依法治国是实现“中国梦”的条件与保障

北京大学法学院教授 姜明安

依法治国是实现“中国梦”的条件与保障

北京大学法学院教授 姜明安

自1840年起，无数仁人志士为实现国家独立、民族复兴和民主自由的“中国梦”进行了前仆后继的英勇奋斗，而其时“中国梦”并没有实现。实现“中国梦”的历史进程走得非常曲折，一个重要表现，也是重要原因就是法治因素的缺乏。可以说，不实行法治，不依法治国，中华民族就不可能复兴，四个现代化不可能实现，中国不可能真正富强、民主、文明，依法治国是实现“中国梦”的条件与保障。

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《中华人民共和国宪法》给我国各族人民描绘了“中国梦”的图景：逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。“法治梦”是“中国梦”的组成部分，同时也是“中国梦”实现的条件和保障。历史已经证明，不实行法治，不依法治国，中华民族不可能复兴，四个现代化不可能实现，中国不可能真正富强、民主、文明。不实现“法治梦”，就不可能实现“中国梦”。

依法治国是法律人的“中国梦”

实现“法治梦”，要求我们必须依法治国，建设社会主义法治国家维护社会主义法制的统一和尊严；一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

《宪法序言》指出，1840年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。自那时起，无数的仁人志士为实现国家独立、民族复兴和民主自由的“中国梦”进行了前仆后继的英勇奋斗。但是，直至中国共产党诞生以前，这些奋斗并没有取得最终成功，虽然孙中山先生领导的辛亥革命废除了封建帝制，创立了中华民国。但中国反帝反封建的历史任务并没有完成，“中国梦”并没有实现。

中国共产党诞生以后，中国各族人民在中国共产党领导下，经过长期艰难曲折的斗争，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。中华人民共和国的成立为中华民族的全面复兴、“中国梦”的实现提供了独一无二的条件和机会。但是，由于各种主客观原因，我们没有能很好地把握这一条件和机会。整个计划经济时期，我们将大量的时间和精力用于了搞阶级斗争，用于“瞎折腾”，而没有用于建设和发展。尽管那个时期我们在很多方面也取得了重大成就，但一直到改革开放初期，中国经济一直处于相当落后的状态，老百姓的日子过得很苦很紧巴，“中国梦”并没有实现。

改革开放以后，中国共产党认真总结新中国前30年的经验教训，拨乱反正，领导中国各族人民以经济建设为中心，坚持改革开放，推进社会主义市场经济和民主政治建设，在许多方面取得了举世瞩目的成就，老百姓的生活有了根本的改善。人民群众开始看到了“中国梦”的希望。但是，离实现“中国梦”的目标还有很大的差距，社会上还有很多令老百姓不满意，甚至很不满意的问题和现象，如官员腐败、“四风”盛行、食品药品安全难以保障、空气污染严重、雾霾肆虐，等等。

新中国前30年，实现“中国梦”的路走得为什么那么曲折？这可能有各种各样的原因，但其中一个重要的原因就是没有将“中国梦”与“法治梦”结合起来，没有以实现“法治梦”作为实现“中国梦”的前提和条件。新中国后30年，实现“中国梦”的路走得为什么比较顺？这同样有各种各样的原因，但其中一个重要的原因乃是法治为“中国梦”目标的实现提供了一定的条件和保障。为什么现在我们离“中国梦”目标的实现还存在很大的差距，中国目前还存在那么多负面问题和负面现象呢？应该说，一个重要原因是没有将“法治梦”完全融入“中国梦”之中，没有将依法治国同时作为中华民族复兴的目标和实现途径。

新中国第一代法律人—计划经济时代的法律人，如董必武、钱端升等，他们在追求实现“中国梦”时也曾经同时憧憬和追求过“法治梦”。但当时“左”的思想使得有关法治的讨论与深陷姓“资”姓“社”的争论中。所以他们的“法治梦”最终破灭了。新中国第二代法律人—改革开放初期的法律人，如李步云、江平等，他们曾经鲜明地提出过“法治”的口号，认为中国不仅需要“法制”，更需要“法治”，但是，当时主流的意识形态对于法治到底姓“社”还是姓“资”仍没有确定说法，从而“法治梦”还是融入不了社会主义的“中国梦”。直到1997年，中共十五大才认可了“法治”。1999年“法治”才正式入宪。这样，我们新中国第三代法律人—社会主义市场经济时代的法律人，才可以名正言顺地说出我们心中的“法治梦”，将依法治国视为我们法律人的“中国梦”。

