美国农地征收制度框架与宪法准则及启示

艾 丹

美国农地征收制度框架与宪法准则及启示

艾 丹

文章基于美国农地征收的制度框架作为切入点，分析了美国农地征收中制度的宪法准则与管制性征收及其补偿机制，并针对我国当前在推行新型城镇化道路中农地转征收制度的不足，借鉴美国农地征收制度的一些经验，对我国农地征收制度的改革与重构提出了一些相关的建议。

农地征收 管制性征收 公共利益 法律程序 补偿机制

美国是世界上第一个以宪法的形式确定农地征收的国家，在美国宪法第五修正案就明确规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由与财产，非依公平补偿，不得征收任何私有财产或土地为公共使用。”第五修正案以最高法的形式确认了农地征收的基本原则与精神，这个制度设计至今已经有了200多年的历史，是美国农地征收制度中的最高规则。美国联邦及各级政府依照宪法第五修正案比较好地设计了农地征收制度，征收者与农地所有人对簿公堂的情况较少。

而我国与美国相比却是另一番景象。国土资源部在2013年发布的一组统计数字中表明，仅2013年上半年我国农民或农村集体组织上访到信访部门的关于征地纠纷、违法拆迁的情况占到了上访案件总数的80%，这显然是一个惊人的数字，在这80%的案件中有一半涉及到征地纠纷，有90%涉及到征地拆迁补偿安置问题。在当前我国新型城镇化发展过程中，因征地发生纠纷引发的群体性事件占到全部群体性事件的60%以上，对新型城镇化的进程及农村地区社会稳定造成了不利影响。因此，从构建和谐社会的角度看，美国成熟的征地市场机制及良好的征地法治机制值得我们借鉴与学习。

美国农地征收的制度框架

美国的土地有公有与私有之分，公有土地包括为联邦政府、州、县及市政府所有，但这部分土地在今天占有的份额不大，不到20%，而且份额随着土地的自由买卖在不断减少，其他的土地皆是归私人所有。但在美国建国初期，绝大部分的土地都是归各级政府所有①，在19世纪西部大开发及后来的土地大流转运动中，政府所有的大部分土地均卖给了公民个人，美国各级政府认为土地的私人所有及自由流转能够提高人们生产的积极性，土地作为一种生产资料，既可以带来生产收益，还可以带来资产增值，资产增值必须在交易、流通过程中才能实现。在城市化进程中，随着城市规模的扩大，势必有大量的私人拥有的农地被占用，这就是农地征收制度的由来，在农地征收过程中，绝大部分的城市化用地均是与农地拥有者之间自由交易完成的，只要是规划合法及符合法律规定，政府不会干预这种自由交易的征收行为。但有时为了应对市场失灵及重大公共利益的需要，政府会主动征收农地及其他私人土地。按照联邦宪法及其他法律，政府的土地及不动产征收权主要有三种形式：基本征收权（Eminent Domain）、狭义的警察权（Police Power）及管制性征收权（Regulatory Taking）。

美国农地征收制度的宪法原则

“公共使用”目的原则。公共使用是美国征收制度的前提原则，只有为了公共使用的目的行使政府征收权，这样征收权才是正当的。但“公共使用”的范围难以界定，模糊性比较大，在实际运用过程中，容易引起争议。长期以来，美国有两种对立观点，一是“公共使用”的狭义观点，即以公共使用为目的的征收必须是公众能够直接使用或实际使用的土地或不动产。联邦最高法院的托马斯大法官曾经在相关案件中认为，公共使用最自然、最妥当的解释是，当政府征收占用土地或不动产，而公众能够按照宪法及法律权利去使用这些土地或不动产时，此时征收才是出于“公共使用”的目的，而不是为了任何公共目的或公共需要去行使征收权力。

但随着美国城市化进程的加快，在20世纪初期，狭义的观点被扩大了，成为了第二种广义上的“公共使用”，即公共使用不再是直接使用，而是能够给公众带来实惠的符合公共利用的，即可认定是公共使用。这个广义公共使用的观点持续了近100年，直到2005年最高法院在著名的“凯伦案”中认为公共使用的宽泛理解不符合宪法的基本精神，政府征收不动产交给开发商用来发展经济、振兴社会福利是滥用权力。该案件的判决产生了深远的影响，使得公众认识到限制政府征收权的必要性，截至2013年1月，美国除了阿拉斯加之外，其他的各州均在宪法中确定了“公共使用”目的的直接为公众使用或实际使用的原则，为保障公民的私有财产权作出了安全性的保障。

