法治建设社会条件与影响因素思考

中共北京市委党校 北京党建基地研究员 刘汉峰

法治建设社会条件与影响因素思考

中共北京市委党校 北京党建基地研究员 刘汉峰

中国法治建设特别是改革开放以后三十多年的建设，取得了历史性成就，这些成就的取得一方面是历史经验的总结与历史经验的积累，而更为重要的是法治建设的发展条件和影响因素在其中起到了非常重大的作用，这些因素和条件最终促成了中国走向全面建设法治国家之路。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，要科学把握好法治建设与基本国情、党的领导、民主建设以及法制建设的现代性与文化属性的关系。

法治建设 法治观念 法治实践 社会条件

中国法治观念与法治实践的历史发展

法治是现代社会的治理模式。就世界上的各个国家而言，对于法治的追求都有同一个目标，即善治。对于善治的追求是每个国家政治建设的重要目标，而法治无疑是通向善治的一条重要道路。讲到法治，中国人并不陌生。在中国古代，法家推崇的就是法治。当然，同古代的法治比较起来，现代意义上的法治在内涵和外延上都有很多不同之处。在古代中国，法与刑律互为解释。在《尔雅·释诂》中提到，“刑，法也。”“律，法也。”在《说文》中，解义为“法，刑也”，《唐律疏议·名例》中意为“法，亦律也”。“从时间顺序上看，我们今天称之为古代法的，在三代是刑，在春秋是法，秦汉以后则主要为律。”①在这里，有一些问题需要研究澄辨，这就是在历史转换中法对于治而言其社会角色是什么，如何表现出来？中国社会法治建设的影响因素又是什么，怎样认识法治建设中的一系列基本关系？这些问题的答案需要从历史与现实的实践中去寻找。

中国传统法治观与法治文化的特点。在古代的社会治理中，德治、礼治与法治并行为治国之道。春秋战国时期崛兴的法家，以言法而成为治国理政之一脉，法家列子及其治世之道在中国历史上影响极大。在整个封建社会阶段，儒家与法家共同承担起了社会治理的基本任务。中国古代的法治观念中，“缘法而治”是法家强调法治的核心观念。在管仲、慎到、荀况、韩非、商鞅等的发展推动下，以法的方式实现国家治理成为了一种重要的价值理念和实践载体。就以法治理国家的方式而言，法家不仅仅强调法律的重要性，还延展到了法律之外的法治体系，这个体系使法律不至于成为社会治理的单一支柱，而且还在学术思想、法治实践上力求有机统一，这种统一集中表现在对“形名之学”的思考和运用上。所谓“形名”，形指其外，而名为其内。法治建设的历史深受形名之学的影响，法治也就不仅仅是一种刑惩之道，也不是简单的治世之学，而是一个中国味道十足的、富有文化形态特色的治理道路和治理体系。之所以这样说，是因为中国古代的法治是一个完善的法文化系统，这个系统的形名之学就在于法与术和势的有机统一。对于法而言，不仅有法的思想观念，还要有术，如立法之术、驭法之术。可以说，法中不仅有律，而且还有运行律的途径和办法，使得律的作用能够在术的操作中更能发挥作用。这样一来，法的内涵就丰富起来了，在法和术都能有机关联的状态下，就可以把法治的“势”的作用发挥出来。故此，中国人谈法治，既有历史实践基础，又有法文化的独特内涵。事实上，中国古代法家的治国之道讲的是以法为本的治国，这种法本体系是一个综合的文化系统，这不是简单的法律或刑惩能够全部涵盖的。但是，不可否认的一点是，古代讲的法治只是中国文化中相对于德治的一种执政方式，其实质仍然是人治，即法律、刑惩、合法之术都是皇帝为了能够驭民、驭臣而选择的执政方略。中国古代的法治是律人而治的路径方式，其人性预设仅仅强调了对法的服从，却没有在更宽阔的视野下发挥法的公平正义一面，究其根本就是对最高权力的摄从，最高权力者个人在法之上的基本逻辑是清晰的，因而其法治在根本性质上与现代法治并非在同一个层面上。

