新型城镇化进程中乡村治理面临的机遇与挑战

杨湘燕

摘 要：新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、乡城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。作为参与主体之一，乡村社会不可避免地会随之而发生深刻变化，这也给乡村治理研究提出了新的时代课题。从户籍改革带来的变化、城乡公共服务的统筹、农业产业的发展、农村社会的稳定性等方面着眼，初步分析新型城镇化的推进将会对乡村社会产生的影响，并尝试提出对策建议，试图为进一步完善乡村治理提供依据。

关键词：乡村治理；新型城镇化；机遇与挑战

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）28-0031-04

引言

自“新型城镇化”作为“新四化”之一在党的十八大上提出来以后，中国新型城镇化日益从概念走向行动，由理论落向实际。其在推进过程中，对乡村治理的影响也逐渐显现，其中城乡户籍制度、城乡收入差距、城乡金融资源配置、以及农民的地位和权益等，无不深刻影响乡村的治理，要提高乡村治理的有效性，必需要对其进行深入研究。

一、新型城镇化给乡村治理带来的机遇

1.户籍制度的改革，促使农民由流动向迁徙转变，有利于乡村居民人均资源占有量的提升。党的十八大报告明确强调：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”这就意味着，改革开放以来，大批农村劳动力虽然参与了城市的建设，但只能游走于城市边缘的局面将会得到根本扭转，最终实现农业富余劳动力向非农产业的真正转移，并且不可逆，据国家统计局的报告，到2013年末，乡村常住人口62 961万人，比上年减少1 261万人，中国城镇常住人口73 111万人，比上年末增加1 929万人，城镇人口占总人口比重为53.73%，城镇常住人口首次超过农村常住人口。大量的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，农村居民人均资源占有量则会相应出现大幅度增加，有数据显示，目前，全国人户分离的人口为2.79亿人，其中流动人口为2.36亿人，2013年，中国耕地总量为20.26亿亩，按农村总人口（6.296亿人）计算，人均占有耕地仅为3.22亩，倘若离土不离乡这部分居民真正从户籍限制中解放出来，将极大有利于提升农业生产规模化、市场化水平，加快农业现代化进程，解决农业增长、农村稳定、农民增收问题。

2.城乡由“二元”结构向城乡一体化转变，有利于乡村公共服务水平的提高。统筹城乡发展是新型城镇化的基本特征之一，只有城市的发展，没有乡村发展，不是真正意义上的新型城镇化。因此，新型城镇化的过程，必然改变过去片面注重城市建设投入，忽视乡村建设投入的做法。据有关资料分析，2011年农村和城市基本公共服务费用差别约为每人3 000元。农村教育、医疗、社会保障等公共服务仍比较落后，城乡公共服务呈现二元结构特征。新型城镇化的推进，将有力推动工业反哺农业、城市支持农村，促进基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣发展。此外，新型城镇化还会促进相关产业的发展，随着这些产业的发展，城乡市场会产生新的需求，这种需求会随着劳动力的工资和劳动报酬在初次分配中的比重的提高而得到进一步强化，而在市场为导向的市场经济环境下，这些需求必然会催生出更多公共产品服务乡村。

3.传统农业向现代产业转变，农业的支撑力得到进一步增强。农业现代化是新型城镇化的重要基础和根基。随着城镇化的推进，人口增加、消费结构升级会导致粮食和农产品需求的增加。虽然城镇人均口粮的消费水平要低于农村人口，但间接消费的粮食和农产品水平则要远高于农村人口。据测算，仅由于膳食结构中肉蛋奶增加一项，中国每转移一个农村人口，就增加饲料用粮75公斤。要满足这一需求，势必要通过投入的增加和产业的发展，加强农业基础设施、推进农业机械化、应用先进农业科技、培训新型 职业农民等途径，提高农业现代化水平和农业资源要素的整体配置效率。此外，新型城镇化的推进，将充分融合城镇、乡村的各自特点，实现资源互补，这样即通过新型城镇化的产城一体互动，不仅促进了农村一二三产业协调发展，也转变了农业发展方式，构建出了多样化的农业优势产业群，进一步推动现代农业的发展。

