关于诉调对接工作开展情况的调研报告

●山东省高级人民法院课题组*

关于诉调对接工作开展情况的调研报告

●山东省高级人民法院课题组*

一、全省法院诉调对接机制运行整体情况

(一)诉调对接平台建设情况

经调研统计，全省19家中院、157家基层法院、612个派出法庭共建立诉调对接中心(平台)695个，占比88.2%。全省法院共特邀调解组织636个，在调解人员构成上，特邀调解员共2513名,专职调解员729名，分别占比77.5%和 22.5%。

从统计结果上来看，全省各中院辖区调解员数量发展较不平衡，潍坊市两级法院因开展诉调对接较早，发展较为成熟，调解员数量较多，占全省比例达23.5%；潍坊、烟台、枣庄、泰安、德州、菏泽六地法院调解员数量列全省前六位，占比高达68.7%。

(二)平台调解案件数量情况

此部分调研统计的调解案件是指法院通过诉调对接中心委派(托)调解案件和依托诉调对接中心由法院专职调解人员调解的民商事案件(不含指导分流过程中当事人自动和解、自行找社会调解组织调解的案件等，经初步统计，这部分案件2016年为4万多件)。其中委派(托)调解又分为立案前委派调解案件和立案后委托调解两种情况，经统计，2016年，全省法院共委派(托)调解案件63107件，调解成功29890件，成功率47.4%；其中立案前委派调解案件50552件，调解成功23037件，成功率45.6%；立案后委托调解12555件，调解成功6853件，成功率54.6%。委派(托)调解后当事人申请人民法院司法确认的案件7617件，法院依法确认7503件，确认率达98.5%，其中有1937件当事人向法院申请了强制执行。法院专职调解人员调解案件50367件，调解成功23867件，成功率47.4%。从统计结果看，委派调解、委托调解和专职调解三种调解情形调解成功率相差不大，委托调解成功率略高于其他二者，且委派(托)调解成功案件数量达29890件，一部分案件消化在程序之外，达到了诉调对接制度资源整合、繁简分流的设计初衷。

(三)法官团队速裁案件情况

截至2016年11月底，全省法院依托诉调对接中心设立法官团队或速裁合议庭335个，共速裁审结案件59871件。从各地法院速裁案件量来看，仍然是潍坊最多，平台运行最成熟，聊城较少，发展相对滞后，其他地区基本与本辖区法院受理案件量成正比。(见图1)

(图1)

二、诉调对接机制经验做法

(一)完善机构建设，诉调中心设“四室”

山东法院开展诉调对接工作，主要是依托诉讼服务中心建立“诉调对接中心”，在各基层法院诉调对接中心普遍设“四室”：一是建立指导分流室，对到人民法院准备起诉立案的当事人进行法律辅导、了解案情及诉求、细算诉讼风险“五笔账”，对依法可以调解和解的案件，引导当事人自愿选择能便捷高效维护自身权益的纠纷解决方式。二是建立人民调解室，为派驻或聘请的调解员提供场所，就地调解交通事故纠纷、保险纠纷、医疗纠纷、劳动争议、农村土地等行业性、专业性纠纷。三是建立法官工作室，负责民商事案件诉前调解、立案调解、小额速裁、简易程序案件审理、轻微刑事案件和解、督促程序案件办理、委派(托)调解和立案保全送达等工作。四是建立司法确认室，对符合法律规定条件的调解案件，依当事人申请及时受理，依法确认。

