论司法管理监督体制的改革与完善

中国人民大学法学院教授 汤维建

论司法管理监督体制的改革与完善

中国人民大学法学院教授 汤维建

党的十八届三中全会提出，要通过“推进法治中国建设”实现依法治国。此后，中央又推出多个政策性、指导性文件对作为其中重头戏的司法改革作出部署。本轮司法改革涉及六大主题，包含了诸多的具体层面，但其中的司法去行政化、健全司法管理制度、强化司法个体独立、完善司法监督制度体系等重点问题尤其值得探讨。

依法治国 司法改革 司法独立 司法监督

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”），吹响了全面深化改革的号角，司法改革便是这幅改革宏卷中的重要部分。2014年3月和2014年6月党中央通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》以及《上海市司法改革试点工作方案》等政策性、指导性文件对司法改革进行具体指导。本轮司法改革主要涉及六大主题，分别是：对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度；建立法官、检察官员额制；完善法官、检察官选任条件和程序；完善办案责任制；健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度；推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度等。本文拟结合上述改革框架，就司法改革中的若干重点谈些个人粗浅看法。

建立司法管理委员会，实行对“人财物”的省级统管

随着司法改革的深化推进，人们对司法独立与司法公正之间的辩证关系日益有了共识性认知。司法公正的前提条件是实现相对的司法独立。我国《宪法》第一百二十六条和一百三十一条对法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和任何个人干涉做出了明确规定。这是我国实行司法独立的宪法依据。当然，我国的司法独立与西方国家三权分立制度背景下的司法独立性质迥异，是属于中国特色的司法独立，其“中国特色”主要表现在：一是中国的司法独立是在坚持共产党领导下的司法独立；二是中国的司法独立是在坚持我国宪法所确认的政体和国体基础上的司法独立，是建立在人民代表大会制度下“一府两院”结构中的司法独立，司法机关应当接受人民代表大会及其常委会的法律监督；三是中国的司法独立并不等同于法院的审判独立，还包括人民检察院行使法律监督权的独立，人民检察院对人民法院的诉讼活动实行法律监督；四是中国的司法独立是相对独立，其受到方方面面的监督与制约。本轮司法改革如果离开“司法独立”这一理论范畴，便很难精准把握其要义和实质。

目前我国宪法所确立的司法独立的原则在实践中并没有得到切实贯彻落实，这直接影响了司法公正的实现以及司法权威的树立。影响司法独立的制度性因素是司法的“行政化”。目前司法体制改革的主要矛盾是消解存在于司法权在结构和运行上的行政化因素，回归司法权相对独立的应然状态。

为此，“决定”提出：改革司法管理体制，推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这一改革举措，可谓抓住了关键和要害。其意义在于：通过人财物的省级统管，使地方司法机关在人财物上摆脱对地方政府和权力机关的依赖，消除司法的地方化和由此导致的司法地方保护主义。这样就强化了地方司法机关的相对独立性。

进一步的问题还在于：如何进行人财物的省级统管？从比较法的视野看，司法机关的人财物管理主要有两种模式：一是英美法系国家所实行的内部分离模式，即由司法机关内部单设的司法行政管理部门来承担司法行政管理事务。美国即采用此模式，美国法院的司法行政管理实务是由法院自行管理的联邦司法委员会负责的。在法院的预算问题上，由联邦司法委员会制定的方案在经预算办公室同意后即作为政府预算提交国会审核批准，其他机关无权对其进行审核与修改。

另一种模式为大陆法系国家所采用的外部分离模式，即由政府的司法行政机关单独或者与司法机关共同对司法机关的人财物进行管理，法国和德国即采用此模式。这两种模式在我国能否简单择一进行移植，恐怕不无疑问。就英美模式而言，在我国司法机关内部分设两种机构，将司法业务权和司法行政管理权分离开来行使，未必能够成功，因为司法行政管理权势必会照旧干预司法业务权，使司法业务权难以独立行使。如果将司法行政管理权集中上收至省级司法机关统一行使，则必将强化本已存在的司法内部行政化趋势，使下级司法机构完全丧失独立性。因此，对司法机关人财物的省级统管，在我国应当采用外部模式，即将司法行政管理权从司法机关的职能体系中剥离出去，交由其他部门行使。但完全交由司法行政机关行使，在我国已有教训，也行不通，因为它会使行政权通过司法行政机关渗透到司法机关内部，从而干预司法权的独立行使。

