网络社会中政府职能的完善

曹洪雯　李国正

【摘要】网络社会的崛起和发展，既给政府的发展和改革带来了机遇，也带来了挑战。正确地管理、引导、服务、监督网络社会的发展，是政府在未来必须面对的一个重要课题。文章对网络社会中政府职能的现状及存在的问题进行了分析，从加强引导和监管，促进网络社会和谐等几个方面探索了完善网络社会中政府职能的对策。

【关键词】网络社会 电子政务 政府职能

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

网络社会的兴起与发展，能够显著提高政府的效能。但是网络社会的崛起，同样给政府带来了挑战，给政府职能增添了新的内容，对政府职能的履行提出了更高的要求，也向政府提出了如何在网络社会中有效发挥政府职能这一难题。但现阶段，我国政府部门的大部分实践和学者的理论研究大多停留在如何利用信息技术来促进电子政务的发展，实现政府职能转变，提高政府工作效率上，忽视了网络日益成为公民参与、文化进步、经济发展等方面的新途径，网络社会日益成为现实社会通过现代科学技术映射到虚拟空间的一个新型社会，忽视了对网络社会的治理和网络社会中政府职能的研究。曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）撰写的《信息时代三部曲：经济、社会与文化》（2001），这部社会学著作从全球视角着手，其理论框架和论证过程对我们理解网络社会的内涵和完善政府在网络社会中的职能有重要的指导意义①。

网络社会对政府职能的影响

电子政务对政府职能的影响。“一个政府机构的规模和复杂程度给那些想从公共部门获得信息和服务的人制造了一道屏障”。而电子政务可以满足人们“不需要更多或更少的政府，需要服务更好的政府”的意愿②。

一方面，电子政务改变了传统行政管理方式。电子政务为实现政府职能由传统政府的管理职能向现代政府的管理与服务职能转变提供了技术支持，为构建服务型政府提供了契机，使政府能够借助网络技术、计算机技术、信息技术等各种现代技术手段实现改革政府职能，提高政府效能。

另一方面，电子政务使政府职能由管理转向管理和服务并重。它提升了政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力，加快了经济社会发展的步伐，促进了政府职能的转变和改革，并凸显了政府信息资源管理的职能③。

电子商务对政府职能的影响。我国网络贸易发展迅速，是经济发展的一个新增长点，在经济体制中扮演着越来越重要的角色。电子商务对政府职能构成了两大挑战：

一是电子商务的发展需要政府调控。在网络社会的发展过程中，政府应通过在线提供关键领域的帮助，积极鼓励企业和消费者建立信心。就是要在新的形势下，建立健全长效机制，完善相关法律法规，促进电子商务的发展，特别是网络购物发展，以制度促规范，以规范促发展。

二是电子商务的安全需要政府保障。保障电子商务的安全，提高网络“诚信”，完善电子商务的法律法规，加强对电子商务的监管，促进电子商务的产业化发展，正是政府发挥其在网络社会中经济职能的重要表现，是网络社会中经济发展对政府职能提出的挑战。

网络文化对政府职能的影响。网络空间具有虚拟性、开放性等特点，使网络文化的发展具有更多的不确定性和不可预知性，其消极作用不仅会影响网络社会的健康发展，而且会给现实社会的发展带来副作用。目前我国网络文化发展中的消极影响主要表现在网络文化的无序化倾向严重，对我国文化发展产生了巨大冲击。同时，网络成为谣言产生与散布的重要渠道和平台。

网络文化发展过程中所带来的消极影响必须引起政府的重视，网络文化发展的前景，同样需要政府的关注。总之，网络文化的健康、繁荣发展需要政府的规范与引导，才能实现网络社会中文化的“百花齐放，百家争鸣”。

数字鸿沟对政府职能的影响。数字鸿沟一般指“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。处于这一鸿沟的不幸一边，就意味着他们很少有机遇参与到以信息为基础的新经济当中，也很少有机遇参与到在线的教育、培训、购物、娱乐和交往当中④。我国的“数字鸿沟”现象主要表现为东中西部地区之间，城乡之间，受教育程度不同、年龄阶段不同、职业不同甚至性别不同的群体之间，由于各种差异所造成的信息获得与使用的不平等现象。消弭数字鸿沟，实现区域之间的信息不平等现象，促进东中西地区在网络社会构建过程中的均衡发展是我国各级政府亟待解决的难题。一方面要警惕网络成为低收入群体发泄不满情绪的渠道，在网络上形成“群体极化”，影响网络的安定和现实社会的稳定；另一方面必须通过积极的教育和引导帮助低学历群体更好的利用网络，融入到网络社会中。

网络社会中政府职能的现状

政治职能的现状。我国由于经济发展水平，技术水平，网民素质，相关法律法规和政治体制的限制，网络民主没有得到充分的发展。政府应该在面对信息时代到来、网络民主发展的同时，大胆思考政府自身的变革问题，并利用现代网络技术改造政府，建立网络时代的政府，从而合理、有效地界定网络社会中“网络民主”发展的范围、广度和力度，以使其有利于国家与社会的发展。

