地方政府间良性税收竞争策略的构建

方燕

【摘要】政府间税收竞争是经济市场化和财政分权化的产物，反之，税收竞争也对经济体制和财政运行的改革和发展产生重要影响。政府间税收竞争存在的问题引致了我国地区间经济协调发展的众多新问题与新矛盾。构建良性税收竞争策略应处理好中央与地方的财政利益关系，依法稳定政府间财政关系，改革和完善我国的财政转移支付制度。

【关键词】分税制 政府 税收竞争

【中图分类号】F812.42 【文献标识码】A

1994年的分税制改革可以说是我国税制建设发展过程中具有里程碑意义的一项举措，经过此次税制改革，我国基本上确立了国税与地税两套税收体系，这也就意味着中央政府与各级地方政府均有一定的财权与事权。但分税制改革后，仍然是中央政府享有税收的立法权，而地方政府的财政收支并没有真正的法律上的保障。因此，也可以认为，1994年的分税制改革并不是一次彻底的、完善的税制改革。但总体来说，我国还是迈入了财税分权的发展阶段，而在这一阶段中，各级政府拥有自己的财税收支权，这也就意味着一定的经济利益的获得，因此分税制也引来了地方政府间的税收竞争，并且愈演愈烈。

政府间良性税收竞争构建的意义

首先，从政府制度创新来看，分税制的改革所带来的税收竞争，其能够有效地促使政府在税收的政策制定、税种的设计、征管方式以及手段上进行创新，从而获得更多的税收收入。在税收竞争中，政府只有保持低成本的政府制度系统才能使得自身处于优势地位，因而各级地方政府都会有意识地对自身制度系统进行调整，从而形成一系列有利于税收增加的创新制度，而这种创新主要就表现在优惠的税收政策的制定、税种设计的创新以及征管方式的创新三个方面。

其次，从生产要素流动来看，税收竞争还有利于资本等各种生产要素进行地区间的流动，从而进一步实现社会资源的优化配置。税收之间的竞争会促使各种生产要素由税收环境劣势地区进入到优势地区去，从而使得社会资源在优势地区得到更好的发挥利用，促进地区发展。

再次，从公共产品供给来看，税收的竞争还有利于促进地方政府提高自己的公共产品供给水平。地方政府公共产品的供给依赖于地方政府的财政收入，因此一定的税收竞争能够促进地方政府发挥自身的优势吸引更多税收，从而为社会公共产品的供给提供财力支持。此外，财政税收竞争在一定程度上还能够刺激政府行政人员提高工作效率，从而为公众提高更高水平的公共产品和服务。

最后，从地方辖区居民的福利来看，税收竞争能够有效地降低政府浪费，提高辖区居民的福利。公共选择理论表明，政府是具有“经济人”特征的，因此他们往往会为了自身利益进行权力寻租。但当政府间存在税收竞争时，这反而是对公职人员形成一种约束力，能够有效限制其权力寻租的活动范围和规模，并让其树立起廉洁奉公的思想，这就有利于政府更多为社会大众考虑，从而为辖区居民提供更好的福利待遇，确保居民和生产要素不流出本辖区。

我国地方政府间税收竞争的现状

根据分税制改革的设定，我国的税收种类可以分为中央税、地方税和中央地方共享税，税种的划分也明确了税收中中央与地方的收入分配关系，将政府间税收资金的上解与下拨的关系进行了硬化约束，在一定程度上提高了政府在税收上自动平衡的水平，地方政府自收自支，根据地方实际情况制定财政预算政策。1994年的税收体制改革的一个重要目标便是保证中央的财政收入，维护其财权，而其制度的设计便缺乏对地方财政收入和支出额度的深入分析与合理预测，这导致了后来地方政府的税收规模缩小，而政府间的财政转移支付制度并不健全，而且随着市场经济的发展，政府逐渐转型，其事权逐步扩大，在财权与事权的匹配上，地方政府处于事权下放而财权向上集中的整体大环境中，因而造成地方政府财权与事权的不匹配。这种状况也为地方政府之间开展税收竞争提供了动机与必然性。当时，各个地方政府拥有城镇土地使用税、房产税等地方税种的减免权，也拥有筵席税、屠宰税的征收权，而且各个省份在这些税收上采取了一定的区别策略，但这些税种所对应的税基流动性较差，因而地方政府很难在这些有区别的税收政策上形成税收竞争。

1997年我国实行的《企业所得税减免税管理办法》将企业所得税的减免政策与权限管理进行了明确规定，地方企业所得税的减免权限交由地方省市政府的税务局进行审批，这为地方政府进行横向的税收竞争提供了可能性，而且我国的所得税减免主要是根据地域的不同、项目的不同而有所差异，因此在实际的减免操作中存在很大的变通空间，这也是地方政府间进行税收竞争的空间之一。

