建制镇升格设市标准研究*——以苏州市为例

袁中金 侯爱敏

近年来，随着工业化和城镇化的加快，沿海发达地区出现了许多大镇、强镇，这些镇不仅在人口规模、财政收入和产业规模上与中等城市齐平，而且城镇所在地也是高楼林立、车水马龙，成了繁荣的城市。但是与之形成强烈反差的是由于受镇级行政体制的束缚， “鱼长大了，鱼塘变小了”，遭遇了产业结构单一、城市功能薄弱、带动能力不足、管理权限不相适应等诸多矛盾①，突出表现在：“责大事多”、 “权小钱少”、 “功能薄弱”。镇委镇政府在户籍管理、行政司法、土地要素、财税分配、项目审批、投资规模、城市建设等一系列体制机制上，陷入 “小马拉大车”的困境。镇级的事权、财权、人权难以满足对超大城镇的建设和对数十万人口的公共服务与有效管理的需求。为克服小城镇的发展瓶颈，我国学者先后提出过强镇扩权②、县下辖市③、镇升格设市④、建设新市镇⑤等等改革建议，浙江、福建、江苏、广东等发达地区也进行过不同模式的实践探索。在中共十八届三中全会公报中，也明确指出了 “依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的改革方向。

无论理论研究，还是各地的实践，都把镇升格设市作为重要的发展方向。遗憾的是，镇升格设市应遵循什么样的标准，当前的研究却相对薄弱。由于中国地域广阔、区域差异巨大，小城镇数量众多且分化剧烈，镇的升格必须有一套科学合理、相对稳定、便于操作的指标和标准。

一、镇升格设市标准制定的指导思想和原则

1.指导思想

镇升格设市，最根本的出发点是贯彻落实中央关于 “依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的精神，解决一些大镇、强镇克服发展瓶颈及管理的难题，充分发挥大镇、强镇在区域经济社会发展中的辐射带动作用，使之有能力、有权限、有财力、有人力以城市标准来规划和管理镇，使其城市规模、城市设施、产业结构以及服务能力真正达到城市水准，为推进我国新型城镇化进程、提高城镇化质量创造体制条件。

遵循这样的指导思想，本文所探讨的镇升格设市指标的确定主要按照城市的本质功能设定，重点测评拟升格设市的大镇、强镇在人口聚集、经济实力和服务能力方面的水平。因此，在制定指标的过程中，着眼于 “三个突出”：一是突出大镇、强镇的人口规模是否达到小城市规模，着重考评建成区人口规模；二是突出大镇、强镇的经济实力，着重考评公共财政预算收入。三是突出大镇、强镇的公共服务能力，着重考评教育、医疗等服务水平。

2.基本原则

城市是一个复杂的综合体，要从众多社会经济指标中选出既能代表城市本质特征又能反映区域差异、发展需求，同时又要易于度量、便于比较，不是件易事。因此，在设置评价指标时，必须遵循以下原则： （1）科学性。指标概念必须明确，且具有一定的科学内涵，力求入选指标具备内在的逻辑关系，能够反映出城市的本质特征和我国小城镇的发展阶段特征，并能反映镇升格设市后城市发展潜力的特征。 （2）可操作性。所制定的标准与指标必须能够通过常规、正规的统计渠道方便地获取和计算，不存在歧义，并且有横向可比性。 （3）稳定性。标准与指标变化过于频繁往往导致实践中无所适从，将失去应有的导向性，因此必须有一定的稳定性。 （4）地域性。中国地域广博，区域差别极大，指标的制定要能够适应我国地域差异大、小城镇分化剧烈等特点，能够将镇升格设市放到该镇所在的区域全局中通盘考虑。

二、建制镇升格设市指标框架的确定

研究制定镇升格设市的指标框架，就是要选取出能够反映 “市”区别于 “镇”的主要指标，结合对各类指标可获得性的考察，确定镇升格设市的参考指标。这就要求指标的选取不能简单的就事论事，而要首先从城市的本质内涵出发进行筛选。

城市是以非农业产业和非农业人口集聚形成的大型聚落，有一定的空间面积和经济规模，并具有发达的商业与服务功能，人口、非农产业、服务等的集聚是一个城市形成的必要条件及主要特征。同时，依据城镇化的内涵，城镇化的实质包括人口、经济向城市的集中，生活生产方式的城镇化，以及景观、空间的城镇化。其中人口与经济向城市的集中是城镇化的首要条件。一个城市的形成，首要条件必须是人口与经济的集中，之后才能由此产生相应的服务与功能。鉴于此，在判定一个镇是否达到设市的标准时，首要的考虑条件是其人口的集聚与经济的发展，在此基础上，考虑其是否能达到作为城市的功能与服务标准。