一方面，微博成为群众“问事于政府”与政府“问计于人民”的有机统一体，成为政府及政府官员同公民进行互动交流的重要方式，同时很多公共事件也是通过“微博公开—引起关注—妥善解决”的模式得到解决。另一方面，政府网站这座架设政府与民众间的“电子桥梁”并不畅通，政府较难通过网络整合民间不同领域的力量参与到社会主义建设中，形成建设中国特色社会主义的协同力。

然而，现行的一些法规条例已经明显滞后网络技术的最新发展，可操作性不足，不利于网络社会的法制化进程和执法者对网络社会的监管。同时，我国并没有設立完整的网络安全保卫部门，对网络安全的重视程度不够，都使得威胁网络安全的现象愈演愈烈。

经济职能的现状。网络经济日益成为我国经济新的增长点，在国民经济中的比重不断提高，但由于缺乏政府的引导、监督和支持，网络经济存在无序化、失范化发展的趋势。

一是缺少关于网络经济发展的规划及关于网络经济产业化发展的政策。政府的规划是企业和经济发展的指导方针，各项政策是企业和网络经济发展的保证。政府应制定网络经济的发展规划和出台各项优惠、指导、保障、建议政策来促进网络经济的发展。如政府可通过提供信贷担保优惠贷款、财税支持等政策给企业的信息化提供资金支持，可通过制定网络经济的五年发展规划，为网络经济的发展指明方向，可通过加强知识产权的保护，维护市场竞争秩序等④。

二是缺乏有效的法律法规约束。网络经济作为一种新兴的市场经济资源配置方式与重要组成部分，它的发展自然不能够离开法律法规的制约。但当下在网络经济发展过程中，立法严重滞后，法律法规不完善，缺乏对网络经济发展的法律引导与监督规制，由于网络、技术和信息的发展速度较快，而立法总是相对滞后的，这一特殊状况也加剧了这个问题的严重程度。

文化职能的现状。在网络文化产业的发展过程中，主要是市场力量在发挥作用，政府并没有发挥出宏观调控、经济引导、市场监管等方面的作用，导致网络文化产业的恶性竞争、无序化发展，严重影响了网络文化产业的健康发展，网络文化发展过程中政府职能的缺失主要表现在：

一是网络文化带来的过分信息自由，可能导致民主政治问题。政府在网络中时刻面临着各种政治性和文化性的颠覆行为，网络中愈演愈烈的信息渗透正成为西方意识形态、疆独藏独势力威胁我国政治稳定，社会安定的重要手段。如果任由网络中的裹着“自由”、“民主”外衣的信息泛滥，将对我国政治、经济、文化、社会发展产生很大的消极影响。

二是引导和规范网络舆论成为我国政府面临的又一难题。近年来，网络舆论事件屡见不鲜，形成了对我国社会管理的巨大挑战，客观上迫使各级政府持续增强网络社会的管理水平，健全网络引导机制以有效应对网络公共舆论危机。如果一旦政府引导与管理缺位，网络公共舆论有可能演变成“公共舆论危机”，提升社会管理难度。

公共服务职能的现状。电子政务是目前我国政府为网络社会提供公共服务的主要形式，其出发点和落脚点都是公共服务，其服务范围已经扩大到包括城镇居民、农村人口、外籍人员和企事业单位在内的几乎所有群体，并针对不同类别的服务对象，提供差异性、内容丰富的优质公共服务。但是电子政务在实际发展过程中存在很多问题，主要有以下几个方面：

一是电子政务尚未全面推动政府转型，没有真正影响公共服务体制。我国目前公共服务的主要问题不是没有经济能力提高公共服务的数量与质量，而是缺乏完善的公共服务制度安排。然而，强调市场、崇尚参与的电子政务并没有促进使政府由过去单一的经济建设向服务型政府转型，建立合理的公共服务体制。从宏观上看，一方面没有实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变；另一方面，政府没有发挥公共服务中的主体作用，公共服务职能没有得到强化。政府未能通过公共产品的有效供给使全体老百姓分享改革发展成果⑤。

二是电子政务没有实现政府部门之间功能的有效整合。电子政务的重要功能是实现资源共享与整合，机构功能的优化，这就要打破区域之间的藩篱、政府各部门的枷锁，将原本分属于不同层级政府或政府各部门的业务和功能进行有效整合，实现资源的优化配置和规模效应。然而事实上，当前中国的电子政务建设并没有改变政府部门之间为了各自为政的状况。所以说，在这样的条件下提高政府部门的协作能力和公共服务能力存在很多的困难与阻碍。

