区域经济建设与城镇化发展的结合

张占斌　孙志远

【摘要】中西部地区是少数民族集聚区、生态环境涵养区，也是国土安全保障区，中西部城镇化发展，既要充分利用好丝绸之路经济带建设提供的宝贵历史机遇，也要立足于我国中西部地区的现实国情，将经济社会进步、人民安居乐业、生态环境保护、国土安全保障有机统一起来。

【关键词】丝绸之路经济带 中西部地区 新型城镇化

【中图分类号】F0 【文献标识码】A

“丝绸之路经济带”是2013年9月7日习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时提出的一个战略构想，2014年政府工作报告将其列为本届政府的一项重要工作。从新型城镇化的视角看，这一战略构想有利于增强中西部地区对人口集聚的吸引力，为中西部城镇化发展提供了一个良好的历史机遇，将对“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”的战略目标产生重大而积极的影响。

丝绸之路经济带对中西部城镇化发展的积极意义

我国目前倡导的丝绸之路经济带，是对古代陆上丝绸之路的继承和发展。“丝绸之路经济带”有广义和狭义之分，广义上的丝绸之路经济带东面衔接充满发展活力的亚太经济区、西面联通发达进步的欧洲经济区，共涉及30多个国家、约30亿人口，可以说如果这一经济带建设繁荣起来，将成为世界上覆盖最广、发展潜力最大的经济长廊。狭义上的丝绸之路经济带是指我国正在计划出台的丝绸之路经济带发展规划中涉及的我国中西部地区，例如西北的陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等五省区和西南的重庆、四川、云南、广西等四省市区，另外河南、内蒙古等省区也积极参与其中。丝绸之路经济带将使广大中西部地区受益匪浅，并通过经济辐射作用对全国经济社会发展产生积极影响，对中西部城镇化发展而言，丝绸之路经济带积极作用主要体现在：经济发展上的带动支撑作用、国家安全上的战略保障作用、科技人文交流上的交流互信作用。

第一，丝绸之路经济带的经济支撑作用。一是从就业保障的角度看，丝绸之路经济带拉动相关行业产业的兴盛和就业机会的增多，为中西部城镇的发展繁荣提供了有力的产业支撑。在城镇化发展过程中，要避免拉美化城市病、保证城镇居民过上有尊严的生活，根本出路在于以产兴城、以城促产。二是从城镇基础设施建设角度看，加强互联互通能力是丝绸之路经济带建设的基本要求，这为中西部城镇增强内外部联通能力、激发经济发展活力奠定了坚实的硬件基础。在丝绸之路经济带和国家西部大开发战略的双重政策倾斜下，中西部地区除交通等一系列基础设施都有望得到进一步完善和提升，进一步提高中西部城鎮的宜居水平和可持续发展能力。三是从城镇建设融资角度看，丝绸之路经济带建设通过政府和市场的有机结合，必将增强中西部地区的经济造血功能，为中西部城镇建设投融资提供有力保障。四是从全方位开放新格局的角度看，丝绸之路经济带使中西部地区由开发的“腹地”变为开放的“前沿”，为中西部城镇的繁荣发展提供了一个难得的机遇。这不仅可以促进西部沿边城市进一步扩大贸易规模、实现持久的发展繁荣，而且可以通过内陆港、海关特殊监管区域等将中西部内陆节点城镇与沿边开放城市紧密联系在一起，增强沿边开放城市对区域经济的辐射带动作用，广大中西部城镇必将从沿海、沿江、沿边、内陆全方位开放体系中受益匪浅。

第二，丝绸之路经济带的安全保障作用。一是丝绸之路经济带建设对恐怖主义、分裂主义和极端主义三股势力的预防打击标本兼治，为中西部城镇化创造了和谐稳定的社会氛围。丝绸之路经济带能够繁荣经济、增加就业、提高居民收入水平，从根本上消除三股势力兴风作浪的社会土壤；丝绸之路经济带建设带动各国家、民族、宗教间的交流联系，提高了民族融合性和宗教宽容性，有利于消除三股势力产生的思想根源；丝绸之路经济带建设需要沿途国家建立相关协作机制，共同维护地区的安全稳定和经济繁荣，这样便可以对三股势力形成联合打压之势。二是丝绸之路经济带是我国能源、粮食进口的重要来源，也是我国剩余产能的重要输出地，为我国提供了一条较为稳定可靠的经济安全保障线。三是丝绸之路经济带各国间相互尊重、平等对话的协作机制，有利于消除国际社会对中国发展的担忧和疑虑，为我国和平发展创造良好的国际环境。与某些国家提出的“新丝绸之路”计划截然不同，我国在丝绸之路经济带建设过程中，不垄断话语权也不谋求经济带发展主导权，更不对抗其他任何国家或组织，而是致力于建立互信、互利、平等、协作的合作机制。

第三，丝绸之路经济带的科技人文交流作用。在绿色城市、智慧城市、人文城市建设过程中，我们除了要积极利用国外丰富的农产品、资源、能源等物质资源外，还要积极加强人文交流，认真总结、吸取国外城镇化建设过程中的各种经验教训，将国外先进的科学技术、管理理念以及相关优秀人才引入国内，助力我国的新型城镇化建设，而丝绸之路经济带构想为加强各国间的科技人文交流提供了一个广阔的舞台。