据此，我们认为，镇升格设市的指标体系应由3大类主要指标构成：人口集聚指标、经济实力指标和服务能力指标。

1.人口集聚指标

人口集聚是城市形成和发展的首要条件。人口的集聚带来了城市发展的动力与需求，给城市的正常运转提供了基本条件，同时也对城市的服务提出了要求。人口集聚到一定程度时，相应的管理也必须随之到位，否则就容易造成城市运行不畅乃至出现问题。我们在对全国1800多个中心镇的抽样调查中发现，只有镇区人口达到一定的规模，经济、社会发展和用地效益等指标才能进入到良性发展状态⑥。因此，人口是镇升格设市需要考量的首要指标之一。只有镇的人口达到一定规模，才具备设市的基础；而镇的人口集聚到一定程度时，也需要拥有市的相应职权才能做好其管理。在选取相应的人口指标时，考虑到指标反映的现实情况和具有的意义，最终确定建成区人口规模为参考指标。这是由于建成区是镇行政区范围内经过征用的土地和实际建设发展起来的非农业生产建设用地，建成区集聚的人口是生产生活方式最接近城市、城镇化水平最高的人口，与城市的比较最具实际意义。

2.经济实力指标

经济实力是城市区别于乡村的首要特征。一般而言，城市的经济实力都远远强于同区域内镇的经济实力。经济实力的强弱直接影响到城市未来的发展和对周边地区的带动能力，是判断一个城市是否具备强劲发展动力和区域职能的主要因素。因此，经济实力是镇升格设市需要考量的另一个核心指标。只有镇的经济实力达到一定水平，才能吸引投资和人口，带来建设和消费，从而促进镇的发展进入良性循环。目前，反映经济实力的指标主要有财政收入和地区国内生产总值两项。考虑到镇的地区生产总值目前统计时欠缺上级统计部门审核，缺乏横向可比性，建议在统计体系没有完善之前暂不采用该指标。因此，在经济实力指标这一项上，选取预算内公共财政收入作为评判指标。预算内公共财政收入是一个地区政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集的以税收为主体的财政收入。由于预算内公共财政收入不包括上下级政府的纵向拨款和支付，既能体现一个地区产业发展情况和人民收入水平，又能够反映该区域进行城市建设和管理的财力，因此具有较高的指示意义。

3.服务能力指标

城市的本质不仅仅体现在人口和经济的集聚能力这两方面，还要反映其对周边地区所具备的服务能力。服务能力是城市形成后所必须具备和承担的职能，也是与人民生活最息息相关的一个职能。城市服务能力的大小与质量的好坏关系到城市生活品质和后续发展能力，是城市成长过程中吸引人口集聚和形成城市名片的重要因素。一个地区若人口缺乏、经济不佳，则很难形成城市；但若仅有人口的集聚和经济的提升，而不具备相应的服务能力，即使形成城市，也很难有所发展。因此，服务能力不仅考量镇是否具备设市的条件，也考量镇是否达到一定的城镇化水平。城市的服务能力可以反映在科技、人才、教育、医疗、信息、文化等等众多领域，但多数指标缺乏统计或统计混乱，不具备操作性，只有教育和医疗领域能找到具有横向和纵向可比性的稳定统计指标。由于教育和医疗是与普通百姓联系最密切，也是全社会最关注的两个领域，选取教育和医疗作为反映服务能力的指标，具有很高的比较意义和现实意义。二者当中，教育领域的指标采用人均公共财政教育支出，医疗领域的指标采用万人拥有医生数，这两个指标不仅在正规的统计渠道中可以方便地查到，具有横向和纵向的可比性，也是普遍用于衡量教育和医疗水平的指标。

在确定3大主要指标构成和相互关系的基础上，可以最终确定镇升格设市的指标框架为：人口集聚指标与经济实力指标是基础指标，而服务能力指标是建立在这一基础上的参考指标。一个镇当且仅当同时满足人口集聚与经济实力两大指标时，服务能力指标的参考才具备现实意义和操作意义。

三、镇升格设市指标的标准研究

1.标准确定的参照对象为本省各县级市

考虑到中国地域差异，小城镇发展水平也参差不齐，本着指标设置的区域性原则，在具体指标值的确定中均采取与本省县级市相应标准做横向对比的方式。这样的做法，一方面简化了数据获取的难度，操作性强；另一方面，规避了因地区差异而带来的可比性问题。