笔者认为，我国应当采用司法行政机关和司法管理专业化、社会化相结合的方式，在省级层面构筑相对统一的司法行政管理体制。具体而言，有必要根据“人财物”管理的不同特点和性质，分别设立两个管理委员会行使实质的统管权能，而司法行政机关只是这两个管理委员会的依托载体和服务机构，其对两个管理委员会不享有实质性的主导权、支配权和控制权。这两个管理委员会，一是用来管人的，称为“司法人事管理委员会”；一个是用来管财物的，称为“司法财物管理委员会”。

这两个管理委员会应由省级党委人事部门主持组建，分别由地方各级司法机关选派代表以及专家学者等社会代表人士组成，它们按照法定的标准、规范和程序行使职权。司法人事管理委员会从司法专业性角度提出司法人员的候选名单；该候选名单形成后，应由司法行政机关提交省级党委组织部从政治、职业伦理、素能等视角进行审核把关。原则上，省级党委组织部该候选名单“只做减法，不做加法”，以保障司法人事管理委员会在履行职责时能够保持相对的独立性。把关通过后，由省级司法行政机关将该候选名单分别转由相应的地市或区县司法行政机关向同级人民代表大会及其常委会提名，由其按法定程序选举或任命。

司法财物管理委员会对省以下地方各级司法机关的财物进行省级统管，其主要职能是提出地方各级司法机关的经费预算建议方案。该建议方案提出后，由省级司法行政机关转交省级财政部门按照相关法律法规进行审核。原则上，省级财政部门对该建议方案“只做加法，不做减法”，以保障司法财务管理委员会能够相对独立履行职责。司法经费预算建议方案经省级财政部门审核后，由其统一纳入预算计划，提交省级人大及其常委会审查批准。

需补充说明的是，我国是单一制国家，司法权（含审判权、检察权）属于中央事权，而非地方事权，因而目前所实行的司法机关人财物省级统管还不是司法改革的终极目标，而仅是本轮司法改革所欲达到的初级目标。在完成省级统管后，尚需在条件成熟时继续向司法机关人财物全国统筹过渡。

完善专门法院制度，强化专门司法的独立性

在我国司法改革中，往往忽视了专门法院的功能和价值。我们应当充分总结和发挥专门法院的体制优势，将重要的案件类型交由专门法院管辖，从而尽可能地将司法审判与地方性利益加以切割，以提升司法公正度，强化司法公信力。

根据我国《宪法》第一百二十四条及《人民法院组织法》第二条的规定，我国法院体系分为普通法院和专门法院。专门法院就是审理专门案件的法院，目前我国专门法院有军事法院、铁路运输法院、森林法院、海事法院、农垦法院、石油法院等。专门法院具有明显的体制优势，一方面，专门法院的专业性较强，在解决专业性案件上具有高度公信力；另一方面，专门法院具有更大的独立自主性，一般与地方保持相当大的距离，不会产生严重的地方保护主义。而这后一个特征，正是我国普通法院司法改革所致力追求的。这就为我国的司法改革提供了两大机遇：一是将普通法院的地方保护较为严重的案件剥离出去，交给专门法院去解决，以达到克服地方保护主义、确保司法公正的目标；二是通过这种案件分离，逐步实现中央司法与地方司法的相对分化，因为毕竟不是所有的案件，由现在的普通法院行使审判权均会导致地方保护主义的弊端，有些案件恰恰需要司法体现出地方性特征。

为此建议：其一，由全国人民代表大会常务委员会作出决定，对现存的各种专门法院进行整合性改造。具体构想是：以海事法院和铁路运输法院为基础，将相关的专门法院逐渐归并到海事法院和铁路运输法院之中。经过这样的改造，就需要对专门法院的名称作出相应的调整，笔者认为不妨直接称之为“某某专门人民法院”。同时，对各专门法院的管辖范围进行重新划分。专门法院的管辖范围应当根据其实际需要划分，不必要与行政区划保持一致，这样不仅有助于司法辖区的科学划分，而且可以使专门法院更加彻底地与地方利益切断联系，从而保持高度的独立性。