地方政府之间进行税收竞争主要是通过以下途径。一是制定各种税收减免政策，例如在不受中央税收政策影响下，一些地方会进行高新技术开发区或是经济开发区建设，这样政府便有权对这一区域内的企业进行一些减免税收的政策措施。二是政府可以通过放宽审批标准来扩大税收优惠的适用对象。例如中央的税收政策规定可以对高新技术企业、校办企业以及森工、福利企业等进行税收的优惠，而地方政府在接受一些这类企业申请时，便放宽了审批标准，这就使其辖区内有更多的税收优惠适用对象。三是通过“定税”、“包税”等纳税形式来实现缓征，允许企业延迟纳税。四是通过各种形式来对纳税企业进行财政补贴。五是政府通过改善综合配套服务等措施，向特定方向增加公共支出或减少本应收取的费用。我国目前政府在进行公共决策时往往是本末倒置，与公共服务关系密切的居民反而没有发表意见的机会，而官僚意志却直接决定政府的公共行为，政府则忽视居民的意见而自行选择，这也为现代税收体制产生恶性竞争提供可能，因为当居民对政府的监督渠道消失，官僚的自身利益往往驱动政府行为，这也使得一些地方政府服从上级而非法律、注重自身面子工程建设而非实际效益以及追求个人私利而非社会公益等腐败现象。国家為了防止这种腐败的发生空间已于2001年初下发了《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》，要求各个地区纠正其所出台的各种税收先征后返政策，并制定了一定的惩罚措施。

2008年国家又对企业所得税进行了明确的规定，在新的《企业所得税法》中规定，企业所得税的优惠项目不再包括地区，而转为产业类型，因而地方政府间传统的税收竞争途径消失。因此可以说，从法律上我国地方政府失去了采用提供税收优惠、降低税率等手段进行税收竞争的渠道，这在一定程度上有利于缓解各地区政府税收竞争的状态，稳定地方政府间的财政收支关系。

地方政府间的税收竞争主要有以下特征：一是政府竞争所得税基稳定性较差；二是政府间的税收竞争伴随较多的非规范性；三是政府间的税收竞争含有较大的变相性。但无论政府是擅自在中央税收规定之外进行税收减免或财政返还奖励等行为，还是地方政府通过地方保护主义来防止税源外流等做法，这些都不利于健康的财政税收竞争的形成，需要进行制止并逐渐消除。

地方政府间税收竞争存在问题

首先，损害了税法的刚性。在分税制改革后，地方政府为了增加自己的税收收入，便无视税收法律的相关规定或钻税收法律的空子，私自更改税率、扩大税收管辖范围，这就阻碍了全国性的税法具体落实，也不利于国家通过税收政策来进行经济的宏观调控，税法作为一种法律的严肃性和强制性被弱化。而且尽管这种恶性的税收竞争措施的出台并没有法律依据，但由于大多数纳税人对此并无过多的了解，这就很难保持税收关系的稳定性，也增加了纳税人的负担。

其次，导致税收收入的流失。恶性的税收竞争削减了税收的强制性与严肃性，使得税收的征管脱离了正常的法律状态，而成为一种利益交换的市场关系，而且在纳税人与税务机关之中，纳税人形成了卖方市场，其税收行为可以讨价还价而非一种法定义务，而纳税机关则成了消费纳税人“持税”的买方市场，这种关系造成了税收的大量流失，有报告指出，单就国家税法中对外资的区域性税收优惠一项在1997年就造成1100亿元的税收流失，相当于当年GDP的1.5%～2%，若将各个地区自行制定的各种“财政补贴”、“税收奖励”、“先征后返”等税收优惠政策算入，这一数字无疑是巨大的。

再次，破坏了依法纳税的环境，违背了税负中性和公平的原则。各级政府为了局部税收的增加而制定了各项税收减免政策，这实际上是破坏了税收的权威性，使之对企业的影响力下降。许多地区为了竞争而努力吸引外资和外地企业，其手段便是进行税收的优惠，这就影响了内地和本地区企业投资的热情，破坏了本地市场税收的公平性，抑制了内地企业和本地区企业的发展。政府的这种差别化税收管理破坏了税负公平、公正的特性，影响了地区的法制环境，并为一些不法之徒的逃税行为提供了可乘之机。而且政府间税收的竞争还影响到生产要素按市场需求而流动的规律，这就不利于资源根据市场需求进行有效的配置。

第四，违背公共财政的基本要求，扰乱财政分的秩序。分税制之后，地方财政收入与企业缴税之间的关系日益密切，这也使得企业的市场经济竞争在某种程度上成为地方政府之间的竞争，这就违背了税收所承担的公共财政的功能，而且也不利于我国政企分开政策的贯彻，阻碍了政府职能的转变。恶意的政府税收竞争，其常常是通过一定的优惠政策吸引本辖区之外的税源进入自己的管理范围内，这实际上是侵犯了其他辖区的财税权力，扰乱了原本有序的财政收支体系。而且从目前的税收竞争来看，东部地区往往因为自身财力雄厚而通过大量的优惠政策吸引更多税源进入东部地区，这使得其在税收竞争中一直保持优势地位，形成了“马太效应”，加剧了地区间经济发展的不平衡。