近现代社会转型与法治社会价值的初步确立。近代以来，西方法治观念传入中国，法权观念逐步深入人心。鸦片战争以后，以林则徐等人睁开眼睛看世界为始，西方的政治制度被大量介绍进来。在接下来的时间里，以“中学为体，西学为用”为指导原则的学习西方政治制度的潮流开始盛行。随着通商口岸的增加，外国传教活动的深入，西方的政治文化大量传入中国。特别是在洋务运动之后，“师夷长技以制夷”的思想有了更广阔的发展。而甲午战败，惊醒了中国人的迷梦。戊戌变法，是中国人以西方政治治理模式全面改造中国最为理想的一次实践，君主立宪成为中国法治建设的新目标，中国社会就此走上了西方现代政治意义上的法治建设道路。中华民国成立之后，孙中山在《国民政府建国大纲》中提出了“五权宪法”的构想，即把国家的权力分为“政权”和“治权”，其中有人民掌握的权力，也有职能部门即政府掌握的权力。“五权宪法”是中国按照西方“三权分立”原则进行法治治国的尝试。但是，国民党政权并没有按照孙中山分权而治的思想治国理政，尽管在军政、训政、宪政期间出台了《训政时期约法》、《五五宪草》《中华民国宪法》等根本法，但是中国的法治仍然不具备现代社会政治制度的约束力和影响力。这一时期中国法治建设的特点是社会在深刻转型中向西方全面学习，对于法治的观念也在逐步发生变化，特别是民国以后，随着社会结构变迁，传统德治、礼治秩序衰退，法治逐渐成为国家的基本价值追求与实践目标。

新中国法治建设的曲折与希望。新中国成立初期，我国法治建设取得了很大成就。这个时期的特点是废旧立新，即废除国民党执政时期的法律，全面建设新社会的法治构架。1949年制订了具有宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》，1954年，新中国第一部宪法诞生。这一阶段制定的一大批专门法，为以后法治建设的全面发展起到了奠基的作用。但是，随着1957年反右运动开始，在近20年的时间里，立法工作陷于停顿状态，仅出台了《1958年到1967年全国农业发展纲要》和1975年宪法，由于“文化大革命”的因素，我国法治建设遭遇了严重挫折。

改革开放以后，社会主义建设事业的中心工作转到经济建设上来，实现现代化成为社会发展的紧迫任务。法治作为现代化建设的重要保障，地位和作用日益凸现。随着改革开放的深入，法治建设的意义越来越重要。从法治建设的历程上看，一是党的十届三中全会把全党的工作重心转到经济建设上来，同时加强了民主法制建设，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。二是党的十五大把依法治国作为治国方略提出来，并把建设社会主义法治国家作为一项重要任务。三是形成了中国特色社会主义法律体系，为实施依法治国基本方略提供了法律保障。四是党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题。这些都标志着我国社会主义法治建设的成就，同时也昭示出法治建设将继续发挥更大的历史责任和担当。

历史惯性给我们建设法治中国一个深刻教训，就是人治社会存在着巨大的社会风险，这种风险的源头在于秩序形成机制的不完善与不科学。秩序的形成关乎社会发展的全局，特别是在转型期间，制度保障与法律约束只能加强，不能有丝毫软弱，只有这样，才能继续扩大改革开放的成果，并为下一步改革开放保驾护航。

中国建设法治国家的基本社会条件分析

中国法治建设特别是改革开放以后30多年的建设，取得了历史性成就，这些成就的取得一方面是历史经验的总结与历史经验的积累，而更为重要的是法治建设的发展条件和影响因素起到了非常重大的作用，这些因素和条件最终促成了中国走向全面建设法治国家之路。对于这些社会条件而言，其最突出的一点就是具有长期性、宏观性、根本性，这是实现依法治国基本方略的出发点，也是把握社会进步动力与方向的标尺。

