司法改革贵在尊重司法运行规律

郑州大学法学院教授、博士生导师 沈开举

郑州大学法学院讲师、法学博士 郑磊

司法改革贵在尊重司法运行规律

郑州大学法学院教授、博士生导师 沈开举

郑州大学法学院讲师、法学博士 郑磊

党的十八届四中全会即将对法治中国建设进行全面部署，而此前的十八届三中全会《决定》、人民法院“四五改革纲要”等纲领性文件，已经勾画了司法体制改革的初步轮廓。新一轮司法改革的总目标应当是加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。而要实现这一改革总目标，关键在于尊重司法思维和司法规律。

司法改革 司法思维 司法规律

当前司法改革面临的问题

司法改革是搞科学，必须尊重司法权的特征和规律。司法权本质上是一种裁判权，具有被动性、中立性、独立性、统一性、终极性的特点。这条规律是客观的、普遍的，不以人的意志为转移。但就是这么一个常识，很多人还不能充分理解和接受。实践中，很多时候改革会走样，忘记了出发的地点。因此，要以司法规律为尺度，对当前各类司法创新展开检讨，不符合司法规律的，要坚决予以革除。具体而言，当前应当警惕司法改革中出现的以下几种倾向：

首先，司法改革的“偏方”不能当成“主药”。由于社会转型时期的特殊国情，我国的司法改革具有一定程度上的“地方竞争”色彩，实践中呈现了一些零散、盲目和不协调的特点。仔细观察和分析这场地方司法创新的“竞标赛”，我们发现，支撑改革的逻辑不是司法规律和法律思维，而是政治逻辑和政绩驱动。譬如，一些地方盲目追求高调解率，不惜土法上马，搞了许多复古的制度创新；一些地方为了破解涉法涉诉上访，搞领导大接访运动，结果把许多陈年旧案又翻出来，引来更多的上访；一些地方不切实际地搞错案终身追究制、一票否决制，束缚了法官依法审理、依法判决的手脚，导致法官群体形成了“能不判则不判”的思维定势。司法改革中出现的这些误把“偏方”、“辅药”、“配药”当“主药”的做法，应当引起我们的警惕。司法改革是搞科学，要遵循司法规律，不能相信“偏方治大病”那一套。

其次，司法改革不能“头痛医头、脚痛医脚”。司法改革是个系统工程，需要顶层设计、通盘考虑，不能“头痛医头、脚痛医脚”。基本制度定型的情况下，局部的小修小补，无可指摘。但在一些核心制度尚未建立的情况下，东打一个补丁，西打一个补丁的策略，不仅找不准病灶，还可能因为胡乱用药，扰乱了最终诊断。仍以涉法涉诉信访为例，病根在于对司法的最终性缺乏深刻理解，没有建立涉法涉诉信访终结机制，却开出“大接访”的药方，结果事与愿违，纠纷不但没解决，大量纠纷又死灰复燃涌入法院、检察院。由于老百姓已经有了心理预期和路径依赖，重新推动建立涉法涉诉信访终结机制，和几年前相比，不是更容易而是更难了。类似的情况还有很多，司法改革可以“先易后难”，但不能不讲司法思维和司法方式，人为地制造新的难题。

再次，司法改革不能“剃头挑子一头热”。从司法权的性质看，它是一种国家权力，具有全国统一性；但是从我国《宪法》、《人民法院组织法》的规定看，它又和地方人大、地方财政密切关联。司法改革既是中央的事，也是地方的事，不能“剃头挑子一头热”。当前，从中央角度来看，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，承载着防止地方保护主义和强化司法权中央事权属性的双重目标。之所以选择这种分阶段的改革策略，而没有一步到位彻底实现司法权的国家化，政策制定者的解释是条件尚不成熟。但是，在改革的动力机制上，中央和地方的表现可能大相径庭。甚至当改革来临了，一些基层法官反而喜忧参半、犹豫不决。因此，如果不解决这一动力缺陷，司法改革的进度将大打折扣。

最后，司法改革的共识仍需凝聚。司法改革是个老生常谈的问题，但司法改革的共识并不像人们想象的那么多。中央与地方、精英与大众、司法机关内部，司法改革的共识都还很脆弱，这也是当前司法改革面临的一大难题。例如，前几年关于司法民主化和职业化的争论，并没有增进多少社会共识；法官为什么应当比普通公务员拿更高的工资，也是一个远未达成共识的问题。再比如，人民法院“一五”、“二五”改革纲要曾设想把法院财政和地方政府分开，后来没有推行下去，主要原因竟然是法院自己不想分开。司法改革的偏向进一步阻碍了司法改革共识的形成。过去几年司法领域的一些做法，动摇了刚刚形成的关于司法改革的一些脆弱共识，让许多法官无所适从，导致一些好不容易达成的共识瞬间破裂。然而，越是在这个时候越要回归常识，回归司法规律，因为只有普遍的司法规律才是最大多数人可以接受的最大公约数。