其二，扩大专门法院的案件管辖范围。目前在行政诉讼案件的管辖上存在较大争议，普遍认为行政诉讼案件由从属于地方政权的普通法院行使管辖权，难以保障法院对该类案件的受理与独立审判，行政审判的公信力难以提升。实行司法机关人财物统管后，在省级仍然有司法地方化之嫌，因此这种改革并不彻底。为此，有必要将行政诉讼案件从普通法院管辖范围中分离出来，将其交由专门法院审判。同时，与此相类似的还有地方保护较为集中的跨区域民商事案件，其管辖权也应从普通法院系统中划出，交由专门法院行使。各个专门法院的管辖范围根据需要加以确定，不必强求一律。

其三，将专门法院人财物的管理权限直接上收至中央。目前，专门法院的产生及其人财物的管理主要集中在省级机关进行。但专门法院如果由省级人民代表大会产生并向它负责，则在省级层面又归于地方法院体系，地方保护主义还是可以通过上诉审程序或再审程序“复活”，因而专门法院的独立性尚未得到彻底保障，还需要进一步完善。普通法院的人财物集中到省级层面统管后，如果专门法院的人财物管理不做任何变动，无形中会削弱专门法院的固有优势。因此有必要按照普通法院和专门法院同时改革的原则，将专门法院的人财物管理权率先上收中央，由全国人民代表大会及其常委会决定其产生及其人员任免和经费预算。

完善体制机制，强化司法官的个体独立

司法独立不仅指司法机构的整体独立，而且还包括司法人员的个体独立。在实现人财物省级统管、使司法机构获得相对的整体独立后，还需要完善体制和机制，强化司法官的个体独立。主要包括：

其一，整合和调整法院和检察院的内设机构，完善办案组织模式。法院和检察院行使司法权需要通过具体的法官和检察官加以实现，法官和检察官行使具体的司法权需要通过一定的办案组织。长期以来，我国司法机关内部实行的办案体制是一种严密的行政化模式，呈现出严格的官僚化科层性结构特征。在该结构中，办案模式和结构与行政机关行使行政权的模式和结构完全趋同，没有显示出司法权行使的组织特征，难以保障司法人员的个体独立性。由于缺乏司法人员的个体独立性，不仅严重影响了司法的效率，造成了在诸多环节上的人浮于事，同时还为司法机关的当权者干预司法敞开了大门。尤为重要的是，出现了冤假错案，还由于经手人过多而无法追究相关人的司法责任。可见，这种司法权力运作模式和机制应当加以改变，一方面有助于调动普通司法人员的办案积极性和能动性，另一方面还有利于落实司法责任制，从而真正做到“让审理者裁判，让裁判者负责”。为此可以考虑：取消法院的审判庭和检察院的业务处室，对法官和检察官实行扁平化管理，消除办案组织模式结构中的中间层，法官和检察官直接面向法院院长和检察院检察长；同时模仿大学的学科群模式，建立司法业务群制度，业务群仅仅讨论行使职权中的业务问题，此外别无职权；该业务群仅设业务召集人，而不设行政级别的管理人员，每个法官或检察官独立办案，自负其责。