(二)创新工作机制，规范诉调对接流程

一是建立登记统计制度，对每天接待、指导、分流、调解、速裁、确认等工作进行登记，将信息详细录入诉调对接系统，定期统计分析。二是完善内外衔接制度。普遍建立健全委派调解或委托调解机制，畅通委派、委托调解流程，加强沟通协调，明确权责义务，坚决防止“委托不出去、邀请不进来”“转了一圈又回来”等问题发生。三是完善与立案登记制的对接机制。诉调对接是在尊重当事人选择权的前提下，更好地解决矛盾纠纷的重要举措，与立案登记制的目标完全一致。当事人不同意调解或经委托、委派调解达不成调解协议的，均会立即转入立案程序，依法及时保障当事人的诉权。在制度建设方面，省内各地也是经验纷呈：淄博两级法院普遍建立诉讼风险“五笔账”评估工作机制，通过诉前风险评估和与群众细算亲情、信誉、时间、经济、风险“五笔账”，90%以上的群众怒气得到了消减；潍坊法院建立重大疑难纠纷“3+N”联合化解机制，根据案件的具体情况，实行“人民调解+行政调解+诉讼调解+相关部门”联动，对涉及房屋征收、土地流转等纠纷共同会诊、联合化解，实现重大疑难纠纷的“联防、联控、联解”；莱芜法院加强与综治组织和行政机关的沟通协调，建立定期或不定期的联席会议制度，形成信息互通、优势互补、协作配合的纠纷解决互动机制；济宁曲阜法院联合农业部门共同出台《关于建立农村土地承包经营纠纷案件裁审衔接工作机制的意见》，细化了行业性纠纷诉调衔接流程；菏泽开发区法院建立心理咨询制度，在诉调对接中心设立心理咨询室，纾解调解人员、法官心理压力；德州乐陵法院建立“土地纠纷联动调处机制”，组织协调司法局、国土资源局、农业局、经管局、林业局、法制办及案件所属辖区的乡、镇、街道办事处、经济园区的联络员，共同化解矛盾纠纷。

(三)延伸诉调服务，构建立体调解体系

诉调对接工作是一项化解社会矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的重要工作，单靠法院力量难以完成，实践中，山东法院紧紧依靠各级党委领导，形成了“各级综治办牵头抓总、人民法院主导实施、各综治成员单位协调联动”的组织体系。在各级法院的努力协调下，诉调对接服务不断向纵深发展，多地法院形成了区县、乡镇、社区和农村三位一体的立体调解网络。如潍坊法院注重统计分析，着力在矛盾纠纷比较集中的行业和领域建立专业性调解中心，目前全市法院已建立60余个专业调解中心，涉及保险、住建、交通事故、医疗、消费维权等10余类纠纷；德州齐河法院推进法院主导、社会参与的“1+N”新型多元纠纷解决立体化工作体系，主动前移司法服务平台，建立了以强化法律服务，指导行政机关、乡镇街道、司法所、派出所、行业组织、村委会、居委会化解社会矛盾纠纷为核心的外层工作圈；禹城法院在法庭内部设立“和事厅”，在乡镇司法所设立“和事工作站”，从农村选取选取熟悉法律知识、德高望重、热心调解工作的党支部成员、党代表、退休教师等担任“和事员”，自行或协助调解案件；济宁微山法院在县公安局交通事故处理中心设立交通事故联合调解室和交通巡回法庭，形成了“调解、诉讼、赔付、执行”的调、审、执快速解决纠纷通道；威海环翠区法院在设立诉调对接中心的同时，依托镇街成立“诉调对接分中心”，依托社区、村居成立“诉调对接工作站”，创建了三级立体矛盾调解网络；淄博沂源法院积极构建家族调解员、村民小组调解组、村(居)调解委员会组成的村级三层调解网络，及时开展委托调解，将纠纷在诉前化解。

(四)建立速裁团队，提高对接工作质效

保障诉前调解及时依法确认、调解不成案件及时得到裁判是发挥诉调对接机制作用的关键所在。省内各基层法院诉调对接中心在设立法官工作室的同时，积极创建运行高效的法官工作团队，不断拓展服务、提升质效，积累了丰富经验。济宁梁山法院在诉调对接中心设立速裁庭，以实现案件繁简分流，确保小额简易案件能够当日立案、当日送达、当日结案；设立以法官个人姓名命名的“张永杰工作室”，组建张永杰法官团队，坚持“用四心赢取群众口碑”的办案理念，优质高效调裁民商事案件；临沂兰山法院将诉调对接中心的法官工作室前移，设立了驻商城诉讼服务中心和商城法官工作室，城管法官工作室，临沂市公安局交通警察支队直属一、二、三大队法官工作室，选派法官现场办公，给当事人提供最为便利的司法服务；莱芜莱城区法院组建“朱立新法官工作室”和“赵胜祥法官工作室”，采取“1+1+1”的团队合作模式，即由一名法官、一名法官助理、一名书记员组成审判团队，快审速裁简易案件；潍坊法院整合诉内、诉外解纷资源，按照“团队化”建设的思路，全市组建65个“调裁一体”团队，实行“1名审判员+1名调解员+1名书记员”的配备模式，实现了“调裁一体、即调速裁”。