4.农民强烈的发展意愿得到充分满足，乡村社会趋于稳定。农民收入问题，既是一个经济问题，又是一个政治问题，历来关系到国家的稳定和乡村的有效治理。近年来，虽然农村在城市化的过程中绝对收入增长了，但是因为农业的弱势地位，相对收入却下降了，城乡差距加大了，容易引起农民严重的挫败感。这就是农民“拿起碗来吃肉，放下碗来骂娘”的原因之一。在新型城镇化背景下，农民有更多的择业机会，收入来源也更加广泛。美国学者塞缪尔·P.亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中指出，大多数现代化国家的农村相对稳定，这恰恰得益于都市化从外部为农村提供了横向流动的机会。城镇化提高了农民收入，弥补土地收入不足，减轻了乡村治理的压力，促进了农村社会的稳定。有学者统计显示，现在乡村的社会风气和社会治安都比以前有明显的好转，小偷小摸盗窃杀伤抢劫等社会现象基本上不再发生，村民的安全感大大提升。同样，乡村社会的稳定还与农业人口综合素质密切相关，目前，农业人口综合素质呈现偏低的局面，与其长期远离城市现代化生产和生活方式，享受的现代社会文明成果不多有直接关系。而随着农业经济的结构调整和重组，又会有大量的资金和人才重返农村，开始新一轮的农业变革和更新，使乡村人口能够接受良好的文化教育和技能培训，提升整个群体的素质。这种城乡衔接的良性循环，为技术人才交流创造了条件，伴随着劳动力素质和收入的全面提高，乡村社会更趋于稳定。

二、新型城镇化对乡村治理的挑战

新型城镇化的推进打破了原有的乡村治理格局，而新的治理结构的形成还尚需时日，因此，乡村社会治理结构中所固有的因素成为新型城镇化推进的制约因素，只有努力克服各种因素的制约，新型城镇化才会得以顺利推进。

1.村治权力的有效性和实施范围受到考验。新型城镇化是一个长期过程，农民工市民化也是一个长期的过程。据有关数据统计，当前农民工1.63亿人，按每年完成1 000万市民化，需要十六年。而在农民工完全市民化之前，他们依然承担着户籍所在地的公民权利与义务。但现实是，这些离土不离乡的人群受回乡成本过高和利益关系不紧密等因素影响，很难完全履行自己的权利和义务，如有学者分析，村民参与村庄政治的比例与村庄距离城市的远近成正比，这是因为城郊村就近打工的比较多，参与村庄政治的时间成本和物质成本较低，而边远村的村民打工的地点离家乡较远，回村投票的时间成本和金钱成本都相对较高。根据迁移理论，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受到乡村的推力作用和城镇的拉力作用影响。在目前二元体制和二元社会经济条件下，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民不断地走出乡村、流向城市已成为常态。正是在这种情况下，大量村民外出，村里的民主大会难以开得有质量，经常达不到法定开会人数，村治权力难以保证高质量行使，村庄权力配置也就难以有效应对流动人口带来的变化。此外，留在家里的务农劳动力年龄较大文化素质又偏低，也成为影响村民民主权利发挥的一个重要因素。据统计，2006年第二次农业普查结果表明，50岁以上农业从业人员所占比重就已经达到32.5%，比1996年第一次全国农业普查时提高了14.4个百分点，近年来这一趋势还在不断加剧。这些都严重制约了村级权力的有效运行。endprint