其二，将审判委员会改造成为业务咨询机构，而取消其目前所具有的决策机构的性质。“决定”指出：“改革审判委员会制度”，检察委员会在性质上与审判委员会稍有差异，应当另论，这里且以审判委员会的改革为例加以说明。审判委员会由院长、副院长、各庭庭长等组成，在法院属于最高的业务领导机构。审判委员会具有多项职能，其中有一项职能便是讨论决定案件的结果。正是该项职能备受争议，因为其决策的程序在很多方面均违背基本的程序法理，因而需要改革。除“废除论”外，对审判委员会的改革理论上提出了诸多方案，例如实行审判委员会的专业化分工，形成民事、行政和刑事等专业化的审判委员会；再如，将审判委员会改造成为“大合议庭”制，由其直接审理重大复杂疑难的案件等等。笔者对上述意见均表赞成。同时，笔者认为，现有的审判委员会制度有其保留的价值，但应当做两方面的改造：一方面是限制审判委员会讨论重大复杂疑难案件的范围，并且限制其讨论的内容，审判委员会仅能讨论案件中所涉的法律问题，而不能讨论其所涉的事实问题；另一方面则要限制审判委员会讨论结果的法律效力，其讨论形成的意见仅具有供审判组织参考的作用，而对其决定案件的结果不具有法律上的拘束力。也就是，将审判委员会由原有的最高决策机构改造为最高咨询机构。经过这样的改造，由于审判委员会的存在所形成的落实司法责任制与合议庭负责制的阻力便得以消除，同时也保存了该制度的优势。

其三，取消案件审批制和请示汇报制，杜绝法院内部的干预。在司法实践中长期存在并在现行司法体制中能够获得正当化依据的案件审批制和请示汇报制，在我国司法历史上曾发挥过重要作用。但该两项制度的存在，显然不利于法官和检察官个体独立行使审判权和法律监督权，不利于司法权独立行使原则的彻底落实，也不利于充分调动司法人员的积极能动性和创造性，更不利于贯彻执行司法考核制和司法责任制，因此应当取消。当然，这两项制度在法院和检察院赖以存在的制度空间是不同的，总体上说，在法院，其取消应当更为彻底，而且也成为法院司法体制改革的关键环节。目前通过司法改革，将司法业务权和司法行政权分离、并将司法行政权外化交由司法行政机关统一行使后，司法人员便在人员分类管理的体制下独立或相对独立地履职。这样就失去了继续实行案件审批制和请示汇报制的可能性与必要性。

可见，案件审批制和请示汇报制的彻底消除，不能单纯地局限于其自身，而有赖于司法机关“去行政化”改革；在司法机关实现“去行政化”后，法官和检察官便处在扁平化司法体制的管理体系中，相互之间处在平等状态，在法官与法官之间、检察官与检察官之间，便没有了领导和被领导、服从和被服从的关系，法官和检察官独立负责行使职权，独立作出司法决策，独立签发相应的司法文书，最终对所有这些职权的行使，独立负责。可见，取消案件审批制和请示汇报制，乃是导向和实行司法责任制的必要前提，否则司法责任制便难以真正落实。

以人大监督为龙头完善司法监督制度体系

司法需要监督和制约，这就需要不断完善我国的监督制度。监督制度的完善就其本质而言乃是司法制度的有机组成部分。监督制度涵盖内部的监督与外部的监督，同时包括权力的监督和权利的监督。具体而言，有来自政党的党纪监督，有来自政协的民主监督，有来自人大的权力监督，有来自检察机关的法律监督，还有来自媒体的新闻监督和来自社会的舆论监督，此外还有来自当事人的申诉监督和人民群众的社会监督等等。在这个制度化、准制度化和非制度化的监督系统中，人大的监督无疑处在重中之重的位置。原因集中表现在：包括检察监督在内的诸监督方式，需要人大监督作为最终的保障力量，破解监督难题，化解监督冲突，强化监督实效，开辟监督渠道，扫除监督障碍，优化监督环境。具体而言包括两个方面：一方面，权利型监督需要转化为人大监督，同时也最有可能转化为人大监督。因为人大监督与民主监督、民众监督、舆论监督、媒体监督等监督形态具有天然的亲和性和可接近性，人大代表的监督往往穿梭于权利型监督和权力型监督之间，构成了二者的桥梁，有时很难分清其界限。当权利型监督无济于事时，他们首先想到的便是作为权力型监督的人大监督。可以说，权利型监督是人大监督司法的重要信息来源。如果缺乏了人大监督，则众多的权利型监督便失去了支撑力量和制度灵魂，其有效性便值得怀疑了。在其他的诸权力型监督的种类中，最为活跃、最为常规的莫过于检察院的法律监督。检察院是由宪法所确立的国家的专门法律监督机关，由它来监督其他司法权以及行政权的依法公正行使，应当是较为有效的。然而实践表明，检察院的法律监督常常处在缺位状态，对于法院的审判实施法律监督即便处在强有力的推进之中，但仍然难以满足司法实践的实际需要。一个经常出现的悖论是：检察院要行使法律监督权，必须首先取得作为被监督者的法院等其他司法机关的真诚配合，否则检察监督难以发挥有效的作用。尤其是，在监督者和被监督者出现监督争议时，由谁来作为中立的裁断者呢？为了解决这种横亘在检察监督面前的被动和尴尬局面，一个必要的选择就是人大监督的出现。可见，人大监督无论对于权利型的监督抑或对于权力型的监督都是一种最终的、重要的保障力量，整个的监督体系，如果失去了人大监督的真正介入和参与，便不可避免地趋于瘫痪。人大监督司法不仅自身可以发挥出应有的监督力量，同时还保障其他各种监督力量的真正发挥，其价值和意义可谓是双重的。也正因如此，人大监督才在宪法的权力构架中处在至高无上的独特地位。我国目前应当高度重视发挥各级人大及其常委会所享有的监督权，人大及其常委会也应当按照法治建设的需要，将职能重点逐渐转移至监督上来。

