国外市制模式的经验借鉴——兼论我国的设市制度

熊 竞

市制有广义和狭义之分①。一般来看，广义的市制是指城市的管理体制，包括城市的行政组织结构、职能结构、管理方式和运行机制。狭义的市制则是指城市的建制制度，也可以称之为城市的行政区划体制。本文的研究视角，主要着眼于狭义的市制范畴。

从本义来看，“市”可以看作是“城市”的缩略语，无论是“城”还是“市”，均和人口高度聚集和非农业经济高度发育的地区联系在一起，这一点应该是毋庸置疑的。符合上述特征的行政区就理所当然地成为“城市型政区”。

然而，回顾我国的市制演变历程，不难发现，我们国家的市制呈现“泛化”甚至“滥用”的倾向，突出地表现为“市制广域化”②。其中，从区域属性方面来看，市制所对应的政区应当属于“城市型政区”。但是，所谓的“广域化”倾向似乎又与“城市型政区”的本来面目背道而驰，这在一定程度上混淆了城市型政区和地域型政区的本质差异，也弱化了市制在衡量区域属性方面的表征意义。至少给人这样一种错觉，中国具有法定地位和行政建制意义的城市，不见得就真的是一个高度城市化的区域，却极有可能是一个兼有城区和广袤郊域的“大农村”。正是由于这一原因，使得中国与外国的城市缺乏可比性，也造成了统计上的混乱。

应当指出，我国20世纪80、90年代的撤县设市体制对于“市制广域化”倾向起到了推波助澜的作用，该模式由于在相当程度上混淆了城乡之间的区别而被诸多学者所诟病③。

如今，党的十八大报告和十八届三中全会强调，要完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。在这一重大利好消息的鼓舞下，各地撤县设市的热潮再度萌动。与此同时，我国原有的几套设市标准尚存在一些这样或者那样的问题④，亟待对其进行重新修正，以更好地适应我国新型城镇化进程的需要。在上述背景下，除了反思我国的设市制度和设市标准，我们还将研究视角放眼于外国，试图对国外市制的内涵进行溯源，对国外市制的基本特征和经验进行总结和重新审视，以期对我国当前的市制研究有所启发。

一、国内外城镇的设置标准

城市 （镇）设置标准是市制的一项十分重要的内容。联合国曾经提议，将2000人以上的居民点设为城镇。但由于各国国情不同，“城镇”的设置并没有一个通行的标准。而且，即使是同一个国家，在不同时期的城镇规模也会有所差异。这在相当程度上增加了城镇设置标准的研究难度。不过，城镇作为一个人口集聚、经济繁华程度较高的城市化地区，毕竟还是与乡村地区存在着显著区别。

一般来看，城镇的设置通常需要首先考虑面积规模和人口规模，面积规模和人口规模一旦确定，人口密度也就随之明确。同时，还需要兼顾政治功能、经济功能、城市景观等方面的因素。这一点在我国大陆地区较为典型。总体来看，我国大陆地区的城镇设置标准较为严格，涉及的指标也较为复杂，主要考虑人口因素 （人口密度、非农业人口）、经济因素 （工农业总产值、国内生产总值、地方本级预算内财政收入）、公共基础设施服务水平以及政治、军事等诸多因素。既注重定量指标，也兼顾定性因素。而就我国的台湾地区以及国外来看，城镇设置标准要宽松许多，指标也较为简单，大多以人口指标为主。可以说这是海内外市镇标准的一个显著区别。

具体来看，在我国的台湾地区，“市”是地方自治团体，旧称省辖市，与县同级。台湾现行《地方制度法》规定，人口聚居达50万人以上未满125万人，且在政治、经济及文化上地位重要之地区，应设市。乡、镇、县辖市作为县下辖的行政单位，均为地方自治团体。依照《地方制度法》的规定，乡、镇的聚居人口达到15万人以上并且未满50万人，且工商发达、自治财源充裕、交通便利及公共设施完全之地区，应设县辖市；而对乡镇则未规定设立标准。

日本的城镇包括市和町，设市的人口门槛规模需要达到5万人以上。其中依照人口规模多少又可以进一步将市划分为政令指定市、核心市、特别市以及普通市。单就人口指标来看，政令指定市要求人口超过70万人⑤，核心市要求人口超过30万人，特别市要求人口超过20万人，町要求人口超过5000人。

在美国，“市”与“镇”均属自治型城市，城镇的规模标准由各州的地方法律自行规定，设置标准相对宽松。一般来看，市的规模要大于镇的规模。例如，在阿拉巴马州，市的人口规模在2000人以上，镇的人口规模在2000人以下。不过，由于缺乏统一的衡量标准，市与镇之间并不存在清晰的界定，各州的城镇规模标准大不相同。

