时发现案件审理过程中的隐患和审判流程中的薄弱环节，防患于未然，进而对均衡结案起到良好的促进作用。

(三)影响均衡结案的客观因素

1.法定节假日。我国共有7个法定节假日，共计11天。虽然法定节假日天数不多，但节前节后的一段时间的工作效率都可能会降低。同时，法定节假日主要集中于上半年，特别是元旦和春节假期距离又比较近，使得年初和上半年工作状态与下半年相比更易松弛。此外，在相当一部分群众中，还存在“正月里不打官司”等传统观念影响，也导致年初春节前后收案、开庭数量明显减少。到了年底，特别是11月、12月两个月没有法定节假日，加之迫于考核压力，结案数量猛增，使得均衡结案指标容易出现较大波动。

2.法院基础设施和信息化建设水平。良好的软硬件基础设施和较高的信息化水平可以为办案人员提供更好地技术、设备和数据支持，缩短和整合工作流转的中间环节，促进流程优化，从而减少工作量、提高工作效率。此外，通过大数据、网络技术对法院案件审理情况进行标准化管控和精 准定位，可以有效提升审判管理水平，解决司法统计数据、案件审理进度与实际情况不符甚至虚假报结等问题。当前，各地基层法院信息化建设水平高低不一，许多地方存在硬件设备老旧、软件功能单一、信息共享不便和管理时效性不强等问题，信息化对办案质效的促进作用还没有完全发挥出来，对均衡结案的推动效果还有潜力可挖。

四、建立均衡结案工作机制的对策建议

(一)建立均衡结案综合运行机制

1.全面树立均衡结案意识。要从思想上提高认识，大力普及均衡结案理论和实践知识，引起广大干警对均衡结案作用价值的真正理解和充分重视，努力扭转“前松后紧”的办案观念，克服“时松时紧”的散漫思维，摒弃“突击结案”的错误理念，从思想入手推动打破过去“年年积案年年清、年年清案年年积”的怪圈，使均衡结案逐步成为法官办案的基本思路与内在要求，努力实现从完成办案任务到谋求最低司法成本、追求最佳司法效果的转变，实现均衡结案常态化。

2.推动流程管理机制完善。树立“一盘棋”思想，围绕均衡结案机制的建设、落实、发展等各个方面，推动整体审判管理工作体系的进一步健全和完善，打破立案、审判、执行孤岛效应，形成全面推动均衡结案机制建立健全的合力。在立案上，加强立案管理，严格落实立案登记制，以“入口畅通”促进收案自我有序调节，进而推动“出口均衡”。在审判执行中，推动审判权运行机制建设，围绕“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求，完善主审法官、合议庭办案责任制，并进一步强化专业化审判团队建设，形成相对扁平化的审判管理单元，提升审判效率。推进案件“繁简分流”，加大简易程序和速裁程序适用力度，加快案件流转。通过减少收案人为干预和提升审判质效，从宏观上为均衡结案机制的运行提供保障基础。

3.推进审判资源配置再优化。应当注重业务庭室之间人案结构调整，灵活配置审判资源，避免“忙闲不均”，确保审判资源效用最大化。要坚持以审判工作为中心，将审判资源最大限度地向办案一线倾斜。进一步完善人民陪审员制度，加强业务培训和资源支持，充分发挥陪审员在诉中调解、专业支持等方面的作用。同时，在资源配置机制创新上，逐步探索对审判事务性工作的科学整合，通过建立调解中心、送达中心、保全中心等专门部门，将诉讼调解、送达、保全等事务性工作合理分流，将审判人员从繁琐的事务性工作中解脱出来，从而实现“普遍减负”和“集约增效”。

(二)建立均衡结案动态管理机制

1.推进统筹规划机制建设。均衡结案工作机制的建立和有效运行，要求审判管理加强前瞻性和计划性。宏观上，应当根据案件数量变化规律，充分考虑每个季度、每个月的办案时间，科学合理地统筹安排全年的办案计划。微观上，要建立庭室和审判团队、法官工作管理规划时间表制度。根据具体到个人的目标管理设定，结合自身的工作特点、审判经验和司法能力等因素，确定办理案件时间表，合理安排审判执行各项工作。

2.推进实时调控机制建设。在科学合理设置工作计划和时间表的基础上，建立均衡结案态势分析预警机制，充分运用信息化手段实时监控案件收、结、存波动，以周、月、季、年为单位定期分析研判均衡结案运行态势，并根据收案情况和工作目标完成情况及时调整审判资源和办案节奏，及时调整未来工作计划，实现动态管控。建立均衡结案协调指导机制，在上下级法院之间实时交换审判信息数据，推动基层法院之间审判信息数据共享，通过指导交流和对比，提升审判形势预先研判的科学性和工作计划设定的合理性，增强基层法院之间均衡结案工作的相互学习和互补互促，推动整体提升。

3.探索分流缓冲机制建设。一方面要强化科学分案。建立收案波动“预警机制”和“全能型法官数据库”，即当一定时期某一类型案件收案激增时，将案件合理分流至案由类似的庭室或同期收案较少的“全能型”法官，减少因收案短期波动对单个庭室造成冲击。在业务庭内部，加强庭长管理作用，根据每位审判人员的办案特点、擅长领域、案件疑难程度、存案数量等因素进行动态的均衡分案，以保持审判人员个人的收结均衡状态。另一方面要开辟“缓冲地带”。合理运用诉调对接机制和多元化纠纷解决机制，积极引导当事人通过调解和多元化解的方式解决矛盾纠纷。积极推动人民调解协议司法确认工作，为当事人通过人民调解解决矛盾纠纷提供司法保障。通过努力把纠纷化解在诉前、庭前，构建起收案与案件审理执行之间的预先过滤和缓冲地带，从而有效分流案件，促进均衡结案。

(三)建立均衡结案科学考评监督机制

1.推动绩效考评观念转变。以建立更加全面、着眼长远的科学绩效考评机制为重点，科学设置绩效考核目标，强化均衡结案度指标考核，以制度机制有效规范和约束审执工作。加强审判绩效通报制度建设，实行月度、季度、年度审判质效和均衡结案情况分析通报。发挥奖惩机制杠杆作用，对均衡结案工作情况较好的法官给予物质和精神奖励，在评优评先或者职级晋升等方面优先考虑，引导法官合理安排办案时间，最终促进整体结案均衡。同时，应当进一步拓展考核评价周期，加强对以年为单位的均衡结案情况的关注，在更长的周期内和更高的角度上，对法院均衡结案工作进行更为宏观的评价，从而更加充分地发挥均衡结案机制在推动法院长远、可持续发展过程中的重要价值和作用。

2.加强配套检查监督机制建设。加强催办监督和责任追究制度建设，严格审限管理，强化节点监督，通过及时催办和有效监管，减少和避免迟延立案、违规办理审限变更等情形。建立均衡结案责任追究机制，坚决杜绝为追求考核指标数据而弄虚作假，虚报、瞒报、篡改指标数据的行为。将监督考核机制与廉政建设和作风建设工作有机结合，对失职渎职和司法腐败始终保持零容忍的态度，对人为拖延案件审理、影响审判执行工作运行秩序的责任人，依法依规追究其责任，以形成有效的均衡结案制度约束和责任约束。

责任编校：陈希国

*本文系2016年全省法院重点调研课题调研报告，有删节。

**课题组负责人：袁巍；课题组成员：陈宝传、刘书尧、王佳、赵长河、梁鹏、王卉、王晓光、顾晶京、白洁、相莅鑫。