(五)强化监督保障，力促各项措施落实

一方面强化两项监督，建立综治办、上级法院双重监督考核体系。综治办强化检查考核措施，把基层开展诉调对接的工作情况纳入综治考核内容；法院系统强化考核监督，省法院把诉调对接工作开展情况作为年终考核的重要内容。另一方面加强经费保障。有的法院以政府购买服务的方式，由党委牵头构建大调解格局；有的法院列入法院财政预算，给予诉调对接工作充分支持。威海环翠区在考核管理上，区委、区政府制定《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，法院出台《关于深化矛盾纠纷多元化解机制推进方案》及《诉调对接工作流程管理规定》，将“民事案件万人起诉率”“委派(委托)调解成功率”“民事纠纷诉前调解率”三项指标纳入全区综治和平安建设年度考核，确保此项工作取得实效；淄博淄川区法院每月对全区诉讼与非诉讼衔接工作开展情况进行统计，并报区多元化矛盾纠纷解决机制建设领导小组办公室，区领导小组负责对委托调解成功率、协助调解成功率、调解案件司法确认率等指标进行通报考核；莱芜莱城区法院与区司法局制定了《驻庭调解员管理与考核办法》，进一步理顺了各法庭与人民调解员的关系与职责，加强对各调解员的考核管理和业务培训，提高调处案件的能力；菏泽基层法院普遍与司法局建立联席会议制度、人民调解和民事案件审判情况通报制度，诉调对接中心每月将工作开展情况形成统计报表，与司法局信息共享，加强对调解工作人员的考核管理，确保工作开展质效。

三、诉调对接机制运行中存在的问题和困难

(一)对诉调对接工作重视程度不够

诉调对接工作是人民法院工作的重要组成部分，最高人民法院多次强调加强诉讼服务和诉调对接工作的力度。景汉朝副院长强调要搭建诉调对接平台、案件速裁平台、智库服务平台、信访化解平台，实现纠纷快速有效解决，并要求全国各级法院限期落实。我省出台了《山东省多元化解纠纷促进条例》，为诉调对接工作提供了法律层面的依据。省法院虽然积极贯彻落实，专门编写了条例解读并下发全省法院，组织了学习班，但仍然有不少法院领导和法官对《条例》只是一知半解，没有真正深入理解条例的内涵、立法本意，更无从谈起如何将《条例》运用到实际工作中。实践中，主要体现在对于诉调对接工作的归口不统一和没有统一的工作标准上，诉调对接工作部分法院由立案庭负责，部分法院由诉讼服务中心负责，还有部分法院由民事审判庭负责，这种归口不统一的情形不利于诉调对接工作的统筹协调和全面推开。部分法院还是沿用传统的调解模式，由业务庭承办法官在案件审理中进行调解，这样一来就没有了诉前调解和委托调解的空间，况且没有统一的部门统筹负责，工作协调上也存在着困难。在调研中，有的法院对特邀调解工作、特邀调解组织等概念还没完全弄明白；有部分法院诉调对接工作没有统一的标准，因为没有案号，诉前调解工作量尚未作为法院考核参考指标，诉前调解案件不计入法院案件统计系统而影响工作业绩，导致负责诉前调解的法官做的很多工作没有得到固化，得不到承认，从某种程度上影响了各院开展该项工作的积极性。

