论信访终结标准体系之构建——基于北京市和湛江公安系统的调研

何国强，蔡若夫，石一峰

(1．广东警官学院 法律系，广东 广州 510232;2．华南理工大学 法学院，广东 广州 510641;3．中国人民大学 法学院，北京 100872)

一、问题的引出

信访作为民众利益表达的重要渠道，在民众与政府间起到桥梁的作用。按照信访制度设计的初衷，其只是倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的渠道，一旦民意传达，矛盾或被解决，或进入相关解决程序，案件就终结。但此乃应然状态，实践并未按此轨迹发展。现实中大量信访“终而不结”，重复信访、缠访、闹访屡见不鲜，最终助推形成了2003年我国第三次“信访洪峰”。进而形成学界所称的“信访制度困境”，［1］信访制度陷入非正常运转的怪圈。

考察中国信访制度史，自信访诞生以来，其终结制度都处于“缺位”状态，直到2005年出台的新《信访条例》才首次明确信访“三级终结”。其第二十一、二十二、三十四、三十五条①第21条:“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理…”;第22条:“信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记;对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延;对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出…”;第34条:“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复”;第35条:“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。…信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”规定，信访案件采取的是办理、复查、复核三级终结的机制，即同一信访事项，最多经过三级机关相应的办理、复查和复核程序并作出信访决定之后即终结，信访人以同一事实和理由提出诉求的，不再受理。按照此机制，信访终结存在以下几种情况:1)只经过“办理”程序，信访事项得到解决;2)经过“办理”和“复查”两个程序，信访事项得到解决;3)经过信访“办理”、“复查”和“复核”三个程序后，不管信访事项是否得到妥善解决，信访案件都将进入终结程序。然而，该制度被誉为“形同虚设”。［2］以北京市数据为例(见表一)，不言自明。2007年北京市出现了一次新的信访高潮，案件较上一年度上涨49.7%，2008年因奥运维稳因素，案件数量仅上涨2.7%，但2010年增长率又有所回升，达到11.6%。其中重复信访严重，2006年个人重信率为23.91%、联名重信率50.72%、个人重访率68.47%、集体重访率46.48%，到2010年有所回落但仍在高位。这是一个地区的情况，我们把视线移至北京以外，聚焦在社会矛盾比较集中的公安部门，从广东省湛江市公安系统的数据来看 (见表二)，在2011－2012年间，该市公安系统遇到的重复信访问题分别为40.6%和40.2%，保持在高位运行。同时，信访人对基层信访工作缺乏信心，在信访事项得不到“最终处理”等因素的影响下，越级访严重，2011年和2012年总体越级信访率高达68.4%和68.9%，超越市一级进省和进京访也高达20.5%和20.3%。

表一: 北京市2006－2010重复信访情况 (数据来源:北京市信访工作系统信访数据统计系统)

表二: 湛江市公安部门2011－2012信访基本情况 (数据来源:公安信访信息管理系统)

“终结”意指最后结束。按此意，“案结事了”乃信访终结的理想状态，但要想让当事人接受“事了”的结果，“案结”的标准就相当重要。事实上，三级终结机制的目的是为保障信访秩序，其是使信访案件强制性进入终局的保障程序，即使该案件未得到实际解决。因而何种案件必须被强制性终结，即我们该采纳何种终结标准，应当是该程序的重中之重。但是，从现实情况来看，这恰恰属于薄弱环节。三级终结机制内部结构中，实体标准未作规定，实乃一大缺憾。程序标准较为明确，即为第二十一、二十二、三十四、三十五条之规定，但也不尽如人意。纵观这一标准体系，其程序标准忽视实体正义心理、总体标准未能统领具体标准、总体标准忽视区域差异的问题是其内部缺陷;而实体标准缺失导致程序“终而不结”、信访倒逼现象导致标准“虚化”、案件类型的多样化导致总体标准适用受限的现状又造成其对外适用的困境。下文详述之。