2.政府、农民和土地间的关系亟待理顺。与新型城镇化相伴随的是农村土地制度的改革，而其核心是确权核实农村产权后的产权流转，这就意味着农民手中的土地将向大户集中或入市。现在许多农村集体土地产权归属不清晰，保护制度不严格；农民承包土地的制度不完善，农民承包土地的占有权、使用权、收益权的用益物权不清晰，承包土地权利人的权益得不到维护；进城务工的农民工和农村土地的关系没有厘清，土地问题成为农民融入城镇的后顾之忧；特别是农村土地和城市土地同地不同价的问题，对现代农业和新型城镇化的发展都形成了一种障碍。同时，土地征用制度存在很多瑕疵，如土地调解机制、价格调解机制、资金筹措机制和税收调解机制还有待完善。由此，虽然农民享有土地承包经营权，但因为种种原因，一旦农民与政府发生利益纠纷，农民的权益就难以得到有效保障，例如农村土地经常以远低于市场价格被政府收回。

3.推进改革的风险防控机制有待完善。新型城镇化在中国这么大的国家、这么多的人口中推进，是史无前例的，对中国来说是一场深刻的改革，由于没有经验可供借鉴，在推进过程中有可能会引发各种社会问题，因此，必须要为此建立改革的风险防控机制，但从目前的情况看，形势还不容乐观。如有些农民失去土地虽然得到了一定的补偿，但补偿标准过低，无法维持生活，还有一部分人就业无着落，生活失去来源，失去土地、失去就业机会、失去生活来源的“三无”农民所带来的日益严重的社会问题。调查显示，耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投资者和政府拿大头，村级组织留下两三成，农民拿到的往往不到10%，这一剪刀差引发越来越多矛盾和冲突。同时，由人地矛盾引发的激烈社会冲突应对机制还没有得到完善，目前在工业化城市化速度快的沿海发达农村和城郊农村，或因当地政府给予的征地补偿太少甚至没有补偿，或因基层干部贪污挪用或者挥霍了土地补偿款，这种矛盾冲突表现得尤其明显。农民为了争取自己的利益通常采取到县、省甚至中央上访的办法，一旦上访失败往往转向直接抵抗，有时会发生规模比较大的恶性事件。尽管从整个中国农村的情况来看，征地造成的冲突并不是普遍的，不是中国乡村社会冲突的常态，但是这类冲突将因为城市化过程加快而更加突出。

4.产业发展政策导向需要进一步优化。中国政治体制的一个重要机制是，上一级政府通过考察下一级政府辖区的经济增长的相对绩效来晋升地方官员，而且这个机制在实证研究中已经被证明的确是在被使用着。这种为增长而竞争的激励成为中国政府推动经济增长的动力源泉，它是有助于转型初期的经济增长和资源配置的。然而，随着新型城镇化的推进，以GDP 为导向的晋升机制，使得地方政府为了短期、局部的经济发展而损害长期、全局的经济利益。新型城镇化既不是缺乏产业载体的空中楼阁和“有城无市”、“有城无业”、“有镇无人”的“空城计”，更不能重蹈二十年前东南沿海地区经济发展出现的先污染后治理的老路。既要金山银山，更要绿水青山应该成为城镇产业发展理念。因此，势必要转变以GDP 增长为唯一导向的晋升机制，纠正地方政府的治理行为。

5.公共服务投入来源瓶颈亟待破解。钱从哪里来的问题，一直是困扰各级政府的问题，在新型城镇化的推进过程中同样不可避免，有专家算了一笔账，一个典型农民工（包括相应的抚养人口）市民化所需的公共支出成本总共约8万元，且成本在不同地区存在较大差别。当前农民工1.63亿人，总成本约为12万亿元，如果按每年完成1 000万市民化来计算，则每年需要投入8千亿元。当前，地方政府财政赤字的压力下，许多基层政府职员领着低得可怜的薪水，生活得不到有效保障，生活水平低下。因此，在没有彻底改变地方财政收支划分法或直接增加地方财政的收入前，任何要求基层政府提高服务内涵、比照都市地区居民一样提供较高水平的公共服务，可以说是缘木求鱼。而且随着先前提供交通、水电、燃料等公共服务的国有单位，在追求自由市场运作目标下逐渐民营化，未来基于成本与经济效益的考虑，这些“半公半民”企业将会陆续放弃或重新考虑对这些地处偏远或人口稀少的乡村基层政府提供公共服务。于是，基层政府与这些原先只有义务提供社会公众服务的企业便会发生讨价还价的谈判程序。这些问题将不断地困扰乡村基层政府，并造成无法提供足够且适当的公共服务。