对检察院来说，为了使法律监督权独立行使，有必要对检察院同时享有的法律监督权与诉讼职能进行适当分离。根据《宪法》第一百二十九条的规定，人民检察院是专门行使法律监督权的国家机关。检察院所享有的职权，从广义上看均可视为法律监督权，但从严格意义上看，检察院所享有的职权可以划分为两大类型：一是依附于诉讼程序的固有的诉讼职权，如批捕、侦查、公诉等，另一是独立而相对超脱的法律监督权。目前检察院职权的配置存在着一定问题，这不仅表现在其诉讼职能与法律监督职能的内在关系上，在行使诉讼职能的同时刑事法律监督权，易致诉讼程序中各种公权力配置的失衡，而且还表现在法律监督职能上民事、行政法律监督与刑事法律监督的显失平衡之上。为此应当考虑在检察院内部建立单独的、统一的“法律监督部门”，将其法律监督的职能与其诉讼职能在机构与人员上分离开来。该监督部门不仅可以监督公安、法院、执行机关等执法活动的合法性和正当性，同时还可以监督检察院自己行使诉讼职能的合法性和正当性，这样不仅有利于厘清检察院所享有的两类职权之间的界限，同时还有助于建立健全检察机关内部监督机制，从而有助于回答“谁来监督监督者”的疑问。同时应当强化检察院对民事诉讼和行政诉讼的法律监督，克服其向来就有并一直存在的“重刑轻民”监督观。应当在机构上将民事诉讼的法律监督和行政诉讼的法律监督分别设置，并按照专业化需要配备民事检察官和行政检察官等专业人才。目前尤其要强调对行政诉讼和行政活动的法律监督，确保行政机关依法行政。

此外，我国还应完善相关法律法规，规范和调整媒体对司法的监督。媒体被誉为国家的第四权力，通过媒体对司法实行监督是切实有效的，也是不可或缺的。媒体监督和舆论监督业已成为我国司法监督系统中的重要组成部分，也是社会公众参与司法、了解司法、监督司法的重要平台和形式，应予高度重视。目前我国应当加强对媒体监督的立法调整，一方面切实保障媒体对司法的监督，另一方面也需要规范和制约媒体对司法的监督，防止滥用媒体监督权，防止媒体“绑架”司法，防止“媒体审判”的发生，应当完善媒体自律约束机制，建立健全媒体虚构事实、恶意报道、非法干预司法等行为的责任追究制度，处理好媒体监督与司法权独立行使之间的辩证关系。同时，应当建立健全对司法的民主监督机制，使各种分散存在的民主监督逐步制度化、规范化、程序化。在这其中，应当更加重视发挥政协的民主监督作用，应当为党派团体的司法监督积极创造条件，开辟渠道，创新方式，切实使协商民主进入司法领域，构筑中国特色的协商司法机制。

责编 / 张蕾

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