公平补偿原则。宪法第五修正案中，确定的正当法律程序原则中，明确规定了公共征收的公平补偿原则，美国所有州的宪法均确认了联邦宪法第五修正案的内容，因此，公平补偿是征收制度中一项基本宪法准则。在美国制宪者看来，公平补偿原则是对国家权力的一项实际性的约束，如果在补偿机制中政府需要支付高昂的费用与成本的时候，势必会约束政府的征收行为。公平补偿原则从法律上看，似乎是一个抽象的、模糊性的原则，但实际上，在美国公平补偿的标准在发达的市场体系下是确定的。联邦最高法院在对公平补偿进行认定时，提出了依据“公平合理的市场价值”②标准来对被征收的财产进行评估。按照最高法院认定的标准，任何不动产在市场上均有一个相对合理公平的价格，这个价格是客观存在的，不包括主观因素在内。但2005年“凯伦案”的判决，最高法院认为，征收不动产除了给所有权人造成了客观上的实际损失，还包括给所有人造成了情感伤害，补偿的标准应该按照“公平合理市场价值”的1.5倍予以补偿。

正当法律程序原则。在农地征收过程中的正当法律程序一般有以下几个步骤：第一，政府机构首先必须得到国会（地方议会）或者是法院的同意令（当然有些州要求政府在征收之前必须先行与当事人沟通，自愿交易，这是先置程序）。第二，政府有关机构应该将征收农地的范围、用途及补偿标准等告知所有权人。第三，法庭就政府的征收文书举行听证，政府部门应该就征收的范围、用途、补偿标准等问题进行说明及举证，法庭可以允许政府部门先行检查被征收的农地质量，但需要向法庭交纳保证金。但有没有陪审团参与农地征收的听证程序，各州法律规定不同。如果有陪审团参加，陪审团的职责就是判断补偿的标准是否合理，但判定征收行为是否合法是法庭的职责。第四，当法庭裁定政府的征收行为合法后，政府应该在征收之前一次性支付补偿费用。至此，农地征收程序结束了。这个程序不属于农地征收纠纷解决程序，如果所有权人不服或者是法庭裁决政府征收令无效，农地所有权人或政府部门皆可以上诉，至此，征地纠纷程序启动。但实际上，在美国这种征地纠纷案件比较少。

农地管制性征收与补偿机制

如前所述，管制性征收是美国农地征收制度中一项特殊的形式，实际上是一种农地管制补偿制度。该制度起源于20世纪初期，在城市化的进程中，农地流失比较严重，为了保护耕地，美国创立了该制度，在合理范围内的管制是无需补偿的，是属于合法的政府权力。但如果对农地管制过严，就会使得农地失去了增值的机会，超越了私人的承受力度，此时，便属于管制性征收的范畴，即政府在经济发展、区域规划中对土地使用限制使得公民财产遭受损失，政府应该依法给予补偿。

政府对农地用途进行管制，其初衷很好，能够在一定程度上保证基本耕地，保障粮食安全。但管制制度限制了农地用途，实际上就是在一定程度上限制了农地的流转权，这毕竟是妨碍了农地所有权人由于农地参与开发增值所带来的收益。因此，为了补偿农地所有权人因农地管制带来的经济损失，美国采取了多种措施及政策对农地所有权人进行补偿，以此保证社会发展公平。

一是强制卖出制度。当农地或是房屋等不动产受到经济管制或区域规划等方面立法限制性，使农地或房屋丧失了增值潜力的时候，此时管制性征收便形成，所有权人可以向法院提起诉讼，要求政府必须购买该受到管制的农地或不动产。

二是政府向所有权人征收农地发展权。农地发展权是美国农地制度中一项重要的权利，是所有权与经营权分离的结果，换句话说，农地发展权是在经营权基础上衍生出的独立性土地权利。政府部门或公共组织基于公共利益、区域发展规划的需要，可以以合同的形式向农地所有人购买农地发展权来限制农地交易的政策，这便是农地发展权的征购。政府通过购买取得了农地发展权之后，便确认了之前的政策限制，不再对此进行开发，农地所有权人卖出了农地发展权之后，仍然可以享有所有权，可以继续耕种，但不能改变之前政策的限制，也因此失去了发展的机会。

三是农业税收优惠。农业税收优惠是一项普遍的政策，只要是属于基本农地、特种农地的范畴，不限于管制程度、管制用途，也不限于管制时间，按照相关的法律，政府可以减轻农地所有者的赋税来激励所有权人来认同政府农地管制制度。这其实是一项农业支持政策，与农地发展权征购、强制卖出制度并不矛盾，可以叠加使用。

美国农地征收制度对我国的启示

美国的农地征收制度在征收权设计、征收权运行规则及运作机制、征收补偿等诸多方面有很多可取之处。我国在新型城镇化的进程中，各种征地纠纷及征地安置补偿纠纷在不断增加，借鉴美国农地征收制度中的可取之处，可以为完善我国农地征收制度提供参考与借鉴。

设立“管制性征收”制度。从我国当前的法律规范来看，在公法领域只强调管制权力的正当性，却没有涉及到管制权力过当时的责任问题，这是立法的失衡。在《土地管理法》中规定，农村土地除了乡镇企业用地、宅基地、农村公共设施及公益事业用地之外，其他的农地严禁转作农村集体建设用地，《物权法》中也确定了农地管制制度的正当性，将农田划分为基本农田与一般耕地，严格了限制了农地用途的流转。③农地用途的限制实际上就构成了管制性征收，我国并没有确定这种管制的过当性，实际上剥夺了农民对未来土地预期增值利益，是对农民享有的土地发展权的一种剥夺。在对农地发展权剥夺的过程中，没有任何补偿机制，对农民来说是一种巨大的利益牺牲。因此，在当前新型城镇化的进程中，国家需要考虑到二元分治结构下农民长期以来为了国家粮食安全所做出的巨大牺牲，应该在确立农民土地发展权的基础上，创立类似于美国的管制性征收制度，依据管制程度的差异及农民实际损失的大小，国家要给予农民公平合理的补偿。