网络社会中政府职能完善的路径

转变意识，引导政府职能变革。第一，重视“网络社会”的存在，针对网络社会的特点完善政府职能。政府必须认识到引导网络社会和谐发展的重大意义，把健全引导、服务、监督等政府职能，促进网络社会发展列入议事日程，通过制定和实施“网络社会”规划，完善政府职能体系、规章制度促进网络社会与现实社会的均衡发展。政府要清楚认识“网络社会”的发展规律及其对政治、经济、文化和社会领域的影响，并改革网络社会中政府职能的有关内容，更好地服务网络社会的发展。

第二，树立“创新”意识，以创新促进网络社会的发展。政府在网络社会的治理过程中，要树立“以创新促发展”的理念，在网络社会发展的机制体制、技术运用和管理手段等发面要善于探索、善于创新、走高效益、低成本、可持续的发展道路。重视网络社会中的政府职能创新、结构创新、管理创新、服务创新，以创新发展带动网络社会的发展。

第三，树立“全局”意识，完善网络社会中政策信息体系。一方面，应在加强政治领导下，由中央政府进行统一战略部署，宏观规划网络社会的治理要求和发展政策。另一方面，各级政府之间、政府部门之间和各地区政府之间能够实现充分的信息共享和交流。另外，政府业务相互交叉的部分，要求政府各部门之间进行有效合作，将相关信息进行一体化处理，实现网络社会的全局化治理和均衡化发展。

健全体制，优化政府组织体系。第一，完善网络社会中的行政组织体系。行政组织是行政管理的主体，是政府职能实施的载体，任何政府管理活动都是通过行政组织来推行的。行政组织是否精干高效，直接关系到行政职能的发挥和行政效率的高低。完善的网络社会治理的行政组织体系，是促进网络社会和谐发展的重要条件。

第二，健全规范的管理制度。健全规范的网络管理制度将是网络社会稳定发展的重要保证。政府部门应该根据网络社会发展的特点及现状，参照现实社会的治理经验，从政治、经济、文化、社会管理等方面入手，完善网络社会的治理体制和制度，应包含政府管理的相关制度、行业自律制度、公民参与制度、完善信息网络基础设施制度等方面的内容。

加大投入，完善政府服务职能。第一，政策倾斜，促进信息产业发展和区域城乡信息化的均衡发展。一方面政府应制定和出台相关促进信息产业发展的政策和带动网络社会发展的战略規划。另一方面政府应着手研究对中西部不发达地区和农村落后地区网络社会发展的政策倾斜问题，制定“惠及全民”的指导网络社会发展的专门政策和规划，实施专门的信息建设和网络构建的项目。此外，对网络社会中的信息弱势群体采取倾斜和扶助政策，确保网络社会中人人平等的发展方向。

第二，加强公务员培训与公民教育，提升公务员的信息素质和服务能力，消除不同阶层公民之间的数字鸿沟。加强对公务员计算机能力、信息能力及网络公共服务能力的培训，提升公务的综合素养和服务能力，实现对网络社会的有效治理。

加强引导和监管，促进网络社会和谐。第一，建立电子政府，加强对网络社会的监管。对网络社会中行为的管理不同于对现实社会监管和引导，网络社会中行为特别是信息传播行为具有传播速度快、范围广、影响力大的特点，政府对网络社会的监管面临着更大的难题。这就要求政府必须深入到网络社会中，建立电子政府，将现实社会中各种管理职能根据网络社会的特点“拷贝”到网络社会中，才能实现对网络的善治。

第二，强调行业自律。规范好互联网的秩序，促进网络社会的发展，需要多方面的共同努力，但是首先应承担起责任的是网络社会中的服务提供者。网络媒体必须加强行业自律和形象建设，培育网络媒体的行业信誉。网络媒体应通过真实、客观、公正的报道，向網民展示媒体负责任与公正的形象，提升网络舆论的公信力。

第三，强调公民监督。一方面让公民参与到网络社会的治理中，对网络社会的发展提出意见和建议。鼓励公民对网络社会中政府行为进行监督，了解网络社会中政府职能的履行状况，取得的成绩和存在的问题，对政府在网络社会中的工作进行综合评价，促进政府职能更有效地履行。另一方面，应加强公民对网络社会中的不法行为进行监督，遏制网络暴力行为和网络谣言的传播，构建健康文明的网络社会环境。

（作者分别为中国矿业大学（北京）思想政治教育学院博士研究生，北京大学政府管理学院博士研究生）

【注释】

①[美]曼纽尔·卡斯特：《网络社会的崛起》，北京：社会科学文献出版社，2001年。

②[美]道格拉斯·霍姆斯：《电子政务》，詹俊峰等译，北京：机械工业出版社，2003年，第7页。

③曹荣湘等：“数字鸿沟引论：信息不平等与数字机遇”，《马克思主义与现实》，2001年第6期，第20～25页。

④周志旺：“城乡发展一体化进程中乡镇政府职能发展研究”，《人民论坛》，2014年第3期，第66～68页。

⑤李云端：“政府职能转变：从管制到服务”，《管理观察》，2014年第9期，第145～146页。

⑥[美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第59页。

责编 / 丰家卫（实习）