例如，纽约州的海姆斯泰德镇和北卡罗来纳州的卡瑞镇的人口规模分别高达755，785人 （2004年）和139，633人 （2011年），而田纳西州的伍德兰米尔斯镇的人口规模仅为296人 （2000年）。在亚利桑那州和加利福尼亚州等一些州，市、镇的概念只是一个统称，两者并无本质区别。按照亚利桑那州的地方法律，一个居民点究竟是设市还是设镇，与其人口规模没有多大关系，而主要是管理体制和管理形式有所不同。同样，北达科他州州政府的法律规定，当地的设市标准与人口规模无关，历史上该州的马萨市的人口规模曾经一度只有5人。在伊利诺伊州，城市的最低人口规模为2500人，而在内布拉斯加州，城市的最低人口规模只需达到800人即可。

德国对“市”和“镇”并没有明确的区分，而是以“城镇”予以统称。当然，依照人口规模大小，城镇的称呼有所不同。例如，人口规模在5000人以下的称为小镇；人口在5000-20000人之间的是小城镇，人口在2万-10万人之间的是中等城镇，10万人口以上的为大城镇，100万人以上的为特大城镇。

俄罗斯现行法律规定，人口超过1.2万人、非农人口占85%以上的居民点可以设市，人口3000人以上的可以设镇。不过，实际来看，人口规模不足5000的市和只有几百人口的镇也比比皆是。当然，除了人口总数和就业构成指标之外，行政、产业、文化乃至生活设施的建设水平也是城镇设立所要考虑的因素。一个极端的例子是，俄罗斯印古什共和国的新首都马加斯市，在2002年人口普查时仅有275人，显然，行政因素对其设市起到了至关重要的作用。

泰国的城镇包括市、镇和乡3个层级，设立的依据是人口总量、人口密度和财政收入等指标。第一层级是市，要求人口超过5万人，并且人口密度达到3000人/平方公里；第二层级是镇，要求人口超过1万人，并且人口密度达到3000人/平方公里；第三层级是乡，要求总收入达到500万泰铢，人口超过5000人，人口密度达到1500人/平方公里。

印度的城镇地方政府可以划分为4种类型，分别是市政局、市议会、镇委员会和通报区委员会⑥。其中，市政局直接隶属邦政府，内部可以设区，人口规模在20万人以上的城镇可以升格为市政局，不过喜马偕尔邦的西拉姆市等8个市政局的人口在2001年人口普查时并没有达到此标准。市议会的人口规模门槛在各邦并不相同。在比哈尔邦和奥里萨邦，人口规模达到5000人即可，而在古吉拉特邦，则需要达到3万人。镇委员会大多为小镇，人口规模较少。例如，喜马偕尔邦28个镇当中的大多数人口规模不足5000人。通报区委员会的设置较为特殊，虽然没有达到组建市议会的条件，但是在某些方面较为重要。就人口规模来看，恰尔汉德邦的贾姆谢德布尔的人口达到57万，奥里萨邦的劳尔克拉工业区作为印度最大的铁矿区和钢铁生产基地，人口超过20万人。

二、国外城市制度的基本特征

1.自下而上，注重民意

西方发达国家拥有地方自治的悠久历史传统。在设置城市时，更多地尊重基层民众的意愿，满足自下而上的设市需求。城市作为一种地方自治体，是最具广泛权力的地方政府单位。例如美国的“市”和“县”都是州的分治区，但是两者在形成方式和自治程度方面有着显著区别，县的设立是对州进行自上而下的划分，而市的设立是居民自下而上自治的产物。

与之相比，我国的地方自治实践更多地体现于“农村层面”的村民自治，而城市层面的居民自治进程则大大滞后，这与西方国家城市为核心的居民自治体系呈现巨大反差⑦。可喜的是，近些年来，我国一些大城市的社区 （街道）已经开始探索“社区共治”体制⑧。当然由于我国政治体制和管理体制的独特性，我们与西方国家高度的地方自治仍然存在很大差异。

2.切块设市，城乡有别

所谓切块设市，顾名思义就是指将高度城市化的地域从其所在的区域发展腹地当中分离出来，单独设市。由此而设立的建制市属于典型的城市型政区。总体来看，国外许多国家和地区的建制市大多属于城市型政区。

在美国，县制和市制属于两套不同的行政组织体系。“县”是构成“州”的基本组成单元，县制能够覆盖美国全境，是典型的地域型政区。而“市”和“镇”是地方自治单位，只是在城市化水平较高的地区设置的区划建制单元，并不能够实现行政区划的全覆盖。特别是在美国中西部的广大农村地区，都有大量土地并没有被任何市镇所覆盖。