2.建成区人口规模指标的标准

建成区一般聚集了一定地域范围内各项优质资源，这些优质资源是人口集聚的硬件基础。因此，一些沿海地区的小城镇随着工业化和城镇化的不断发展，已经形成了相当可观的人口规模。但由于各地经济社会发展的水平不同，尽管在同一个省域范围内也会因经济社会发展的差异而导致各地人口规模特别是建成区人口规模的差异，一些规模较大、城镇化水平较高的经济发达镇在人口规模上完全可以达到本省内一般小城市的平均水平。

因此提出以建成区人口规模不小于全省县级市城关镇人口平均规模作为标准，具体统计上根据数据的科学性、可获取性和相对稳定性原则，应采用常住人口指标；为避免因人口短期波动带来的片面性，可考虑采用2-3年的均值。

3.全镇地方公共财政预算总收入指标的标准

建议以全省排序中后1/3的县级市平均水平作为标准，主要为了消除省域内县级市不平衡所造成的镇域之间的不可比性。一方面，因为省内个别经济发展好的县级市会拉高整体的平均水平，譬如江苏48个县级市的公共财政预算收入的平均值为44.12亿元，但48个县级市中公共财政预算收入高于平均水平的仅有11个。显然，取平均值对镇升格的标准要求太高。另一方面，将个别大镇、强镇与本省县级市作对比，实际上是个体与整体的比较，因为我国县级市普遍要下辖5-10个乡镇，管辖面积比乡镇要大若干倍。并且在现行的行政管理体制下，一个镇的公共财政预算收入若能高于本省排序中后1/3的县级市水平，足以说明该镇在经济实力上已具备成为小城市的能力。

4.教育和医疗服务水平指标的标准

提升服务区域的能力是镇升格设市的核心追求，而且较高的教育和医疗服务水平，不仅能够反映出城市拥有较为强大的服务能力，也能折射出城市建设的品质和经济实力，因此，这一指标必须从严掌握，要反映出所考核的镇是否真正达到城市的标准。为此，人均公共财政教育支出和万人拥有医生数两项指标的标准，必须不低于全省县级市平均水平。且该两项指标不单独使用，必须在人口和经济指标符合要求后采用。

四、以苏州为例对镇升格设市指标和标准的检验

苏州是我国 “苏南模式”的发源地，苏州小城镇的发展代表着我国发达地区的水平，小城镇发展中由于体制约束所带来的种种矛盾也表现突出。因此，选择苏州作为案例，具有一定的代表性。根据前述指标和标准，我们采用2012年统计数据，对苏州50个建制镇进行了测算，结果见表1。

表1 以苏州为例对镇升格设市标准的检验结果

从表1可以看出，苏州50个中心镇中，满足人口集聚标准的有2个镇，分别是A镇和B镇；满足经济实力标准的有5个镇，分别是C镇、A镇、D镇、E镇和B镇；满足前两个指标的同时又达到服务能力设定标准的只有B镇和A镇两个中心镇，占苏州全市建制镇总数的4%。苏州是小城镇发达地区，4%的比重也比较符合苏州实际。从筛选出来的两个镇来看，皆是人口稠密、经济发达、活力充沛的区域重镇，许多方面都已达到中等城市发展水平，但面临的社会管理、规划建设、经济发展等任务与小城镇的管理架构矛盾极为尖锐，镇升格设市已是扫清发展障碍的必然选择。

由此可见，采用本文设定的指标与标准，应用于小城镇发达的苏州地区，能够得出比较符合实际的筛选结果。但这套指标与标准能否适用于全国其他地区，还有待更多样本的检验。同时，对于一些因拥有特殊资源 （如港口、生态、文化等）、特殊地位 （如军事、民族等）而需要赋予市级行政管理权限的乡镇，需要制定针对性的指标和标准，可以不受本套指标与标准的约束。

注释：

① 李伟力、陈永远： 《温州：破冰 “镇级市”改革》， 《今日浙江》2010年第13期。

② 姚莉： 《扩权、分权与自主性增长： “镇级市”成长的逻辑与实现路径》， 《社会主义研究》2012年第4期。

③ 刘君德： 《县下辖市：尝试一种新的政区制度》，《决策》2005年第4期。

④ 沈雪潋、郭跃： 《新型城镇化背景下的我国 “镇级市”改革研究》， 《经济学家》2013年第8期。

⑤ 程必定： 《新市镇：中国县域新型城镇化的空间实现载体》， 《发展研究》2011年第6期。

⑥袁中金、刘君德、侯爱敏： 《我国中心镇镇区人口规模研究》， 《城市规划》2004年第6期。