(二)多元化的格局尚未完全形成

当前各级法院开展诉调对接工作主要有以下几种方式：一是在法院设立调解室，人民调解员直接进驻法院或法庭开展调解的方式；二是特邀调解的方式，即法院建立特邀调解组织和特邀调解员名册，吸纳人民调解员、律师、人民陪审员、离退休法官进入开展诉前调解工作；三是法院派出机构的方式，即在交警、医疗、劳动保障等纠纷集中的部门设立巡回法庭等机构，进行类案专审，与相关专业调解组织紧密衔接；四是设立速裁法官工作室的方式，对事实清楚、争议不大的简案和司法确认等案件进行速裁快审。但总的来看，目前诉调对接工作方法仍以“请进来”为主，以邀请人民调解员进驻法院协助调解为主要方式，“走出去”做的不够到位。一是当前的诉调对接机制范围还比较小，多数法院与传统的人民调解、行业调解的衔接已经比较成熟，但与社会其他具有调解职能的组织，如仲裁机构、律师调解组织、法律工作者、基层组织法律顾问等，没有建立畅通的衔接渠道和完善的特邀调解等机制，无法充分发挥这些组织强大的调解职能。二是少数法院在交警部门、劳动保障部门设立巡回法庭、法官团队等好的经验做法没有在全省范围内全面推广，各级法院常驻调解组织和纠纷较多的机构部门的人员还比较少，没有充分实现法院诉调对接中心的辐射功能。

(三)诉调对接工作发展不平衡

1．地区发展不平衡问题突出。潍坊市两级法院、威海环翠法院、临沂兰山法院、烟台莱州法院、淄博桓台、沂源法院等中基层法院，工作起步较早，制度较为健全，发展较为成熟，工作也取得了一定成效。但也有不少法院虽然建立了“四室”，但工作仅仅局限于聘请了几个调解员在法院从事调解工作，完全没有和社会调解组织有效衔接起来，没有发挥法院诉调对接中心作为一个枢纽的作用。

2．工作的推进不均衡。法院内部的繁简分流和坐班调解工作开展得比较好，但与行政调解和人民调解的沟通协调不足，比如调解节点控制、诉讼与诉讼外调解间的转换等没有建立完善成熟的工作机制。

(四)诉调对接机制建设方面存在的问题

1．衔接机制不到位。诉调对接机制的运作是一项庞大的系统工程，需要党委、政府的支持，需要基层相关部门的配合。但实践中，部分法院没有按规定选聘调解组织和调解员。各法院常驻人民调解组织普遍较少，有的法院未与司法行政机关及时衔接选聘调解组织和调解员，多数调解员系法院自行聘请，没有依托或归属于特定调解组织，无明确定位，导致许多调解协议无法实现司法确认。

2．保障机制不到位。一是人员配备不足。法院内部诉调部门普遍存在人手紧张的情况，按照“四室”的建设设想，每个工作室都应该安排专门的法官和辅助人员负责，但实际上很多时候诉调对接部门的工作都由立案部门或者诉服中心的同志兼任，随着诉调对接机制建设进程的推进，指导分流、委派调解、特邀调解、立案调解、司法确认、速裁案件审理、对人民调解员进行指导培训等多项职责，都需要配备丰富调解经验的法官和审辅人员从事上述工作，人员配备不足的矛盾日益突出，尤其是在基层法庭，本来就存在案多人少的问题，增设诉调对接部门后，人员保障不到位的矛盾更加突出，单靠内部挖潜已经不能真正解决。二是资金保障不到位。当前部分法院的调解员是义务调解，人民调解组织经费也存在一定困难。调解员补贴经费有待于进一步落实，单纯凭调解员自身的责任心参与调解，不利于提高调解员的工作积极性。三是员额保障限制业务拓展。指导分流是诉调对接机制关键环节。为了防止出现虚假诉讼、恶意诉讼等情况，需要选配具有丰富的民商事审判经验和较强的群众工作能力的法官专职从事这一项工作，调解结果的司法确认等工作也需要经验丰富的法官负责。目前司法责任制改革全面展开后，由于绝大多数法院诉讼服务中心、诉调对接中心没有独立编制机构，在改革中没有配备员额法官，导致诉调机制下的很多业务开展受到限制。