时代主题决定法治建设的方向与路径。从西方法治思想传入中国以来，我们的法治建设目标与实践之间总是处于探索与背离的反复中。从清末预备立宪开始，到孙中山“五权宪法”的构想，再到北洋政府、国民政府颁布的宪法或临时约法，并没有实现宪政的要求。新中国成立以后，一系列专门法和根本大法—宪法的制定，也为法治建设做出了贡献，但是还是没有摆脱人治的框框，究其原因，一方面在于中国人的法治观念不可能在短时间内从人治的角度转变到法治上面来；另一方面，人们把宪法的制定等同于法治建设是由于没有切入符合法治建设的时代主题、没有全面系统的法治建设具体目标和实践方式。历史经验告诉我们，无论是世界范围的民族民主革命运动时期，还是冷战对峙的意识形态战争时期，与时代主题不一致的单纯的法治建设并不能实现真正意义上的法治。

改革开放后，世界潮流在和平与发展的总体格局下，向有利于发展的方面转化。这一世界潮流，是我国进行大规模经济建设的根本背景和保障，为我国实现跨越式发展提供了难得的战略机遇期。在这样的大历史条件下邓小平提出为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制，为中国特色社会主义发展构建了蓝图。实现现代化，建设中国特色社会主义成为了当代中国的发展主题，而法治建设就是这个主题的基本内涵之一。支撑中国特色社会主义这个车子的两个车轮，一个是社会主义民主政治，另一个是社会主义市场经济。从社会主义民主政治建设上看，最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。依法治国是广大人民群众在党的领导下行使民主权利的根本保障，人民的主人翁地位只有得到了法律保障才能真正有效体现出来。中国特色社会主义民主政治建设体现了依法治国基本方略的要求，并为实现建设法治国家这一宏大目标进行了深刻实践。从发展社会主义市场经济的进程上看，市场经济是法治经济，要运用法律法规调整政府、市场、社会的关系。当前我国社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化，在多样化社会的组织管理中，以维护广大群众的根本利益为本，协调不同社会群体间的利益、保护社会群体的积极性、维护社会秩序和稳定都需要具有普遍约束意义的法律制度体系。中国特色社会主义法律体系的形成是对社会主义民主政治和市场经济建设的有力保障，是法治建设的一项重要成果。法治建设贯穿于社会主义民主政治建设和社会主义市场经济建设的全过程，可以说，中国特色社会主义为法治建设的发展开拓了际遇与空间，法治建设成为中国特色社会主义的立鼎之基。

阶段性认知与实践构筑法治建设的阶段方略和步骤。法治建设是一个循序渐进的历史过程。社会发展的阶段性决定了不同时期法治建设的不同侧重点。在社会历史发展的不同阶段，党和国家的工作重点是变化的。比如，1980年代初期，提出实现四个现代化，国民生产总值翻两番；1990年代末，提出建设小康社会；2010年代后又提出实现中国梦。这几个时期，都是在社会主义初级阶段大的发展阶段内，但是具体的工作重点是不同的。法治建设也从最初的无法可依，变成了有中国特色社会主义法律体系可依，形成了立法、司法、行政执法等国家治理体系。阶段性是法治发展的一个重要影响要素，是法治建设的过程展示。正确认识和理解发展的阶段性是把握法治建设规律的一个重要基点，明确发展阶段而不超越阶段是体现新时期国家治理能力现代化的重要标志。

现阶段，我国法治建设的一个阶段性表现是中国特色社会主义法律体系的确立。在法律体系中，宪法是国家的根本大法，是最高层次的法，是体系的核心；体系的主干是涵盖七个法律部门的法律，由法律、行政法规、地方性法规等三个层次法律规范构成法律体系的全部。但是，这一体系的确立只是说明成文法在本阶段获得了全面发展。就一般意义而言，完整系统的法律体系包括成文法、习惯法、判例法以及学理法。这几种法律同时都存在，其良序循环并彼此互动，才能形成一个国家合理的法律结构。现阶段法治建设的表现是，成文法的法律体系已经建立，而建构科学合理的法律结构的任务成为下一历史时期的发展动力，空间依然很大，任务更加艰巨。与成文法这个阶段性要素高度相关的是法律生成方式，在法律的生成方式上逐渐形成社会生成，这也是法治建设的一项阶段性任务。法律的制定、提议、酝酿如果是在政府和专家的安排下形成的，对于解决社会发展的热点难点问题可能会有重要价值，但是也要充分考虑和照顾人民群众在法治实践中的需要。法律的生成过程不仅要强调自上而下，也要强调自下而上，这不仅是形式上的不同，也是对法律实践主体的尊重，这样的法律才更有生命力。近年来，我国立法机构也注重立法的科学性、民主性，积极探索扩大公民对立法的有序参与。全国人大规定了凡经常委会审议的法律草案都要在网上公布，重要法律草案要在全国主要新闻媒体公布，广泛征求意见，使草案公布常态化。

