中国县级市现状评价及改革设想

石超艺

一、研究缘起

1997年，由于国务院全面冻结审批撤县设市，我国县级市行政建制单位自此进入萎缩与倒退期，从1996年的445个降至2011年的369个，这与我国十余年来经济社会迅猛发展、城市化快速推进的时代背景极不相称。作为我国城市型区划体系的重要一环，县级市的减少，不仅导致了我国城市等级规模结构的整体失衡，且助长了地方政府撤县设区、变相扩大城市政区之风。因此，中央政府将何时以何种方式重新放开和推进县级市行政建制改革，各界已经期待多年。2013年11月，中共十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，为完善城镇化健康发展体制机制，将 “完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，这意味着自1997年以来整整停止了16年的县改市即将再度启动。

在重要的转折点上，开展对我国县级市发展现况的研究，一方面可为新政改革提供参考，另一方面还可能为整顿与健全县级市行政区划体制提供依据。在上世纪八九十年代我国的设市热潮中，有相当数量的县在改市过程中带有盲目和不够健康的指导思想，由于审批不够严格，在多项指标不能达标的情况下也改成了市，这不仅造成了我国市制的混乱，并直接成为国务院紧急叫停撤县设市的主要原因，同时也导致了我国假性城市化较为普遍。本文将对现有县级市的发展状况进行评估，以期为新时期的设市模式、设市标准以及对存量县级市的改革方向提出一些对策建议。

二、思路与方法

县级市与县在宪法上虽属同一层次，但从政府管理来看，县级市在税费收入、审批权限、土地指标、财政人口、官员级别等方面比县更为优越，可见在我国现行的政府管理逻辑下，撤县改市不仅是名义上的 “由土变洋”，更是实惠之举，而且在同等条件下县级市比县能获得更多的发展机会和发展空间，因此从理论上看，条件相近的情况下，理应比县发展得更快更好。从经济发展来看，由于县级市属城市型行政单位，县属地域型行政单位，国家对县级市的发展要求也更多地偏向于发展非农产业和推进城市化。基于以上逻辑，本文对县级市的评价主要从非农经济与非农产业发展、人口及其城市化等方面进行，并在中共十八大建设 “五位一体”中国特色社会主义国家的思想引领下，增加社会服务水平、公共基础设施以及生态文明建设方面的评估。笔者同时认为，县级市的发展水平在省域内应该排名靠前，并且从全国的格局来看，368个县级市的发展水平，在我国332个地级区划单位和2853个县级区划单位的总体格局下，不应低于全国平均发展水平，更不应低于目前仍未得到更新的1993设市标准。

本文所采用的评价方法是数据分析法，相关数据全部来源于国家统计局最新发布的2012年 《中国城市统计年鉴》①、 《中国区域经济统计年鉴》②和 《中国县市社会经济统计年鉴》③以及国家统计局官网数据，即评估所反映的是2011年的情况。根据能从统计年鉴上获得的数据，评价的一级指标有四个，即 “经济、人口、社会发展和县城公共基础设施”，二级指标涉及全市GDP总量及人均GDP、地方财政收入及人均地方财政收入、三次产业比重、全市户籍人口总数及人口城市化率、非农产业单位从业人员及与全市户籍人口的比率、每万人医 （卫生）院床位数、城市生活污水处理率、工业废水排放达标率、环境治理投资等。

三、评估结果

1．经济发展水平

（1）地区贫富差异极大，且大多数在平均线以下，但东中西人均差异并不显著，一些东部城市甚至不如西部。对368个县级市的GDP总量、人均GDP、地方财政收入及地方人均财政收入进行分析比较发现，各个经济指标都反映了这样一个特点：我国县级市发展贫富差异极大，而且大多数在平均水平以下 （见表1）。