3．考核机制不到位。一是诉调工作量没有纳入司法统计，很多法院对于诉调工作的工作量计算缺乏规定，法官参与诉调工作不计入司法统计，不利于提高诉调人员的工作积极性。二是对于案件的调解质量和调解员的调解工作缺乏量化考核指标，调解员调解案件全凭自身责任心和社会风尚功德，调解质量难以保障。一些对接的调解组织调解积极性差，责任心不强，委托调解的结果不尽人意，影响了人民群众对诉调对接机制的信任。

(五)诉调对接工作宣传力度不够

调研中发现，诉调对接工作宣传不够是普遍存在的问题。有的法院仅是制作了调解组织、调解员名册等材料，但未将这些材料在法院诉讼服务大厅等区域予以公示，当事人根本看不到；有的法院未将诉调对接、特邀调解工作的优势、效力保障等进行有力的宣传，造成老百姓不了解，自然也就不会选择这种方式；有的法院宣传手段单一，未能充分利用网络、新型媒体等信息化手段进行宣传。

由于宣传不到位，诉调机制仍不被大多数群众所知。即使部分了解的群众，也对新机制化争解纷的效果存在疑虑，导致当前非诉讼调解的权威性较低，当事人调解意愿不高。同时，当事人到法院进行诉讼之前，大多已经通过其他途径尝试解决矛盾，最后到法院进行诉讼时人民法院再将其纠纷委派或者委托其他机构人员进行调解，当事人有的抵触心理较强，调解意向不高；有的因为调解力度小，法律强制力弱，不愿意调解；还有的虽然同意调解，当事人也更倾向于信任法官，希望由法官组织调解，不愿意接受人民调解。

四、诉调对接机制的完善建议

(一)提高对诉调对接工作重要性的认识

建立完善多元化纠纷解决机制是党的十八届四中全会确立的一项重要决策。最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中明确提出，多元化解矛盾纠纷包括法院已经登记立案进入诉讼的案件和登记立案前即将进入诉讼的案件，根本目标是通过建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的纠纷解决方式，维护当事人的合法权益。《山东省多元化解纠纷促进条例》对人民法院在登记立案前应当进行诉讼风险告知，引导当事人选择适宜的纠纷化解途径等方面也作出规定。各级法院要全面深入领会中央、省委、最高法院关于多元化解、诉调对接等制度的文件规定，认真学习《山东省多元化解纠纷促进条例》，切实提高诉调对接机制建设的认识，真正解决认识有偏差、思想不到位的问题。要充分认识到，只有采取诉调对接、多元化解的方法，将各类非诉解纷组织和渠道调动起来，发挥对社会矛盾纠纷的分层过滤、化解作用，才能使司法资源集中到需要裁判处理的疑难复杂案件上，回归到解决社会矛盾“最后一道防线”的职能定位，防止案件非理性增长。其根本目的是通过诉调对接形成两个良性循环的格局：一个是形成一种收案与结案良性平衡的格局，防止出现存案越滚越大、排队等号的可怕局面；另一个是形成一种定纷止争繁简适度、多元化解社会矛盾的格局，从而从根本上实现更好地维护当事人合法权益，维护社会和谐稳定的目的。

(二)延伸服务，努力建立多元化解纷格局

多元化纠纷的解决机制需要在党委领导下运用社会力量进行构建，法院要强化其主导作用，主动与当地党委、政府各部门、民间组织及社会公众加强沟通，延伸服务职能，建立积极有效的协作互动机制。进一步放大诉调网络布局，有条件的基层法院可以逐步在辖区所有乡镇建成人民调解联系点和诉讼服务站，明确相对专职、专业、有从事诉调工作热情的人民调解员参与到这项工作中，确保各乡镇人民调解联系点和诉讼服务站成为法院化解社会矛盾的前哨阵地。加强与其他社会各调解组织的联系，有选择地将一些矛盾易发、多发的部门如环保、妇联、医疗、交警、劳动仲裁等纳入诉调网络，设立诉前调解巡回点或巡回法庭，逐渐形成全覆盖的诉调对接网络。