法治的发展阶段是由社会总体发展阶段决定的，这个阶段性是不可改变和逾越的。每一个历史阶段的每一项发展成就的累积，才能实现某一阶段的总体发展成就。

执政方式转变对法治建设提出了定位需求与发展需求。加强法治建设不仅要有时代认同和阶段认同，也要与执政党执政方式与时俱进的要求相一致。中国共产党作为长期执政的党，不断健全和完善执政方式是必然的客观选择。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的，是靠党的与时俱进、开拓创新取得的。改革开放以来，特别是市场经济体制的确立与实践中，新情况、新问题层出不穷，如何在新的形势下保持党的活力，避免党在长期执政中出现执政体制僵化、执政能力下降，是具有长期战略意义的重大问题。在依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略确定之后，法治建设，特别是制度建设成为党执政过程中的一项重要工作内容；依法执政成为了新的历史条件下党执政的一项基本方式。另一方面，依法治党也是执政方式转变的内在要求。党在管理国家事务中所体现的职能、权力、义务要通过法律法规的方式明确作出规定，要对党的各项活动进行制度规范和约束，把党内的法规与国家的法律衔接起来，使党真正能够做到在宪法和法律的范围内活动。

中国特色社会主义建设的历史经验与实践表明，依法治国、依法执政是中国共产党执政的最优选项，也是保持国家长治久安的最优选项。党的执政方式转变要求做到科学执政、民主执政，但最终还是要落实到依法执政上来。

在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，法治建设需要处理好的几个关系

要科学把握法治建设和基本国情的关系。在中国现实生活中，无论讲法治，还是讲民主，都离不开对基本国情的认识和判断。什么是我国的国情？这要看国家的根本性质和三个基本状态，即一是生产力水平和发展状态；二是人民生活水平和思想水平基本状态；三是政权组织和运行的基本状态。就我们国家而言，根本性质是共产党领导的人民民主专政国家。从三个基本状态上看，在中国共产党的领导下，特别是改革开放以来，生产发展，社会进步，经济社会已经实现了发展跨越，GDP总量位于世界前列，人民生活水平大幅提高，政权的执政能力建设在不断完善和提高。在中国，无论是经济发展还是社会进步，都离不开中国共产党，中国共产党不仅是社会主义现代化事业的领导核心，也是全体人民最信赖、最依靠的精神支柱。我国的政权组织方式与权力结构和西方显著不同，不能因为现代法治是从西方学习来的，就要全盘照搬西方的制度、体制，那种生搬硬套、食而不化的做法不是理解国情的表现。那种从理论到理论的实践只能是一种社会实验，尊重和深刻理解国情，才是法治建设中应该树立的首要原则，这一原则的优先性是其他任何原则所无法替代的。

要科学把握法治建设与党的领导的关系。党的领导、人民当家作主、依法治国是一个整体，在三者关系中，党的领导具有根本意义，没有党的领导就谈不上民主与法治。党的领导与法治建设的关系表现在三个方面：首先，党的领导是政治领导和组织领导。法治建设是在党的领导下进行的，党是人民利益的代表，法治是人民利益的体现和保障手段，在这一点上党的领导与法治建设都是在为实现人民利益而做同样的事情。党的领导体现在政治领导上，就是使法治建设始终保持正确方向，体现人民群众的最大利益，防止法治建设走向歧途。其次，法治作为党的执政理念和执政方式，能够更好地加强和改善党的领导。在新的历史时期，党提出依法治国的基本方略，就是要把法治作为党执政的理念和基本原则，这标志着党执政方式发生了重大转变。在党、政府、立法机关三者的关系中，以往出现的以党代政、以党代法的现象使得人们认为党替人民当家作主，加强法治建设就要改变上述形象，通过党把人民群众的意志集中起来，通过立法固定成为法律法规，要求并监督政府执行。这样形成的制度、规定才具有执行力和制度建设的长期性。第三，党的活动要限于宪法和法律之内。党虽然有法治建设的领导权，但是必须在宪法和法律规定的范围内活动。宪法和法律是经过制度化的党和人民的意志的体现，在制度面前党也要践行按制度办事、按法律办事。党的权力是在宪法和制度规定的框架内运行的，党内没有超级权益的党员，社会也没有超越宪法的政党。