依法治国的基本内容

中共十八大产生的新一届党的领导集体、中共十八届三中全会对依法治国做出了比现行宪法第五条规定的内容更具体、更详尽、更具可操作性的解说和阐释。

依法治国首先是依宪治国，宪法在一国范围内必须有最高的权威。任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。为此，必须建立健全宪法实施监督机制和违宪审查机制。

依法治国必须坚持执政党依法执政。中国共产党不是一般的执政党，而是对国家事务、社会事务实行全面领导的执政党。因此，要依法治国，党必须在宪法和法律范围内活动，各级党委和各级党的领导人必须运用法治思维和法治方式实施领导，以法治作为执政的基本方式。

依法治国必须坚持政府依法行政。政府是国家公权力的直接行使者，政府及政府部门实施的行政行为最广泛、最经常、最直接涉及公民、法人和其他组织的权益。因此，要规范政府公权力的行使，必须健全和完善行政组织法、行政程序法和行政责任法。通过行政组织法控制行政机关的职能、权限，防止其权力扩张，任意干预市场和社会；通过行政程序法规范行政行为的过程、方式，保证其公开、公正、公平；通过行政责任法确立行政问责制，贯彻有权必有责，权责相一致的原则，建立责任政府。

依法治国必须坚持确保依法独立公正行使审判权检察权。司法是法治和社会公正的最后一道屏障，为此，必须改革我国现行的司法体制、机制和相关制度，推动司法机关人财物的相对统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证司法不受外部非法干预。同时，司法组织内部也应该去行政化：改革审委会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。

依法治国必须完善人权保障制度，保障公民在法律面前一律平等，人格尊严不受侵犯。为此，在立法方面，应进一步加强人权保障立法，创造公民权利平等、机会平等和规则平等的环境；在行政执法方面，应进一步规范执法行为，遏制野蛮执法、暴力执法；在司法方面，进一步规范查封、扣押、冻结等强制措施的司法程序，健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则，逐步减少适用死刑罪名。

依法治国必须严格治理腐败，强化权力运行制约和监督体系。要健全完善管权、管事、管人的制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，真正把权力关进制度的笼子里。为此，有必要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推行决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。同时，应建立防止公职人员利益冲突和任职回避制度、领导干部住房、办公用房、用车、工作人员配备、医疗、休假休息、交通、安全警卫标准的制度、领导干部报告个人有关事项并核查和逐步公开的制度等，以防止公权力腐败和滥用。

用依法治国提升国家治理能力

法治是改善改进国家治理，实现国家治理现代化，提升国家治理能力的必然要求。治国理政的实践经验一再证明，如果治理者忽视法治、背离法治，弃法治、逆法治而治，则必然导致国不宁、民不安，社会失序，中国梦实现无望。

法治和国家治理现代化是紧密相联的。不推进法治，不可能有治理现代化，不可能有治理能力的提升。要改进国家治理，提升国家治理能力，当下需要在以下几个方面有所作为：

进一步推进治理的公开透明。现代国家治理的公开透明，不仅是法治国家政体性质的要求，而且是现代国家治理不断适应社会经济和科学技术发展的必然要求。在当今的风险社会，没有公开透明，社会公众不可能有效应对随时可能发生的各种突发事件，如各种自然灾害、食品安全、环境污染事件以及恐怖袭击等。没有公开透明，民众也不可能理解政府在常态条件下作出各种决策和执行行为的根据、理由，从而难以给予政府治理有效的合作，有时甚至还会造成矛盾对立，导致冲突事件的爆发，如近年有些地方发生的公众聚集反对垃圾焚烧项目和PX项目的事件。

现代法治要求，不仅政府重大决策行为应公开透明，具体的行政执法行为，其行为的根据理由也应公开透明。《人民日报》2014年8月3日第一版“今日谈”《光说“不行”怎么行》的作者讲了他亲历的一件小事，对此即很有说服力：“前不久，到某地调研城市管理执法。这里执法人员不多，但街区管理井然有序，城管小贩相处和谐。‘执法困境’为什么在这里不存在？答曰：执法管理时，不是冷冰冰扔给群众一句‘不行’，而是讲清楚‘为什么不行’，提供‘怎么做才行’，群众理解了，也就配合了，工作自然就顺利了”。

进一步推进治理的公众参与。现代国家治理的重要特征是公众参与和治理主体的多元化。传统国家管理的特征则是治民而非民治，管理主体是单一的，其理念是政府万能，其管理风格是政府“包打天下”。在这样的管理体制和管理模式下，政府即使为民众办好事，为民众提供服务，民众有时也不领情，可能不仅得不到民众的赞誉，反而招致埋怨。