(三)健全制度，不断推动诉调对接规范运作

一是对诉调对接工作对接空间及范围进行统一拓展。诉讼服务中心统一归口管理，由专门部门负责，在现有诉讼服务中心的基础上拓展其职能，将辅助性、事务性、社会服务性工作及部分审判工作前移，依托诉讼服务中心搭建诉调对接平台、案件速裁平台、智库服务平台，建立案件繁简分流制度，将诉前调解、委托调解、案件速裁等工作纳入到诉讼服务中心工作中。统一诉调对接工作的业务归口，由诉讼服务中心统一负责该项工作，将专职法院调解、人民调解、行政调解、行业调解等工作统一纳入到诉调对接平台，形成“大调解”格局。二是将司法确认案件列入效果指标中进行量化考核。随着诉调对接工作机制的长远运行，大量的纠纷或是通过诉前调解，或是通过司法确认的方式得以妥善化解，而后进入诉讼程序的案件大多数是矛盾尖锐，难以调解，那么效果指标中的调解率和撤诉率指标势必降低，如果将司法确认案件纳入效果指标中进行考核，就可以全面、客观、真实地反映法院的审判工作，从而进一步提升法官的业务素质，将诉调对接工作真正落实。三是优化案件考评机制体系。尝试将依托诉调对接平台的委派案件调解数、委托案件调解数、诉前专职法官调解案件数纳入到司法统计范围。四是积极争取经费保障。《山东省多元化解纠纷促进条例》已经明确将诉调对接工作纳入政府财政预算范围，要积极沟通协调，尽早将经费予以落实。同时，为使人民调解员充分行使调解职能，尝试建立奖惩制约和经费保障机制，对有突出贡献者给予奖励。

(四)不断创新，积极推动特邀调解制度

一是进一步健全特邀调解制度。深入落实最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》，向全省法院下发《关于进一步做好特邀调解工作推动多元化纠纷解决机制的通知》，从加强学习、完善措施、加大宣传、强化司法确认等几个方面提出明确要求。二是推动律师调解制度的建设。加强与司法行政部门、律师协会、律师事务所的沟通联系，吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册，由其依法居中主持调解，促使当事人在平等协商的基础上达成调解协议、解决纠纷，充分发挥律师专业化、职业化优势。目前省法院正在起草《关于特邀律师调解的实施办法》，争取上半年在全省下发实行。三是加强司法确认工作。对特邀调解组织调解成功，当事人申请司法确认的案件，由人民法院诉讼服务中心速裁部门审理，提高审判效率，发挥好人民法院对非诉解纷方式司法保障的功能作用。

(五)总结经验，不断加强诉调对接宣传工作

一是要及时总结诉调对接工作经验，针对司法实践中诉调对接工作机制不完善、操作难度大等情况，各级法院要研究有关诉调对接的各项制度与措施，对相关流程等作出明确规定，使诉调对接工作更直观、可操作，打牢诉调对接工作的基础。同时，要大力挖掘基层成功经验，及时总结提炼工作亮点，努力打造出具有特色的诉调对接工作新经验，推动诉调对接工作再上新水平。二是要加大宣传力度，营造良好的社会氛围。充分应用现代传媒手段大力进行宣传，通过召开新闻发布会、公布典型案例以及其他一些群众喜闻乐见、通俗易懂的方式，对司法确认制度，无争议事实记载机制、无异议调解方案认可等各项非诉解决矛盾的机制进行大力宣传，使公众充分认识、了解非诉解纷方式的作用、实效，使公众熟知诉调对接解纷的运行机制，在公众中树立诉调对接机制公信力，在群众心中建立诉调对接理念，引导群众理性、优先选择成本较低、对抗性较弱，有利于修复关系的方式化解纠纷，解决矛盾，最终在全社会营造理解、信任、支持多元化纠纷解决机制的良好氛围。

责任编校：王文斌

* 课题组主持人：张成武；成员：阮久红、单明、邓鲁峰、苑荣玉、李晓云。