司法改革与政治改革、行政改革的关系

司法改革不可能孤立地来看待，它必须放到整个政治体制改革中来考虑，也必须和行政管理体制改革对照着看。十八届三中《决定》提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这就决定了司法改革不能孤立进行，必须同整个依法治国新局面相适应。当前，新一轮司法改革应当在前三轮司法改革的基础上，认真总结经验和教训，找出妨碍司法公正的体制性障碍。在依法治国的大背景下，正确界定司法在国家权力体系中的地位和作用，正确厘清司法机关的相互关系。

司法改革和政治改革的关系是：政治改革是司法改革的基础和保障，司法改革是政治改革的重要内容。它们的关系主要体现在以下三个方面：第一，在中央与地方关系法治化的背景下看司法改革。司法权是一种中央事权，承担着确保国家法律统一正确实施的职责。因此，“去地方化”的大方向不用怀疑，需要讨论的是一步到位，还是分步实施的问题。第二，通过立法破除司法中央化的体制性障碍。我国《宪法》第一百零一条确立了地方法院院长和检察长的分级选举结构，《立法法》第八条规定司法制度属于法律保留事项，因此，彻底调整必然涉及修改宪法和法律，调整地方人大及其常委会的权力。再比如，是否建立行政法院，依据《宪法》第一百二十四条，也需要修改《人民法院组织法》、《行政诉讼法》等。第三，司法改革还涉及一个更为根本的问题，即党的领导和保障司机机关独立行使审判权、检察权的关系。

司法改革和行政管理体制改革的关系是另一个需要考量的因素。从表面上看，司法改革和行政管理体制似乎并不相干，但实际上，二者是相互联系、相互支撑的。具体而言，也包括三个方面：第一，从制度竞争和制度能力角度看，法院和行政机关同为法律决策机构，二者之间在劳动力、资源、最终决策权等方面都存在竞争关系。因此，专门法院的设置应当随着行政管理专业化而适时调整。新近设立环境保护法庭、知识产权法院就是很好的例子。第二，从经费来源上，司法改革也需要人事、财政体制改革相配套。譬如，推动地方法院、检察院人财物统一管理，意味着需要在省一级设置统一的法官遴选委员会，并由省级财政统筹支出。第三，从管辖上来看，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，也必须与行政区划、法官任命相衔接。

法院、检察院、公安和司法行政之间的关系是司法改革需要考虑的第三个因素。《宪法》第一百三十五条规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。传统上，人们习惯于将前述四个机关简称“公检法司”。正如学者韩大元所言，法院、检察院和公安机关的关系是我国宪政体制中的基本问题，涉及到司法职权配置、司法程序运行和司法独立等基本制度。建设公正高效权威的社会主义司法制度，其核心在于调整司法职权配置，加强权力监督制约，促进司法独立。具体而言，“互相制约”是三机关相互关系的核心价值要求。从完善人权司法保障制度角度出发，在价值理念上，应坚持效率服从于公平、配合服从于制约；在工作程序上，应坚持侦查服从于起诉、起诉服从于审判。①

理顺党的领导和司法独立的关系

依法治国首先是依宪治国、依宪执政。因此，司法改革的关键在于在宪法框架内进行，尊重司法思维和司法规律，理顺党的领导和司法独立的关系，并在宪法这一共同价值观基础上稳步推进。

习近平2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。党的领导主要是指政治、思想和组织领导。新形势下，党的领导方式应当从“下游”—司法过程转向“上游”—立法过程。因为，从本质上讲，司法机关是法律执行机关，它的主要任务是正确适用法律裁决纠纷。党对立法、行政和司法工作的领导是一个整体，党领导人民制定宪法和法律，使党的主张通过法定程序成为国家意志之后，司法机关执行宪法和法律，就是在坚持党的领导。党领导立法、保证执法、带头守法的关键之举就是避免干预个案，保证法院、检察院等独立行使司法权。因此，破除僵化思维、保障司法独立是党的领导方式和治理手段的一次伟大转变，不仅不会削弱党的领导，反而有利于在党和政府之间构筑一道政治防火墙。