表1 我国县级市经济发展水平及贫富差异对比

按人口密度每平方公里400人、400～100人和100人以下将县级市分成东、中、西三类地域，对人均GDP和人均地方财政收入进一步分析，发现三类地区间的差异并不显著，人均GDP分别为47926元、38147元、39612元，人均地方财政收入为2866元、2369元、2118元，尤其是中部和西部差异极小。尽管最富有的市主要集中在东部，最贫穷的市主要集中在西部，如江苏省昆山市人均GDP比湖北省利川市高47倍，人均地方财政收入比黑龙江省海伦市高134倍，但东部地区未必都高于中西部地区，如地方人均财政收入排名最低的20个市中，其中有8个位于广东省、4个位于黑龙江省，此外河北、河南分别有2个，湖北、湖南、四川、广西分别有1个位列其中。

在现行的统计制度下，在所有经济类统计指标中，人均地方财政收入是体现地方经济发展水平相对有效的一个指标。笔者应用这一指标，抽取了河北与湖北两省，对全省所有县级行政建制单位的人均财政收入进行了排名。经统计发现，多数县级市在省内排名比较靠前，前10位十之八九被县级市占据，排名在前20%的队伍中，河北省136个县级行政单位中的22个县级市有13个能排在27位之前；湖北省61个县级行政单位中的24个县级市有12个排在前13位。但这两个省都有排名靠后的县级市，如河北的安国市、深州市和南宫市分别占第71、83和104名；湖北的安陆市、洪湖市和石首市分别占第33、41和43位。事实上，各省都有类似的情况，部分县级市甚至沦为贫困市。国家扶贫开发领导小组办公室2012年3月公布的国家扶贫开发工作重点县名单中，内蒙古阿尔山市，吉林大安市、龙井市和龙市，黑龙江同江市、兰西市、海伦市，江西井冈山市，湖北麻城市、恩施市、利川市，海南五指山市，四川阆中市，云南文山市，甘肃合作市，新疆阿图什市赫然在列。尤其值得深思的是，一些在省内排名相对靠前的县级市竟成了国家指定的贫困市，靠后的反倒不是。如湖北恩施市、麻城市、利川市在人均财政收入分别排名第11、17和21位，竟然成了国家级贫困市。当然，这主要与我国的贫困县能享受国家诸多的补助，贫困县申报存在人为操作的原因，贫困市县非但不是一种耻辱，反而成了一种福利。

（2）大部分在省内的经济排名靠前，但仍有不少排名靠后，甚至沦为贫困市。

（3）在三次产业比重中，第一产业明显偏高，但第三产业比重偏低并不意味着经济发展城市化水平低。2011年，全国第一、二、三次产业对GDP的贡献率分别为4.6%、51.6%、44.7%，但321个县级市的第一产业超全国4.6%的平均水平，平均值达到14.6%，其中有86个市甚至在20%以上，13个市在40%以上，这些地方在本质上显然还是农业县。

左达把钢筋扔掉，道：“干什么？我还要问你呢，我以为你是要债的，差点把你杀了。嗯，怎么是你？我约的可是张仲平，他人呢？”

毋庸置疑，我国早已实现 “二三一”的产业结构。理论界通常认为， “三二一”结构比 “二三一”结构能代表更高的发展水平。但笔者认为，在我国目前发展阶段，应综合看待第三产业在各次产业结构中所占的比重。目前，我国第三产业增加值比重低于30%的有131个市，占总数的35.5%，但第三产业占比低未必意味着经济发展的城市化水平低，全国第三产业最低的前50个城市第二产业的平均占比达64.9%，其中有9个城市第一产业低于4.6%，甚至不足1%，如河南义马市第三产业只有10.64%，但第二产业高达88.87%，第一产业不足1%，非农就业吸纳能力强，户籍人口与非农就业人口的比例达到了2.27∶1，人均地方财政收入也明显高于全国平均水平。相反，一些第三产业在30%以上的城市，第一产业占比竟在40%以上，如湖南武冈、海南儋州等。城市是相对于农村而言的，城市的主体产业应同时包括第二产业和第三产业。