二、信访终结标准内部缺陷之剖析

(一)程序标准忽视实体正义心理

《信访条例》对信访终结的程序性标准进行了规定，但并没有明确的实体标准，这显然是对程序正义的偏好，忽视了实体标准的重要性。单一的程序标准难以顾及不同类型信访案件的特殊性以及信访人追求实体正义的心理。信访制度不属于司法制度，程序正义在信访制度中的体现有所不同。司法制度中诉讼程序强调程序正义有助于维护实体正义;但信访作为公民权利救济的补充渠道，其非规范性和复杂性决定了信访程序的脆弱性和反复性，片面强调程序将使案件在重复的“漩涡”里打转。从调研情况来看，受访的信访工作人员对信访终结的理解并不一致。有的认为“信访终结就是当事人不再上访”，有的认为“需要根据案件的具体情况来分析，信访终结应当关注社会效果以及照顾上访人的情绪”等等。由此可见，民众更为关注的是信访如何实现实体正义。因此，如何满足信访人的实体正义心理是信访终结标准不可忽视的一面。

(二)总体标准未能统领具体标准

《信访条例》终结标准程序标准畸重，实体标准缺失的现状，使得具体信访案件的处理，更多的依赖具体信访部门和操作者。这本无问题，因为实际情况毕竟千差万别。但是缺乏总体实体标准的统领的部门标准、地方标准难免出现冲突和不协调。例如，中央政法委政法 ［2005］9号文件根据涉诉涉诉信访的特点，规定了涉法涉诉类信访终结标准，并对实体标准和程序标准区分规定。

实体标准方面，该文件第三条规定:符合下例条件之一的案件，可予以终结:1)经复查后作出的决定、鉴定、判决、裁定等认定事实清楚，证据充分，程序完备，定性准确，处理意见合法适当，当事人又提不出新的证据的。2)当事人的合理诉求已经依政策、法律法规妥善解决但仍坚持信访，所提出的要求超出政策、法律法规规定的。3)信访反映的问题已妥善处理，当事人明确表示接受处理意见，又以同一事由重新信访的。4)经认真工作，限于客观条件，案件仍无法侦破、无法执结或犯罪嫌疑人暂时无法抓获，当事人又不能帮助提供新的证据或线索的。此外，上述第1)、4)项中，案件终结后，如果发现或当事人提供了新的证据或线索，办案部门应当立即恢复办案工作。

程序标准方面，该文件第四条规定:作出案件终结结论必须遵循以下程序:1)案件终结结论必须由中央或省级政法部门经复核后以书面形式正式作出。2)有权确认部门在作出终结结论前，必须对案件进行全面认真的复核，重点审查信访反映问题的解决情况，必要时进行调查核实，或召开听证会听取意见。符合案件终结标准的，按工作程序作出终结结论，必要时，提请审判委员会、检察委员会、部长 (厅、局长)办公会等决策机构讨论后作出决定。3)凡决定终结的案件，应在作出决定后7日内通知原办案部门，并通报有关信访工作机构。属于党委政法委交办、督办的案件，报党委政法委备案。省级政法部门决定终结的案件，应报中央政法部门备案。原办案部门应当在接到终结通知后7日内，告知当事人，并通知当事人所在单位和乡 (镇)、街道。

对比《信访条例》第三十五条所确立的程序标准，我们发现，两规范的程序标准不一致，主要表现为期限的不一致和具体程序要求的不一致;实体标准方面，由于《信访条例》的规定对实体方面比较模糊，甚至没有规定，因此比较的对象难以统一，但涉法涉诉信访案件终结的实体标准对问题的认识比较深入。