既然“市 （镇）”属于从“县域政区”当中切块设市而成，那么必然涉及作为城市型政区的“市（镇）”与其作为地域型政区的母体之间的关系处理。一般来看，美国的市镇往往隶属于特定的县，但也有一些地方不实行“县—市镇”两级管理体制。而是实行单一地方政府体制，同时行使县和市镇的职能。具体又可以分为三种情况⑨：（1）独立市。不属于任何一个县，下面也不设立其它任何地方政府。（2）不设市的县。即县之下不再设立市、镇地方政府。（3）联合市县。同时行使市和县两种职能。有的是完全合一，即市域和县域的边界完全一致，有些类似于我国的“一套班子，两块牌子”；有的是不完全合一，市和县有所交错。

表1 海内外城镇设置标准比较

德国对“市”和“镇”并没有明确的区分，一般以人口来划分：小镇：5000人以下；小城镇：5，000-20，000；中等城镇：20，000-100，000 之间；大城镇：100，000人口以上；特大城镇：100万人以上。俄罗斯●市：人口规模超过12000人；非农化水平要大于85%。●镇：人口规模超过3000人。泰国●市：人口超过5万人；人口密度达到3000人/平方公里。●镇：人口超过1万人；人口密度达到3000人/平方公里。●乡：总收入达到500万泰铢；人口超过5000人；人口密度达到1500人/平方公里。印度●市政局：人口规模20万人以上。●市议会：人口规模；收入标准。●镇委员会：人口规模较少，有的不足5000人。

另外，纽约也是一种较为特殊的“市县合一”体制，纽约市其实是由5个县 （同时也是区，类似于我国的市辖区）组合而成。曼哈顿、昆士、布鲁克林、布朗克斯以及斯塔腾岛是5个独立的“区”，这5个“区”与纽约州下辖的5个“县” 是重叠的 （见表2）。

表2 纽约市的“市县合一”体制 （2010年数据）

3.县下辖市，数量众多

从区域性质上来看，“市”和“镇”并没有明显的区别，它们均属于城市型政区。如前所述，在美国、德国等欧美国家，“市”和“镇”均属于“建制市”的范畴，在词汇上甚至大多采用同一个“通名”予以表达。

国外的设市制度非常灵活，由于较少考虑行政等级和注重地方自治，其城市的设置大多仅仅关注人口规模指标，而对于其它指标的评判非常宽松。也正因为如此，许多类似于我国乡镇级别的政区也被纳入建制城市的序列，并且占据了相当大的比重。例如，法国的行政区划单位划分为大区、省、专区、县，再往下就是市镇，数量接近4万个。美国拥有大约2万个市和1.6万多个镇⑩。在日本，县以下的区划建制是市、町、村，随着几轮市町村大合并，截至2010年3月，市的数量增长至786个，而町的数量从原先的7万多个骤减至757个⑪。

其实，我国在法律规定上已经将“镇”纳入“城市”的范畴。例如，我国的《城市规划法》第三条规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。上述条款是目前我国关于“城市”概念的唯一法律定义。但是，我国在制定设市标准时，又往往把镇作为“设市”的筛选目标群体。可见，“镇”并不自然而然地成为“建制市”，只能通过区划调整和升格行政建制变成县级市。这说明，在实际运行过程中，我国所谓的“镇”其实是被排除在“建制市”之外的。我国将“城市”与“建制市”进行区别对待的做法，与国外的通行做法有着显著的不同。

4.弱化等级，注重服务

在拥有浓厚地方自治传统色彩的国家，各类市镇并没有形成一个等级森严的行政序列，它们在法律地位上是平等的，只不过在规模大小和职能上多少有所区别而已。相互之间也没有行政隶属关系，更多地是基于为提供特定公共服务而开展的区域之间的协调与合作。

当然，西方国家那种过度追求设市模式灵活性的做法，难免也会带来许多负面效应，表现为各种区划建制犬牙交错、相互嵌套。这种政区组织的空间景观相对破碎，难免有叠床架屋之嫌。以至于美国学者发出了这样的感慨：“我们怎么会搞出这样一个七拼八凑的东西来呢？……随着岁月的推移，现有的政府单元过小或不能适应其任务，人们便创设了新的政府以承担新的工作。……这种体制如受重压而吱嘎作响，痛苦呻吟，它耗费了大量资金，但并非十分有效。然而它就是这样。”⑫

应当指出，如果说美国数量众多的县、市镇自治体等地方政府建制的存在一定程度上加大了区际利益冲突几率的话，那么，数量同样众多的特别区的存在则又将这种难度降低到了最低限度。美国拥有数万个学校区和特别区，学校区与特别区拥有独立的税收权，为当地居民提供单一职能的公共服务，是一种特殊的大政府，与那种全能型的地方政府有着明显区别。