比如，政府进行旧城区改造，拆迁棚户区，应该认为是为民众办好事，但这一好事却曾引发出民众不少血与泪的悲剧。这种悲剧甚至现在还在某些地方上演。为什么？原因可能是多方面的。但其中一个重要原因就是政府没有发动和推进广大公众，特别是利害关系人的广泛参与。而另外也有些地方采取另一种方式做这件事：吸收旧城区、棚户区的居民讨论拆迁计划和方案，参与拆迁计划和方案的执行，效果就好得多，“钉子户”大为减少，因强拆而死人伤人的悲剧很少发生。例如，据媒体报道，安徽省合肥市自2006年以后改造旧城区，拆迁总面积达960万平方米，拆迁总户数45746户，没有发生一起强拆事件和群体性事件，其中就有这方面的经验。

进一步推进治理的人权保障。现代国家治理与传统国家管理的另一重要区别是：现代国家治理以人为本，将保障人权，保护公民合法权益放在首位，而传统国家管理的主要目标是追求效率和秩序。前几年，一些地方政府为了所谓跨越式发展，增加GDP，竟不惜侵犯人权。这是为现代法治所绝不相容的。现代法治要求，国家治理必须以保障公民人权为基本底线。

政府作出任何重大决策，推出任何重大项目，实施任何重大工程，都要首先精心组织调查和论证，确定这些决策、项目、工程将对公民权益产生何种影响。如果影响是负面的，可能损害公民的生命、财产和自由，即使这些决策、项目、工程将增加GDP，提升政府政绩，也必须坚决放弃。政府绝不能因公民对这些决策、项目、工程提出异议或公民在其合法权益受到这些决策、项目、工程的损害后寻求救济，而限制、剥夺公民的人身自由。法律要为公民的生命、健康和人身自由提供刚性保护。

进一步推进治理规范化和科学化。国家治理的现代化意味着治理规范化和科学化。当下许多治理失灵，乃源于权力滥用：一些涉及巨大公共财政资金和广大公民重要权益的决策往往由“一把手”拍脑袋决定。公众质疑时，他们拍胸脯保证自己的决策英明正确。但最后结果往往与其意愿相反，较大的财政投入不仅没有带来任何收益，反而造成国家利益、公共利益和社会公众利益的损失，此时他们拍屁股走人，换一个地方后又继续做官。这种被人们称为“三拍”式的决策管理模式至今仍在某些地方存在。

因此，我们必须从根本上改变这种专断、恣意的决策管理模式，推进治理规范化和科学化。为此，国家应抓紧制定行政程序法和行政决策程序条例，明确要求行政行为、行政决策非经正当法律程序（如举行听证会、论证会、审议会,组织公开讨论、辩论等），不得通过和实施。

进一步推进治理问责制。国家治理的现代化必须并必然要求法治化。而法治化必须并必然要求问责制。过去我们一些地方和部门治理水平不高，导致一些重特大事故和冲突事件发生，重要原因之一就是我们没有建立严格和有效的问责制。

2014年4月16日，江苏省南通发生了一起粉尘爆炸事故。《新京报》就该事件的处理评论道：“粉尘爆炸惨剧一而再，再而三发生，但是每次至多都是相关企业负责人被追究责任，公众几乎从未听闻有地方监管官员同样因此被追究法律责任。这恐怕是一些监管部门长期消极怠惰的原因所在。”可见，推进对政府和政府监管机关及其他国家机关的治理问责制对于改进国家治理，防止因治理不作为、乱作为导致公民生命财产和国家利益的重大损失有着极为重要的意义。为此，全国各级人大和人大常委会作为问责的基本主体应该切实履行其质询问责职责。

假如有一天，我们打开电视，能看到有一个频道在转播某一省或市或县的人大常委会，甚或全国人大常委会在质询问责治理不作为、乱作为的画面，我们普通人对国家治理现代化、法治化无疑会多一份期待感、多一份信心。

以上这些（而且不限于这些）均是依法治国在中国发展现阶段的必须要求。在中国9600万平方公里的土地实现这些要求是我们这一代法律人—新中国第三代法律人的“中国梦”。毫无疑问，我们这代法律人的“法治梦”也必然是全中国十三亿人民“中国梦”的组成部分，而且“法治梦”的实现同时是整个“中国梦”实现的基本条件和保障。

责编 / 张蕾

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