要科学把握法治建设与民主建设的关系。民主与法治是现代国家政治制度的基础。民主强调人民主权，强调的是社会大多数人治理国家的理念。因而，在涉及国家权力分配的重要环节中，选举成为民主制度最为突出的手段。民主既体现出社会的价值取向，又体现了政治体制的形式。而法治则强调法制和规范，用法律制度约束社会行为。如果说民主是一种价值取向的话，法治就是一种行为取向。民主的价值需要法治规范和保障，法治的制定和实施需要民主参与和民主精神。民主和法治都是对权力进行制衡的有效形式。在权力运行的不同阶段，民主和法治都发挥了作用。民主的作用具有主动性、积极性，它对权力行使者的产生具有影响力，对权力行使者的决策具有影响力，对权力行使者的监督具有影响力。而法治的作用具有一贯性、适用性。法律法规不是可以选择和商议的，权力的运行过程必须符合法律的规定，这是刚性的过程。

民主和法治的关联是互为条件、互动影响的，是有其深刻的历史根源和内生法则的，因而对于民主与法治的发展问题不能简单以快慢、优先论处。有人认为发展民主要稳妥，法治可以先行、快行，也有人认为民主才是解决社会问题的关键，要加快发展民主。这些意见都有各自的道理，但就民主与法治的内在联系而言，全面推进才是当务之急。需要指出的是，这里提的要全面推进的民主是中国式民主，即人民民主而非西方民主。中国式民主与法治建设的根本领导力量和根本保障在中国共产党，党的领导与中国式民主、法治构成国家治理体系现代化的根本模式。

要科学把握法治建设的现代性与文化属性的关系。在本文的最初，我们提到过中国古代社会的法治思想与法治传统。就当前的法治建设而言，现代法治思想和观念与历史上的法治既不可同日而语，但也不可视而不见。现代法治思想来源于西方社会对法的认识，西方社会把法与人类文明联系起来，认为法是对人类的救赎。亚里士多德还认为法律是实现正义的工具。在后来的法学家中也把法律作为正义之术来看待。其正义的内容就两点，一个是规定正义，一个是保护正义。正义原则一直延续下来，并与自由、权利结合起来，形成了系统的法治理念和制度体系。而中国的法是作为惩罚工具出现的，其价值在于王权统治下的一种社会管理模式，法与术、势的结合，其实质是王权所需要的驭民之术。从法治的内涵上讲，两者实为千差万别。以正义论，西方法律鼓励人的正义行为与法的正义规定相统一。而以王法论，中国历史上的法治是惩罚人对“王法”的违背和蔑视。因而，在接受西方法治观念的时候，两者的逻辑起点是不同的，这种不同会造成对概念的文化性接受差异。在现代性来临的时候，我们固有文化精神在吸收和消化的同时，也在生新根发新芽，文化的场域和兼容性都在不同程度的发挥着作用，只是需要强调的是，按本文前述，文化融合是一个阶段一个阶段的特征组合而成。阶段发展的长期性、文化基因融合的长期性、现代化进程的长期性都决定着法治建设的艰巨性和复杂性。因而，对法治建设的阶段性认识更显得至关重要。现代性传入与本土文化基因的融合既需要在长期实践中发展成熟，也需要在一定限度内的主导发展，但主导发展一定要在体现时代、社会阶段性特征的范围内发展，文化融合的阶段性经历史证明是具有较强韧性的。因此，合理把握发展阶段，积极探索现代化文化融合规律，在坚持党的领导大前提下，把加大顶层设计力度与基层实践结合起来，发展人民民主，发展法治，使民主与法治同步发展，以最小的代价完成法治的现代性与文化性的衔接、融合。

【注释】

①梁治平著：《法律史的视界》，广西师范大学出版社，2013年，第8页。

责编 / 王坤娜

D92

A