确定公共利益的界限，规范公权力的征收行为。从宪法的角度看，国家如果对公民不动产行使征收权，其唯一的理由或依据，就是为了公共利益之需要。因此，公共利益的范围应该是明确的、具体的，如果公共利益范围不确定，比较含糊，那么征收权在行使的过程中就会导致公权力与私权利之间的冲突，可能会导致征收权的滥用。公共利益的界定比较困难，在美国也是经历了一个漫长的过程，直到2009年，美国的大部分州才以宪法列举的形式确定了政府征收的公共利益界限。我国现在的民主法治建设还处于初级阶段，行政权过于庞大，更有必要对于征收行为中的公共利益予以界定。

以美国各州宪法规定及相关实践经验为参考，对于正处于新型城镇化建设阶段的我国而言，可以将公共利益界定在军事国防、公共基础设施、国家大型基础设施、教育与慈善、棚户区改造等建设方面。当然，社会发展在加快，立法列举的方式具有滞后性，为了使得公共利益保持一定的弹性，可以设定一个兜底条款，即包括不属于这五个方面的其他的关涉到公共利益的情况。但为了避免行政机关滥用兜底条款，行政机关在行使征收权的过程中可以就一事一议的方式请求立法机关解释。除了兜底条款之外，还应该设立一个范围排除式条款，在法律中明确哪些事项应该被排除在农地征收的理由之外，即哪些事由不能成为公共利益的范畴。④比如为了发展经济的需要等情形。只有将排除条款与兜底条款结合在一起，才能限制政府征收权的滥用。

设立农地发展权，确立市场化的补偿机制。我国尚未建立土地发展权制度，法律严格限制了农用地转化为非农用地，只有国家对集体所有的土地进行征收，才能改变土地的用途，因此，导致了国家完全按垄断土地一级市场，剥夺了农民将自己使用的农地转化为更高收益的非农用地。现有的法律体现了土地发展权的一些理念与做法，比如《土地管理法》中对土地使用权的规划、转让的规定体现了土地发展权的影子。我国法律中大部分的制度安排均将土地发展权益归为国有，但在征地制度中也有部分是归于集体所有。法律的缺位与法律规范与实施之间的矛盾，导致土地使用、转让、变更过程屡屡发生冲突，土地发展权的引入是土地产权改革的方向之一。传统的征地制度在国有化程序下严重侵害了农民的权益，应该将这部分权益让渡与农民和农村集体组织，赋予农民及农村集体组织的土地发展权，通过限定征地范围、提高征地补偿标准及改变征地用途等建立公平的土地发展权。因此，应在确定农地发展权的前提下，重构国家征收法律制度及补偿机制，按照市场价格公平确定被征收农地的土地发展权，并以此作为补偿依据，让农民能够在城镇化进程中分享到土地增值的利益。

规范农地征收的基本程序。我国当前行政征收程序不是很规范，主要包括征收决策、补偿及补救等程序，与美国相比，在程序设置上还比较粗放，难以规范征收权的运行。因此，可以借鉴美国的相关经验，重构我国的农地征收程序。第一，确定协商谈判为农地征收的前置性程序，并不断完善征收公告制度，对于征收的范围、方式、时间等具体内容予以明示，保证农地权益人的知情权。⑤第二，确立农地征收的听证程序。农地征收对于农地的承包人来说是件大事，政府有关部门应该就征收目的，补偿标准及救济途径举行听证会，并确保农地承包人的异议权。第三，完善相关的参与机制。在农地征收的过程中，应该就调查、安置、补偿及评估等事项邀请农地承包人全程参与，并确定财产评估的专业性及补偿的公平性、市场化。第四，法院应该扩大案件受理范围，建立相应的征地纠纷及征地补偿纠纷的司法审查及救济制度。当农地承包人与政府之间发生征地纠纷及征地补偿纠纷时，法院应该保持中立公正的受理及调查态度，做出公平公正的司法审查。

（作者单位：宜春学院政法学院）

【注释】

①Joseph Gyourko：The REIT Vehicle Its Value Today and in the Future，Philadelphia：University of Pennsylvania Real，Estate Department The Wharton School，2009.

②许迎春，文贯中：“美国农地征收制度及其对中国的启示”，《华东经济管理》，2011年第5期。

③许迎春：《中美土地征收制度比较研究》，西北农林科学大学博士学位论文，2011年。

④王海燕：《私有财产权限制研究》，华中科技大学博士学位论文，2012年。

⑤刘一宁：“破解新型城镇化过程中的征地困局”，《人民论坛》，2014年第2期。

责编/许国荣（实习）

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