(三)总体标准忽视区域差异

以《信访条例》、《北京市公安局涉法涉诉信访案件终结办法 (试行)》 (下文简称“北京模式”)、《上海市信访事项核查终结暂行办法实施意见》(下文简称“上海模式”)及《山东省信访终结意见备案规定》(鲁政办发 ［2008］51号)(下文简称“山东模式”)①本文因篇幅所限不展开论述，详细论述参见2011年度中南财经政法大学“研究生创新教育计划”实践创新课题:信访案件终结标准探究 (项目编号2011S0518)最终成果 (未刊稿)。为范本进行对比分析，每一地方的模式与信访条例中的标准都不一致，每一模式所承载的区域模式也不一致。具体来说，北京模式是在政法 ［2005］9号基础上的进一步具体化，即明确信访案件终结申请标准以及确认的程序，同时对重大疑难案件，可组织公开听证、公开答复、公开质证的方式终结;上海模式则是创造了被称为“信访核查终结”制度②所谓信访核查终结，是指在部分信访人未在法定期限内主动申请信访复查复核，或在复查复核完毕后无视其效力，并持续到各级国家机关缠访闹访的情况下，由市政府各部门、各区县政府根据信访事项办理单位的申请，对信访人所涉事项主动实施核查，以对信访事项提出终局性处理结论。，在这一制度框架下，通过听取诉求、提供法律帮助、调查核实、听证评议、领导班子集体研究、申报终结等程序，对信访诉求所涉及程序问题、实体问题予以全面审查、锁定信访矛盾化解方案，并由市政府领导决定是否批准终结;山东模式则是强调对信访案件终结意见的规范，要求信访终结意见应是在“认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当”的基础上才决定予以备案。以上范本在当地都具有很强的代表性，如上海模式和山东模式都是全省 (市)通行的，北京模式则要求公安系统执行。可以说，这些标准都在《信访条例》所确定的总体标准的基础上，有所拓展，有所创新。但从总体上来说，这些标准较为零散且是各地 (机关)针对自身情况的规定，仍需要一个总的标准来指导和规范。

三、信访终结标准对外适用困境之剖析

(一)实体标准缺失导致程序“终而不结”

现行“办理、复查、复核”三级终结机制主要规定于《信访条例》第三十四条 (对处理意见不服的，30日内提出复查)，三十五条第二款(对复查意见不服的，30日内提出复核)和第三十五条第三款规定:“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”上述规范强调的是程序终结，而无实体标准可遵循。也即是无论案件的具体情况如何，只要按照规定走完所有程序，就应当终结。而根据对北京市的调研，该市信访终结问题中最重要的因素就是结案标准不明确。简单而言，信访终结的标准是“案结事了”，而在实践中，信访工作人员和信访人对什么是“案结事了”却理解不同。前者认为，按照《信访条例》规定的程序，经过三级处理后就是“案结事了”。后者则认为只有满足、实现自己的诉求才算是“案结事了”。在调研中，有信访工作者就表示:“《信访条例》只规定了程序终结，对于实体终结的标准并没有明确，我们也只能按照规定处理。此外，有些案件也不是我们所能处理的，但上访人就是找我们，我们也很难办……”因此，正是信访案件终结实体标准的缺失，即当事人对结案标准的不同理解使得信访在当下陷入了“终而不结”的窘境。

(二)信访倒逼现象导致标准“虚化”

实践中，许多案件经过三级终结机制后信访人仍四处上访。给处理机关和地方政府造成了很大的压力。一方面，上级机关出于社会舆论、政府形象的考虑，可能会要求下级机关对该信访案重新处理。下级机关或被迫重启程序;另一方面，即使是经过终结程序的信访案件，仍存在越级再信访的可能，而“信访一票否决”和“零指标”的存在，又会影响到政府官员的考核、升迁，在进入上级信访机关之前，上述“已终结”案件也可能再次进入处理程序。这样就进入了不断“三级终结”又不断重启的循环怪圈。信访终结标准实际上被“虚化”。