最后，容易产生权力寻租，进而导致腐败现象。各级政府在进行税收竞争中往往会有各类的优惠政策，而这类政策的执行与贯彻并没有严格的执行体系，很多地方在执行优惠政策的过程中，往往由主持官员采取“一对一谈判”的形式，而官员便拥有了自由裁量的权力，这就为权力寻租提供了可能。一般来说在恶性的税收竞争中会产生两种腐败行为，一是一些地方政府及其财税官员拥有了自由量裁纳税额度的权力时，纳税人往往会通过给予权力主体一定利益的方式来换取缴税方面的优惠；二是一些税收官员往往在本地区税源较为充足的情况下，将本地的一些税源让渡给其他辖区，从而换取个人利益。而且我国目前的财税监督机制并不完善和有效，这导致权力寻租成本低，从而造成了大量的税务腐败。

分税制视角下良性税收竞争策略的构建

第一，处理好中央与地方的财政利益关系。目前的分税制中，税权更多集中于中央政府，而地方政府所拥有权限较小，这也就造成了地方政府难以根据自身的实际发展情况来通过税收发挥调节的作用。除此之外，这种税权的划分不均还造成地方政府为了自身税收的增加而私自滥用职权来设置名目繁多的税收和基金等，进一步加剧了地方政府间的税收竞争。因此要解决地方政府间恶性税收竞争的问题，必须处理好中央政府与地方政府的财税利益关系，合理划分二者的税权。

在税权的划分上应该明确中央和地方税收的立法权限，首先，中央税和共享税的立法权应由中央政府掌控，而地方政府对于共享税则没有解释权。其次，对我国宏观经济有着较大影响并全国统一开征的地方税应该由中央来统一制定其基本的法律法规以及实施细则，但部分的调整权和解释权可以下放给地方政府，这既能够明确地方与中央的税权关系又能够让地方政府根據自身经济发展条件进行税收微调。最后是全国统一开征、对宏观经济影响较小、税基不易转移且税源较为普遍的税种，中央只需要对其进行一定的基本法制定，而具体的实施和税目调整则可以交由地方政府去处理。

通过对税权的划分，地方政府的税收权力有了法律上的依据，其财税权也被限制在财政外部性很小的税种上，但这给地方政府明确了自主确定财政收入规模的正规渠道，保证了其一定的税收来源，地方政府也就无需过度开展税收竞争。

第二，依法稳定政府间财政关系。首先，政府间财权分配方案的制定应该体现出公平、公正、民主和公开的原则，中央政府应该改变自己制定税收规则又不断改变的做法。在财权的分配政策制定过程中，要开展中央政府应该与地方政府以及地方政府之间的多边谈判，这种多边谈判的结果不是由中央政府主导，而应该是多方利益的博弈与妥协的最终结果，并最终将这种谈判结果置于法律框架内，使之具有法律约束力。在具体的财权分配谈判过程中，应该由各省派出相关的代表来组成专门的委员会，这能够保证财政分权方案讨论的专业性和科学性。其次，由专门的委员会达成的财政分权方案应该经过全国人大常委会的审议，确保其不危及国家统一，不会造成地方分割，也不存在削弱中央权威的因素，则可以促使这一协议方案进入法律化进程。再次，全国人大常务委员会审议通过的财权分配方案即使不像西方国家那样写入宪法，其也应该以国家基本法律的形式进行制定、公布和实施。最后，对已经成为法律的政府间财权分配方案，地方政府与中央政府应该严格遵守，尤其是中央政府要改变以往作为税收政策制定者而随意改变税收政策保证自身竞争优势的做法，地方政府和中央政府在没有通过协商和法定程序之前都没有权力单方改变既定的财权分配方案。这就避免了上级政府越权决定的可能，并保证各级政府在法律规定的财权范围内作为，而不能为了自身利益而突破财权划分规制。

将政府间的财权关系通过法律来稳定，这减少了中央政府和地方政府机会主义和市场化的倾向，也就较好地避免了由此引发的政府间恶性税收竞争。

第三，改革和完善我国的财政转移支付制度。我国实行转移支付制度的目的便在于实现财政的均衡化，这主要是要我国的财政收支能够保持一种既均衡发展又存在竞争的状态，一方面通过财税收入的差距来给地方政府形成一定的发展压力，从而促进地方经济发展，而另一方面又要使这种差异竞争保持在一定的范围内，防止差异过大而造成地方发展差距扩大。由此可见，转移支付制度主要是为了让税收竞争兼顾效率和公平，保证社会经济的均衡发展。

要完善我国的转移支付制度，首先是要进行科学的转移制度构建，要以地方的客观性因素来衡量地区的经济发展状况，从而保证转移支付额度的客观性和公正性。其次是要建立复合型的转移支付方式，根据不同的问题来选择适宜的转移支付方式，保证转移支付的效率。再次是要加大转移支付力度，目前中央政府对地方政府、省级政府对市县级政府的转移力度较小，这造成下级政府财力不足，难以进行公共产品和服务的供给，因此要适当增加中央政府的转移额度，也要加强对下级政府的转移支付。最后还要将转移支付法制化，保证各级政府间转移支付的权利与责任的明确划分，有利于实现转移支付促进地区均衡发展的目的。

（作者为开封大学副教授、中国注册会计师（非执业会员））

责编/许国荣（实习）