改革政法委和法院、检察院、公安机关的关系是理顺党和司法关系的重要方面。近些年，实践中出现了一些基层政法委干预个案的例子，一定程度上影响了法院的审判独立与检察权的独立行使。这显然与政法委成立的初衷不相符。党委政法委是实现党对政法工作领导的重要组织形式，其工作方式也必须随着党的领导方式的变化而变化。今后一个时期，应当进一步明确党委政法委的职能定位，重点定位在运用法治思维和法治方式，协调解决事关政法工作全局的重大问题。尤其应当理顺党委政法委与法院、检察院、公安机关的关系，支持审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，支持法院、检察院和公安机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。②改善党对司法工作的领导，还应当进一步理顺纪委与检察机关的关系。十八届三中全会《决定》强调“国家尊重和保障人权”，要求“完善人权司法保障制度”。诚如一位基层检察官所言，我国时下的纪委反腐体制及其双规制度有其现实合理性，纪委在反腐败斗争中的作用不容否认。但是从推进国家治理体系与治理能力现代化的发展视角考量，这种体制和运行机制势必需要进行法治化改革。为此，应进一步明确纪委办案与检察机关办案在程序上的次序、差别与界限。

司法改革的四个“毫不动摇”

司法有它自己运行的规律，司法改革、司法创新不能违背司法规律行事。司法改革，改什么，怎么改，都必须按照司法权运行的内在逻辑来展开。依法治国也离不开深入推进司法体制和工作机制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。对此，笔者认为，司法改革应当坚持四个“毫不动摇”，即司法独立、司法职业化、司法国家化、司法去行政化。

坚持司法独立毫不动摇。司法是解决纠纷、保障社会公正的最后一道屏障，其独立地位必须得到保障。法院独立审判决不是要割断同人民群众的血肉联系，不是否定依法独立审判与接受监督相结合，而是为了更好地尊重司法规律，维护人民群众的合法权益。马克思曾经说过：“法官除了法律就没有别的上司。”只有独立的司法机构和法官才能真正以公正和超然的姿态来处理社会纠纷，也才能真正做出符合社会公平和正义的裁决。同样地，改革和建立纪检监察、检察机关垂直领导体制。当前在查处腐败案件中出现的立案难、侦查难、取证案、公诉难等问题，关键原因在于中央纪检监察机关、检察机关执法权力无法直达地方。因此，很有必要改革现行的平行领导体制，完善派驻纪检专员制度，建立纪检监察、检察机关从中央到地方的垂直领导体制，至少也要上收一级。这样才能避免现行体制下“既任免干部又查处干部”带来的包庇纵容、通风报信、重罪轻罚等问题。

坚持司法职业化毫不动摇。法官、检察官这两个职位具有职业化和精英化的特质，尤其是法官，在西方如此，在中国亦然。坚持法官、检察官专业化、精英化，不等于不考虑民意，而是要实现司法工作专业性与坚持群众路线相结合。因此，法官、检察官的选任应当更加注重专业素养和道德素养的要求，而不是任何人都可以干。法官、检察官的职位是精英岗位，需要精英人才方能胜任，并需要高报酬以吸引人才和保证其廉洁。不能把法官、检察官混同于普通公务员。

坚持司法国家化毫不动摇。《宪法》第一百二十四条规定，“中华人民共和国”设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。为避免“地方法院”成为“地方的法院”，并进而成为地方利益的附庸，法院的国家化必不可少。法院的国家化事关国家主权的完整和法制的统一，也事关法院自身的权威和法治国家建设，不可等闲视之。改革现行的各级法院按行政区域设置，由相应的同级权力机关产生的体制，统一收归中央，推进管辖区合并，按照人民的司法需求供给法院，在司法改革中回应公民需要。在经费管理上，改革现行的由相应的同级地方财政拨给的体制，由中央财政统一预算。建立司法财政保障机制，由中央财政专项直接确定，建立分类保障政策和公用经费正常增长机制，解决基层司法机关的经费保障问题，从而打破司法经费由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化难题。

坚持司法去行政化毫不动摇。去行政化改革的关键是消除司法机关的行政化色彩，摆正司法系统内法官、检察官与行政性领导的关系，真正实现法官、检察官独立办案，只对法律负责。司法的特性在于审判独立，在于法官只对法律负责。所谓的“法官枉法，院长辞职”，所谓的下级法院向上级法院就案件的请示汇报，所谓的院长、庭长对案件的层层审批等等，都是不符合司法自身规律的，是应当通过司法改革尽快革除的。

【注释】

①韩大元，于文豪：“法院、检察院和公安机关的宪法关系”，《法学研究》，2011年第3期。

②孟建柱：“深入学习贯彻党的十八大精神在新的历史起点上开创政法工作新局面”，《求是》，2013年第4期。

责编 / 王坤娜

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