信访终结机制的目的在于“泄洪”，疏导信访案件。为了达到这一目的，《信访条例》设置了终结标准。但是欠缺对信访“倒逼”现象的综合考虑。信访倒逼现象缘于中国当前的“压力型体制”。①所谓压力型体制这一名称“并无任何文献依据，而是来自于实际生活。”指的是“一级政治组织 (县、乡)为了实现信访总量控制，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。具体参见荣敬本等著:《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年7月版，第1页。在该体制下，信访程序本已完结，但信访人由于各种原因，继续上访进而使得信访处理机关形成压力。此压力对信访终结机制的实施产生破坏性的影响——信访终结的努力往往屈从于压力而最终破产。出现信访“倒逼”现象，从根本上来说，是作为执政党的共产党还没有解决法律和民生诉求二重合法性的问题。法律的权威要求案结事了，但是如果案结事未了，则民生诉求会成为执政党合法性的另一种来源。为了弥补法律合法性的缺憾，上级机关乃至中央不得不对反复上访的群众作出回应。回应的结果可能是对重复上访者不予理睬，更可能是要求处理过该问题的机关进行重新处理。信访“倒逼”现象也是片面维稳逻辑作用的结果。在“稳定压倒一切”的前提下，信访部门将群众所有利益诉求都视作影响稳定的“洪水猛兽”。为了平息部分重复信访，部分机关采取了两种极端的处理手段——打击或讨好。但对重复上访者的打击往往产生新的上访诉由和强大的社会舆论压力，为了防止政府公信力和合法性的流失，上级机关不得不被迫作出回应，这样信访终结机制事实上被无视;对上访者讨好，会形成“涟漪效应”。②“涟漪效应”亦称为“模仿效应”，是由美国教育心理学家杰考白·库宁 (JacobKounit)提出的，定义为:一群人看到有人破坏规则，而未见对这种不良行为的及时处理，就会模仿破坏规则的行为。具体参见百度百科此条“涟漪效应”，http://baike．baidu．com/view/48650．htm，访问日期2012年3月2日。不仅上访者自身，其他社会群众也会认为政府“欺软怕硬”，进而产生“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的印象。［3］这样，上访者就不会按照信访终结机制去逐级信访。即使案结，上访者也会在侥幸心理作用下持续上访。最终导致终结标准被“虚化”。

(三)案件类型的多样化导致总体标准适用受限

由于社会发展的不平衡和区域特性，每一地区信访案件的主要类型不尽相同。甚至在同一城市的同一个区县，农村和城市的信访案件类型也截然不同。同时，每一特定历史时期的信访案件主要类型也有所不同。现行的信访案件终结机制，并没有照顾到这些差异。它是以机制制定当时比较常见的信访类型和信访高发地区的案件类型为蓝本制定的。实践中，信访部门照此操作，虽然对典型的信访纠纷能起到一定的效果。但对“非典型”案件的效果就差强人意。以征地拆迁类信访和涉法涉诉类信访案件之比较为例，二者在处理方式上截然不同。征地拆迁类信访一般关注的是补偿问题，不愿意搬迁的上访者极其少，大部分人是因为补偿未达到预期;而涉法涉诉类信访则较为复杂，部分上访者对金钱没有要求，只要求给个说法，或者要求“杀人偿命”等。处理这两类纠纷，如果都坚持一种标准，则会陷入桎梏。事实上，部分地区在处理信访案件时流行“花钱买平安”，“一刀切”的僵化处理信访案件。

四、信访终结标准体系构建之设想

针对信访终结标准的内部缺陷和外部困境相状，本文认为在明确信访终结机制“疏导”信访洪峰的功能定位的基础上，秉持“利益平衡”的基本原则，构建一个“总体标准——个体标准”相结合的体系是为可行方案。其中总体标准是针对信访案件的总体性规定，侧重于程序，讲求统一性。个体标准则是在信访案件类型化的基础上，针对不同类型的信访案件的终结标准，侧重实面，考虑个性化。

(一)信访终结机制的功能定位认识转变

从信访的发展历程来看，该制度正在经历“政治发明”到法律制度的转变，非规范化到规范化的考验。起初该制度被认为是中国共产党人的“政治发明”。［4］“中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他像关心农民运动一样关心工人运动，毛泽东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的，许多来访都是他们亲自接待的。1938年，毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。”［5］可见，这种政治发明的最初意图在于通过亲民努力的姿态，来获取广大人民群众的信赖，进而夺取全国政权的合法性。这种意图支撑下的人民来信来访，必然要求作为国民党政权下“反对党”的中国共产党采取另外一条合法性获取道路。即它不能像当时的执政党国民党那样通过立法和司法来不断强化自身的合法性和正当性——这种立法和司法的“上层路线”要求秩序井然，预先确立的法定程序无正当理由不得随意更改。“上层路线”的不可得，要求共产党人在国民党政权的夹缝里寻求更适合自身的政治路线。探索的成果之一就是“农村包围城市”，而信访制度的“下层路线”也是这种努力的产物。这种路线要求共产党人必须放低姿态，将自己置于人民群众的位置来思考解决人民群众迫切关心的问题。各级共产党接待信访的人员无法像国家司法机关那样实行审级制度，层层处理。否则会招致共产党人自身深恶痛绝的“官僚主义”指责。政治地位的低劣还要求共产党人奉行“群众利益无小事”理念，反映在信访上，体现为中国共产党的领导人多次亲自接访。因此从信访制度萌芽伊始，其表现出无序化、非规范化和人治色彩，政治意味远大于秩序意味。