2．人口及城市化水平

（1）人口规模普遍较大，但总人口并未增长，且仍有个别城市未达到1993年的设市标准。我国县级市的人口规模普遍较大，368个县级市中，50万以上的达239个，几乎占三分之二，但全国县级市人口总数有所减少 （表2）。2011年，我国县级市人口总数为2.471亿，和2004年的2.472亿相比，略有减少，这应与我国县级市个数从374个减至368个有关，但也在一定程度上说明了县级市的人口增长能力不强。再者，县级市人口规模差异极大，最高的236万与最低的5万人相差47倍多，而且仍有6个县级市的人口总数未达到1993年要求的人口密度分别为400、400～100、100以下的城市人口总数不得低于12万、10万和8万的设市标准。但这其中既有人烟稀少的地区，如青海省德令哈市，行政区达27765平方公里，每平方公里土地只有2.5人；又有人口密度大，但行政区域小的地区，如湖南省韶山市，人口只有11万，行政区面积也只有210平方公里。固然，其中可能有民族及政治发展的考虑。

（2）人口城市化率低于全国平均水平，部分市出现农业人口超户籍人口的现象，户籍城市化对农民的吸引力大大下降。对人口城市化水平的评价，我国经历了由统计非农户籍人口向城市常住人口的转变，但目前笔者能收集到的统计资料都没有县级市城市常住人口这一指标，甚至从2006年以来，统计年鉴上原有的 “城镇人口”这一指标也未再列出。因统计年鉴上有乡村人口这一指标，这里权且将乡村人口减去户籍人口视为当地城市人口，然而计算的结果发现，在部分地区竟出现了乡村人口高于户籍人口总数的现象，最突出的义乌市，户籍人口才74.7万人，乡村人口竟然高达120.7万。

用这种方法推测出来的县级市平均城市化率，也远低于全国平均水平，2011年，我国城市化率达51.27%，县级市的人口城市化率只有29.7%。限于数据质量，这种计算方式显然不够准确，但也可以反映一个事实：随着我国非农户口相对农业户口的比较优势日渐消逝，摆脱农民身份、拥有城市户口在多数地方已不再是农民追求的目标，农业户口拥有的宅基地和土地的优势反而使更多的人希望拥有农业户口，已是众所周知。

当然，如何测算地区真实的人口城市化水平值得进一步深入探讨，下面以县域对非农就业人口的吸纳能力为指标，继续进行测算。

（3）县域人口非农就业吸收能力大多较低，人口就业城市化主要靠异地实现。非农就业是体现人口城市化的一个重要指标，但在目前，我国大多数县级市的非农就业吸纳能力还很有限。2011年，全国地级市非农产业单位从业人员为13517万人 （我国的地级市几乎包括了全国除直辖市以外的所有辖区、县级市和县），但其中 368个县级市的非农产业单位从业人员只有2096万，与地级市总体相比，只占15.5%。从比率来看，地级市单位非农就业人员与总人口相比为1∶9.4，而县级市低于这一比率的达242个，且其中有83个城市的比率低于1∶20。不过也有一些县级市的比率较高，有18个市达到1∶5以上，而且从地域来看，东、中、西部都有分布，如福建晋江、江苏太仓、云南安宁、江西共青城、内蒙古锡林浩特、新疆图木苏克等。尽管非农从业人员除了单位从业人员外，还包括城镇私营和个体从业人员，但我国非农产业从业人员中，单位从业人员占一半以上，因此这也一定程度上能反映非农就业的总体情况。可见，除少数发达县级市外，我国大部分县级市的人口就业城市化主要靠异地实现。

表2 我国县级市人口规模

3．社会服务与环境治理水平

（1）万人医 （卫生）院床位数明显高于全国平均水平。每万人医 （卫生）院床位数能较好地反映一个地方的社会服务水平。2011年我国医 （卫生）院床位数370.51万张，按全国总人口134,735万人计算，全国每万人医 （卫生）院床位数为27.5张。在368个县级市中，只有9个城市低于这一水平，平均达194.9张，最高的江苏省江阴县达549.1张。说明县级市总体社会服务水平高于全国平均水平。