也恰恰因为如此，有学者用“杂而不乱、和而不同”来概括美国的地方政府组织架构，并且认为这种“百纳被”式的多样化的政府空间组织模式并没有造成政治的分裂和管理的混乱，相反还使得美国民众在利益高度分化的同时还形成了一个较为稳固的政治利益共同体⑬。

三、总结与思考

我国是社会主义单一制国家，不同行政建制的城市之间具有不同的行政地位，享有相应的行政权力。可以说，特定的行政等级和隶属关系直接决定了该城市经济社会资源的掌握力度，行政级别可能就意味着生产力。在我国“行政区经济”仍然长期存在的背景下，一旦地方政府的建制成功升格，对于当地的经济社会发展具有显著的推动作用。因此，我国所谓的市制模式，其实在相当程度上带有如何配置行政资源调控权的色彩，或者说担当了如何配置行政资源调控权的重任，这或许就是我国先前市制广域化的制度动因。也正是由于这一原因，使得我国的市制在国际通行做法面前，显得“独具特色”甚至是有些“另类”。

其实，现代意义的市制于民国时期引入中国时，当时中国的建制市与世界上其它国家并无本质不同。新中国成立以来，特别是上世纪80年代之后，随着城市郊区的扩大以及市领导县、地市合并和整县改市体制的施行，“市”已经由传统意义上的城市型行政建制逐渐演变为广域型行政建制。

以撤县设市为例，我国的市制在一定程度上已经偏离了城市型政区的轨道，而更多地被赋予了政治和行政的内涵，或许正因为如此，才使得设市浪潮“高烧不退”。在全国各地设市热潮的背后，更多地则体现了各级政府对于行政等级和资源掌控力量的追求，当然还有对于建制升格能够显著促进地方经济发展的强烈渴望。

客观来看，对设市城市的等级进行划分，确实有助于形成有效的激励机制。但也有观点认为，未来我国建制市的升级制度应该将城市的等级与多层次的行政管理体制区别开来⑭。据此理解，城市的等级或管理序列与相互之间的行政隶属关系之间其实无须严格对应。体现在市制方面，面对快速推进的城镇化进程，应当进行市制创新，从行政体制和管理体制方面赋予地方政府一个更高的起步平台。

我们认为，县下辖市可能是一个重要的突破口，有助于释放长期以来县改市冻结以来被抑制的建制城市化潜能。即使撤县设市模式重新开放，从保护县制的角度，也面临着严格的总量控制问题。在撤县设市闸口趋于收缩和众多地方政府迫切要求建制升格的双重压力之下，少量的设市指标难免僧多粥少，不利于更好地推进城镇化进程。倘若能够放开设市关口，采取更加灵活的设市制度，尝试县下辖市，必将极大地丰富我国的设市类型，也能够避免城镇化进程加速和城市数量减少的尴尬。

综上所述，我们提出如下建议和设想：一是转变政府职能，弱化城市的行政等级，打造服务型政府；二是对我国的市镇体系进行科学预测和战略规划，体现总量控制的思想，进一步指导我国设市的实践；三是鼓励有关单位和学者参与我国设市标准和设市方案的论证工作；四是建立设市指标统计数据库，通过数据分析检测当前设市标准的科学性和可行性，并对后者进行及时修正；五是借鉴国外的经验，探索更为灵活的市制模式，试行县下辖市，进一步完善和丰富我国的市制内涵和类型。

注释：

① 刘君德：《县下辖市：尝试一种新的政区制度》，《决策》2005年第4期。

②⑦ 于鸣超：《市制正名》，《领导文萃》2003年第10期。

③ 周振鹤：《市管县与县改市应该慎行》，《探索与争鸣》1996年第2期；西凌：《21世纪中国还有县制吗——县改市现象透视》，《地方政府管理》1996年第2期；戴均良：《设市模式与市制改革》，《城市问题》1999年第1期；顾朝林、浦善新：《论县下设市及其模式》，《城市规划学刊》2008年第8期。

④ 彭清：《现行设市标准的评价与建议》，《经济地理》1990年第4期；张文范：《我国都市化建设的重要法规——谈新的设市标准》，《社会工作研究》1994年第1期。

⑤ 也有一说是50万人。

⑥⑨⑪ 曹启挺：《世界各国市制比较研究》，中央编译出版社2012年版，第107、235、49页。

⑧ 例如上海浦东新区的塘桥街道。

⑩ 姚中秋：《重构市制》，《文化纵横》2013年第2期。

⑫ 伯恩斯等著：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第1014页。

⑬ 张智新：《美国地方政府的结构及其政治哲学基础》，《理论与改革》2005年第1期。

⑭ 戴均良：《设市模式与市制改革》，《城市问题》1999年第1期。