这种轻易能够“上达天听”的姿态是“下层路线”的产物。在未深入参与全国事务的情形下，信访总量总体来说较少，实行这种姿态也是可能的。但在建国后，领导人事必躬亲的信访格局就再也无法维持。现行《信访条例》规定的“三级信访”终结制度，一方面是中国共产党出于对自身政治合法性的信心，另一方面是现实所迫。执政党地位的转变，权力对全国的日益深入，中国熟人社会的解体，导致“信访洪峰”的出现，无序化、非规范化、随意性强的信访体制再也无法满足现实的需要。领导人亲自接访的情形几不可能出现，疏导“信访洪峰”的终结制度应运而生。但是，群众对信访体制的一贯践行和心里确信与现行信访体制法制化努力并未同步。一直以来的非规范化利益表达渠道已为老百姓所熟知，并具有法律的确信。通过法制化的信访终结机制来疏导信访案件，在理念上是一个重大转变。因此，在这个过程中必须照顾到信访制度历来形成的群众确信，引导群众转变对其功能定位的认识，淡化其政治意味，强化其秩序意味。

(二)信访终结标准构建的基本原则厘定

自1995年国务院出台《信访条例》以来，信访制度已经走上规范化、法制化。信访制度的政治功能开始寓于法律话语之下。在某种程度上，信访甚至被视为一种“特殊的行政救济”，［6］信访终结处理则作为具体行政行为的一种，纳入行政法范畴。而法律是一门平衡的艺术，其本质是平衡。因此在构建信访终结标准时，必须注重“利益平衡”导向。

现有的信访终结研究过多强调其在行政上的终结，忽视了信访行为的动因是利益的表达，应当观照利益平衡的原则。信访的根源在于纠纷解决方案在转型期社会存在多变性，由于政策的变化及社会经济的发展，同一事件在不同时期存在不同的解决方案，导致问题结论出现前后不一致甚至冲突的情形，而这需通过利益平衡进行弥补和均衡。即以利益所体现的价值，对各利益进行评判，筛选、取舍对制度和社会最优的利益进行保护，以此建立起利益衡量的标准，对各方利益进行平衡，为最优解决方案的达成奠定基础。

利益平衡是一种价值目标，其实现需要对各种利益进行衡量。在具体适用利益平衡原则时，需要对信访案件中的利益进行具体分析。学界对信访案件的宏观分类有“有理上访、无理上访、合法性模糊的上访”［7］; “建议类、求决类、涉法涉诉类”［8］等，不一而足。然，无论如何分类，信访案件大体需要处理好三种利益:情 (信访人的政治感情)、理 (信访人的合理诉求)、法 (良好的法秩序)。在不同类型的信访案件中，对此三种利益需予以不同程度的侧重，分清主次，因势利导。例如在建议类案件中，信访人的政治感情是主导信访人信访的主要利益，且此种利益于理于法均无涉，此时应“顺水推舟”，及时和积极的给予信访人回复;而在无理上访类案件中，信访人诉求无理，行为极端，妨害社会秩序，自应着力将法秩序利益放在首位，采取法律措施以终结上访。

(二)信访终结的总体标准

在利益平衡原则指导下，我们认为信访终结制度的总体标准应该是实体和程序兼具、略重程序的标准。

实体方面，必须首先明确信访的受理范围，排除非合理的信访事由。同时为使“情理法”三者利益平衡，要对信访案件分门别类，分类治理。这以仔细调查研究，进行科学分类和定性为前提。其次，信访案件终结标准在实体方面需体现信访制度的功能。信访终结标准的设置并非为了“撂担子”，而是为了化解“信访洪峰”。因此，信访标准的设置需以实现“案结事了”为导向，以消除信访人上访动因为追求目标。

程序方面，应当体现总体标准对其的侧重。原因在于:首先，信访案件千差万别，实体正义的满足形式多种多样，难以在实体方面达到高度统一;其次，法制化趋势导致信访立法程序正义思维占据主导地位;再者，程序法先行也是我国行政立法的总体特色;再次，“京访”等越级访的涌现也迫切需要我们从程序上找寻解决出路。

