完善政府购买公共服务探析

程蓼 陆宁

摘 要：公共服务是指由政府提供的，满足公民的某种直接需要的公共活动。政府购买公共服务，"是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。"[1]从发达国家政府购买公共服务发展入手，总结其成功经验，在此基础上，分析我国政府购买公共服务存在的政府责任模糊、购买程序不规范、服务评价和监督体系缺失、公信力缺失的问题，提出观念转变、完善制度建设、提升公民素质、建立绩效评估四方协同推进的解决对策，以期完善政府向社会购买服务的行为，充分发挥市场机制作用，提高公共服务质量。

关键词：公共服务；政府购买；市场机制

一、政府购买公共服务的产生及发展

（一）政府购买公共服务的产生。19世纪，针对地方污水处理和卫生服务效率的问题，英国工程师查德威克提出了特许经营权的解决方式，这是比较早的合同管理的理念，也是政府购买公共服务的雏形。[1]

（二）政府购买公共服务的发展。20世纪七十年代末，撒切尔夫人在英国上台执政，至此，西方公共服务拉开了变革的序幕。90年代后期，随着欧盟一体化的进一步发展，政府承担的公共福利使得公共开支涨幅巨大，人口老龄化现象不断严重。西方国家开始对公共服务供给机制进行改革和探索，公共服务呈现出新的面貌。

二、国外政府购买公共服务的经验

（一）法国。在20世纪之前，公共服务主要由英国的中央政府提供，随着经济的发展，人们对公共服务的需求更加强烈并要求其多样化，因此，地方政府职能负担加重，他们便把公共服务外包给社会组织，为社会组织提供公共服务买单。在法国，社会组织58%的收入来源于政府，35%来源于自己收费，剩余的8%则来源于私人慈善。[2]从另一个角度，也可以看到政府对社会组织的支持以及社会组织在提供就业机会方面的作用，见下表。

表1 法国非营利组织社会服务：数量、雇佣和附加值（2002年）

（二）日本。1995年，日本推行“规制改革”，引入“市场化试验”制度，政府购买公共服务应运而生。这种模式并不是完全由市场主导，政府仍保有干预能力，一旦发现提供的服务失败，可以关闭失灵的服务机构。这一模式在实践中的具体表现形式是政府把公共服务的提供职能委托给民间企业。日本有专门的法律指导公共服务购买行为，并由强而有力的“第三方机构”组织实施。

（三）经验总结。从上述对法国、日本两国政府购买公共服务的描述中可以归纳总结出以下几点经验：（1）政府为公共服务买单，社会组织的经费主要来源于政府；（2）在政府宏观管理的基础上，引入市场机制和竞争机制，以市场机制为导向，竞争机制为驱动力，提供高效优质的公共服务，减少成本；（3）有专门的法律法规指导政府购买公共服务；（4）有“第三方机构”对公共服务购买行为进行外部监督

三、中国政府购买公共服务的现状

（一）中国政府购买公共服务的主要行业分布。从主体上来看，中国政府购买公共服务主要集中在以下行业：

图1 2009年至2010年我国社会组织获得资助额度

（二）中国政府购买公共服务的方式。主要方式如下表所示：

表2 中国政府购买公共服务主要购买方式

图2 2009年至2010年我国社会组织获得资助额度

四、中國政府购买公共服务存在的主要问题

（一）政府责任模糊，购买标准不明确。政府在购买公共服务的过程中，哪种服务需要购买，该买哪种类型的服务，政府都没有明确的标准和方向。

（二）法律制度缺失，购买程序不规范。政府购买公共服务在中国还处于起步阶段，与其相关的法律和制度还不健全，有待完善。虽然有些地方政府制定了相关的指导性意见，但是，由于缺乏理论指导和实践经验，这些规定的具体实施方法往往缺少可操作性。

（三）服务评价和监督体系缺失，服务成本难以控制。评价系统包含两方面的含义：一是是否花最少的钱购买到公共服务；二是公共服务的受众是否满意。在实践中，评价和监督都很难实施，最主要的原因是缺少懂技术的专业人才，对其监督和管理。

（四）缺乏公众信任，形成额外成本。在中国的传统中，公共服务一直由政府提供，公民对政府有很深的依赖性。当公共服务不是由政府而是由社会组织来提供时，公众往往会产生怀疑。例如，医疗志愿者下乡宣传疾病预防知识，村民会有抵触情绪，不相信志愿者水平，甚至烧毁宣传资料，觉得给些药品比讲解更实际。公众对公共服务承担方的不信任，是形成额外成本的重要原因。

五、完善我国政府购买公共服务机制的对策建议

（一）定位政府角色，明确政府责任。重新清晰政府角色定位，确认政府重要角色在于向其公民提供丰富、优质的公共服务。政府购买公共服务只是将政府供给公共服务的具体生产过程让渡给市场，公共服务供给的合法性，正当性和有效性的相关责任，还是由政府承担。

（二）加强制度建设，构建政府购买公共服务的制度体系。针对政府购买公共服务的过程中缺乏规范性的问题，势必需要从体制建设中加以解决。在具体操作过程中，可以从两个方面加以规划。其一，实质规划方面：政府购买公共服务的标准和范围，服务对象的界定原则与方法，分类购买公共服务的制度等等。其二，程序规则方面：政府购买公共服务的程序，政府购买公共服务的招标办法，以及相关听证制度等。

（三）建立科学的监督和评估体系，促进公共资源的高效利用。在购买公共服务过程中，可以尝试建立动态的监督和评价体系。动态的监督体系既可以及时反馈购买过程中出现的问题，对购买过程中政府主管部门徇私舞弊的行为又能起到震慑的作用。动态的评估体系就是建立科学的评估标准和评估方法。评估的主体不单有政府主管部门，更要有服务对象——公众。同时，还要引入第三方评估方法，加强评估的客观性，公正性，使评估结果更具说服力。

（四）加强公民教育，培养优秀公民。公民既是公共服务的消费者，也可能是公共服务的参与者。因此，可以将公民视作一种持续的社会建设和社会改进力量。公民素质的提高，将直接关系到公共服务供给的质量，从而避免购买公共服务的权力滥用。更重要的是，公民对政府信任，才能使公共服务购买落到实处。

结论：国外发达国家政府购买公共服务经历了相当长的过程，而且他们在社会发展、制度建设、国民素质方面都有一定的基础，所以政府购买公共服务进展的相对顺利，相关理论和实践研究都比较成熟。作为发展中的中国，政府购买公共服务刚刚起步，面对日益增长的公共需要，政府压力明显很大，因此，借鉴发达国家政府购买公共服务的成熟经验，在国内大力推进政府购买公共服务是大势所趋。但我们也要清楚地看到，我国在法律制度，公民素质和社会发展水平等方面与发达国家的差距还很大，所以，在推行政府购买公共服务的进程中要采取积极并慎重的态度。一方面要积极推行政府购买公共服务试点工作，创新满足公民需要的新方式；另一方面，要先试点，等成熟之后再全面推广，做到稳妥慎重，并在不断推广的过程中，加强制度建设，巩固成果，避免潜在的风险，把我国政府购买公共服务打造成具有中国特色的新型政府工作方式，创造性地满足公民更高的生活需要。

参考文献：

[1] 黄学贤，陈峰.试论实现给付行政任务的公私协力行为[J].南京大学法律评论，2008.

[2] 利昂·E.艾里什，莱斯特·M.萨拉蒙，卡拉·西蒙.政府向社会组织购买公共服务的国际经验[R].2009.