三、新型城镇化进程中乡村治理的对策

1.完善村民自治，推进乡村社区建设。在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。主要是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。如此，将会提高农村社会管理的效率，改善农村社会生活环境，改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。

2.明确土地权属，推进农村土地制度改革。加快进行土地承包经营权确权登记颁证工作，是党中央的部署，是依法维护农民土地承包经营权的重要举措，是推动土地规范流转，促进土地适度规模经营，发展现代农业的客观需要，是加快城乡发展一体化、促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、形成新型工农、城乡关系的基础性工程。做好这项工作是现代农业和城镇化发展的急需，也是各地农民获得财产收入权利的迫切愿望，应当早规划、早部署，早日付诸实施。同时，要推进农村土地制度改革，将城乡建设用地增减挂钩制度化，探索农村土地使用权股份化和宅基地确权流转市场化模式，稳妥推进农村空废土地整治与优化配置。创造条件让农民依法享有土地流转自主权、土地市场收益权，使务农村民、失地农民的长远生计有保障。

3.强化政策导向，统筹协调城乡发展。改变“先城市、后农村，先市民、后农民，先工业、后农业”的惯性思维。坚持城市发展与产业成长两手抓，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来。强化政策导向，由片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。要制定完善农民工进城及其子女落地生根的就业就学、入户购房、社会保障等方面的政策，为农村人口向城镇转移和聚集、城乡资源的合理配置提供条件。

4.加快培育农业新型经营主体，提升农业物质技术装备水平。目前还存在新型农业经营主体数量少、规模小、带动能力不强，离现代农业发展的要求还有较大的差距，部分农业机械的科技含量、装备水仅相当于发达国家20世纪70年代的水平，特别是经济作物机械化的差距更大，许多经济作物的机械还是空白。这种状况影响了农村生产力的发展，也影响了农村劳动力的转移，不同程度地制约了农业现代化和新型城镇化的发展。新的时期，要重点培育农业龙头企业、农民合作组织、专业大户、家庭农场等，要在新型农业经营主体培育和组织制度创新上下功夫，发展更加强大的农业产业。同时，要加快提升农业的物质技术装备水平。

5.拓宽公共服务投入渠道，解决“钱从哪里来”和“钱投哪里去”的问题。一是建立规范透明的城镇建设投融资机制，拓宽融资渠道，允许地方政府通过发债等方式，把原来的“暗债”变成明债；二是减少行政审批，通过政府“种子”资金引导社会资本进入城乡建设领域；三是建立城乡基础设施和住宅政策性金融基金，增加政策性金融机构，主要服务于城镇化；四是完善地方税体系，并与地方政府承担的职能相适应。推进阶梯式房产税改革。另一方面，应规范政府的干预行为，提高决策的科学化，防止和避免政府失灵、政府职能越位、缺位和错位；减少乃至避免市场的无序竞争、过度竞争，以及可能带来的垄断等低效率或不公正、不公平现象。

结语

新型城镇化在中国的推进，是一个全新的探索，是一个长期的过程，其对乡村治理影响的分析更是一个系统课题，我们只是尝试从一些侧面对其进行初步分析，试图为乡村治理有效应对新型城镇化浪潮提出理论依据，以便乡村社会在治理过程中能顺势而为，借助新型城镇化这股东风取得大的发展。endprint