具体程序的设计涉及到:终结程序的启动、终结决定的做出、复查复核等。其中，终结程序的启动又关涉到启动主体和启动条件等。启动主体应该包括信访人、信访机关和第三方社会力量。启动的条件可以是依申请，也可以是信访机关决定，但在此情形下，需征得信访人同意，或独立第三方的评估;终结的决定作出涉及到当事人或社会重大利益时可采取听证程序。听证程序应当建立在调查研究的基础上，允许相关各方进行充分辩论，对困难信访人可以提供法律援助。听证程序无特殊情形 (如涉密、涉及隐私等)应当向社会公开;对于复查复核，复查单位必须尊重听证结果，如无严重违背“情理法”的行为，复查单位应批准终结结果。

(三)信访终结的个体标准

个体标准应直接指导各类具体案件，且遵循总体标准，故程序方面无可建树，应侧重实体。由于信访案件的分类，理论界和实务界总说纷纭，难于一致，故我们仅以“建议类、求决类、涉法涉诉类”分类为例进行信访案件个体标准的探讨。

建议类信访是公民行使批评建议权的体现，此类信访因为仅涉及信访人的政治参与情感，多与信访人的私人切身利益无涉，且方式一般较为平和，故对于此类信访无需“大动干戈”动用一般信访程序，仅需体现对信访人的尊重，对来信来访登记造册，及时转呈相关部门，在法定期限内给予信访人答复即可终结。

对于求决类信访，则必须严格按照信访案件的总体标准，适用信访案件的一般程序。尤其需要重视的是“理”，即对信访人的诉求的回应。该类案件中，信访单位需树立为人民服务意识，尽力回应信访人的诉求:本单位可以解决的，高效解决，并告知信访人;本单位不能解决的，需及时转呈有关部门，定时跟踪，并向信访人反馈案件进展，直至问题解决。对于依照法律法规及相关政策，现阶段无法解决的案件，或是明显的无理上访可经三级处理而宣告终结，或因其合理性模糊而需暂予搁置的，要向信访人解释清楚大政方针，求得信访人谅解，方可宣告终结。

涉法涉诉类信访因为涉及到司法权力与行政权力的关系问题，必须十分清晰地区分“访”与“诉”。①2013年11月党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治化轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。涉法涉诉信访如何从其他类型信访中剥离出来，在现有的司法体系内实现终结将成为下一个研究热点。首先应当审查该类信访是否属于信访案件范围，如属于法院受理案件范围，则需建议信访人将案件诉诸法院。在确定属于信访案件的基础上，可审查该信访诉求是否有法律依据支持。如无，也不能简单地以司法程序已经终结为由宣告该信访案件终结。否则便模糊了司法与行政的界线。而必须依据总体标准，经信访程序宣告终结。如该信访诉求有法律依据支持，则其终结标准应当是告知信访人寻求法律上的程序救济 (如再审等)。此时，信访诉求可得其他渠道救济，无需完全遵循信访终结标准程序，而以告知法律权利等通知方式终结。

［1］何国强，秦小建．信访制度的价值变迁与改革逻辑［J］．云南行政学院学报，2012，(4):130－132．

［2］陈小君，张红，李栋，张宗林，等．涉农信访与社会稳定研究［M］．北京:中国政法大学出版社，2011．

［3］张辉．信访终结的制度化研究 ［D］．中国政法大学硕士学位论文，2008(3):30．

［4］林华．信访性质的溯源性追问 ［J］．中国政法大学学报，2011，(6):15－30．

［5］陈柏峰．缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题 ［J］．中外法学，2004，(2)．

［6］应星．作为特殊行政救济的信访救济 ［J］．法学研究，2004，(3):58－71．

［7］陈柏峰．无理上访与基层法治 ［J］．中外法学，2011，(2):227－247．

［8］王明月，汪强．信访终结制度的设想 ［EB/OL］．上海法学网 ［2012－02－06］．www．sls．org．cn/law_update_webf/xuezhe_article_detail．jsp?main_id=7＆id=200611495258．