（2）环境治理水平与环境治理投资偏低。城市污水处理率是城市公共设施建设的重要体现，也是生态文明建设的重要方面。从目前来看，368个县级市中，城市生活污水处理率有51个市达到100%，有212个县级市高于80%；工业污水排放达标率有131个市能达到100%，242个市高于80%，但仍有不少城市不重视污水处理，有些城市污水处理率低于30%，甚至更低 （因缺失数据较多，无法具体分析）。

四、我国县级市区划体制改革建议

行政区划必须与区域经济社会发展的需求相适应，停滞不前的区划会对区域发展造成束缚，而盲目调整区划也不利于科学与可持续发展。笔者曾对2004年我国县级市的发展状况进行过一次研究，当时仍有不少城市的经济、人口等重要指标尚不能达到1993年的设市标准。④此次的评估表明，尽管除个别市的人口总数指标外其余都已达标，但在我国20年来快速发展的时代背景下，这样的结果仍值得深深反思。同时，尽管从总体上看我国县级市的发展高于全国平均水平，但贫富差异显著，且大多数县级市在平均水平以下，加之整县改市的设市模式，我国假性城市化问题仍然突出。

设市模式与设市标准是规范设市、合理设市的关键，基于我国县级市的现况及存在的问题，对我国即将迎来的县级市区划体制改革试提几点建议：

第一，设市指标的选取应能有效体现城市的本质。应确保所选用的指标能有效反映地方非农经济发展、非农人口集聚、社会服务水平与公共基础设施建设等方面的真实情况。比如，统计数据中有非农产业就业人员占就业人员的比重，认为可以体现一地非农产业的发展情况，但事实上，我国从事第一产业的农民基本不被统计为就业人员，因此类似这样的指标不应出现在设市指标之中；又如，随着农业户籍的比较优势日益明显，户籍人口早已不能体现城市化的真实水平，而县级市的城镇常住人口数据往往缺失，相比之下，非农就业人口占总人口的比率似能更好地体现地区的城市化水平等等。总之，具体设市指标的选取需要一一具体论证、深入研究。

第二，设市标准应在总量控制的思想指导下经认真测算后确定。标准过高会抑制县级市行政区划的调整，过低则会导致假性城市化，部分标准过高与部分标准过低同时存在，则易导致整个设市标准体系形同虚设，还有可能再度出现上世纪末区划调整过于随意的乱象。因此，国家应有总体设计思路，在保证国家生态、粮食等战略安全的前提下，对设市标准的设置应以总量控制的原则，认真测算后确定。

第三，优化设市模式，尽量避免假性城市化和城市用地无序蔓延。整建制撤县改市模式只适合在人口密度较高、经济基础较雄厚、第二三产业发展潜力较大的地区。对于地广人稀的县，切块设市或县下辖市才是首选。我国目前仍有一些县级市人口密度甚至在每平方公里10人以下，对于这类地区整建制设市显然不合理。

第四，有必要对我国的存量县级市进行一次再评估与再审批。部分发达的县级市可提高建制级别，可以升格；部分贫困市则可退回到县的建制，这样也更符合地区发展的本质。尤其是县级市不应有资格参与国家级贫困县的评选，如果参选，需主动回归县的建制。

第五，应尽早建立市制区划等级的升降与退出机制。当城市规模与体量达到一定的规模后，可以升格；局部发展良好、但规模与体量较小的地区可切块设市或县下辖市；不具备城市型政区发展条件的地区应保留县的建制，或是退回县的建制。

第六，政策引导行政区划回归本质。弱化行政建制属性对地方财政、税收、用地指标等方面的制约，强化以经济社会发展规模和发展程度确定区划属性和区划级别的思想，使行政区划回归促进地方发展的本质。市制不再是一种特权，而是为适应和促进区域经济社会的科学与可持续发展而需适时调整的一种行政建制。

注释：

①《中国城市统计年鉴 （2012）》，中国统计出版社2013年版。

②《中国区域经济统计年鉴 （2012）》，中国统计出版社2012年版。

③《中国县市社会经济统计年鉴 （2012）》，中国统计出版社2012年版。

④ 石超艺： 《我国县级市前景试析》， 《江汉论坛》2006年第5期。