中西部城镇化建设需要牢牢把握五个关键问题

中西部地区是少数民族集聚区、生态环境涵养区，也是国土安全保障区，中西部城镇化发展，既要充分利用好丝绸之路经济带建设提供的宝贵历史机遇，也要立足于我国中西部地区的现实国情，将经济社会进步、人民安居乐业、生态环境保护与国土安全保障有机统一起来。在建设丝绸之路经济带、推动中西部城镇化健康发展过程中，需要妥善处理好以下五个关键问题：

第一，严格划定城镇开发边界。与东部地区相比，中西部地区城镇化发展受到生态环境的严重束缚，中西部生态处于十分脆弱的“紧平衡”状态，如果借丝绸之路经济带建设之名，发展“摊大饼”式的粗放型城镇化，可能对生态环境造成无法弥补的损失，因此在城镇化发展过程中必须严格划定城镇发开边界，为自然和生态留出充足的生存空间。这就要做好三方面的工作，一是走内涵式城镇化发展道路，提高建设用地，特别是工业用地的利用效率，从而通过生产空间的高效利用为生活空间、生态空间留出更大余地；二是严守耕地红线和生态红线，为国家粮食安全和生态安全保驾护航，同时通过倒逼机制促进城镇建设用地集约化利用；三是提高城镇建设规划的科学性和权威性，对各种违反规划的行为严厉惩处，确保一张蓝图干到底。

第二，科学规划城镇布局和形态。以城市群作为主体形态、促进大中小城市和小城镇合理分工是推动我国城镇化发展的主要战略思路，从资源环境承载能力角度看，城市群和大中型城市建设发展的重点应该放在东部地区，中西部地区则应该慎重发展；而从区域均衡发展、国土安全的角度看，中西部地区也应该适度发展部分城市群和大中型城市。在丝绸之路经济带建设过程中，应该对经济带沿线地区的城镇化发展进行统筹规划、整体布局，一方面以一部分发展水平较高、资源环境承载能力较强的城市为基础着力构建中西部城市群，另一方面也应该考虑丝绸之路经济带发展需要，重点发展一些具有贸易、交通优势的中心节点城市，利用城市群和中心节点城市的经济带动作用，连点成线、辐射成带，使丝绸之路带来经济发展的同时，也带动中西部城镇化的健康发展。

第三，增强城镇发展的产业支撑。产城融合是新型城镇化健康发展的重要条件。增强中西部城镇化产业支撑应该着重把握好两大历史机遇：一是抓住国家经济转型升级的历史机遇，积极做好东部沿海产业转移的对接、落地工作，沿海地区纺织、普通机械加工等低端制造业正在逐步向内地和东南亚地区大量转移，这些产业基本属于劳动密集型产业，虽然产品附加值相对较低，但可以大量解决普通劳动者的就业问题，因而对中西部城镇化发展具有特别重要的意义。二是积极从丝绸之路经济带建设中寻找内在商机，一方面要利用好互市贸易区、边境经济合作区、海关特殊监管区等好业已成熟的贸易模式，努力扩大与经济带相关国家的贸易规模；另一方面也要积极鼓励企业、个人走出去，建立跨境经济合作区和境外农业、工业加工区，积极探索、创新经济带合作新模式。

第四，加强城镇基础设施建设。中西部城镇基础设施建设依然较为薄弱，在今后一个时期仍需不断加强。一是要加强城镇之间的基础设施建设，利用好丝绸之路经济带建设契机，加快中西部地区公路、铁路、机场建设步伐，加强边疆和内地、中国和周边国家的联系，特别是要积极探索高原、高寒、沙漠化等极端复杂地质、气象条件环境下的高速公路、快速铁路建设模式、维护方式创新。二是要加强道路、地下管线、垃圾处理等城镇内部基础设施建设，最大程度避免各类城市病，要充分利用西部大开发、丝绸之路经济带给中西部带来的各种政策优惠，科学规划城镇交通线路，减少道路拥堵现象，方便居民出行并实现行人、非机动车和机动车的和谐共处；着力解决中西部城镇地下管网老化问题，提高新建城区地下管网建设标准，避免城市内涝、路面塌陷、管线泄漏爆炸等事件的发生；三是做好医疗垃圾、生活垃圾无害化处理，尽可能避免城镇生活给本已脆弱的中西部生态环境造成更大负担。

第五，完善城镇基本公共服务。城镇化健康发展，既要注重硬件设施建设，也要注重软件环境改善，对于城镇化转移人口而言，城镇最重要的软件环境条件就是住房、教育、医疗等社会基本公共服务。在丝绸之路经济带建设过程中，要适当提高生活用地的供给比例和供给数量，为当地政府和企业增加保障性安居工程住房供给、满足中低收入家庭的住房需求奠定坚实的基础；要坚持以流入地为主、以公办学校为主解决农民工随迁子女入学入托问题，将农民工子女纳入城镇普通幼儿园、中小学招生范围，坚持教育资源均等化配置，尽可能保证基础教育阶段的“起点公平”，同时积极鼓励农民工及其子女接受岗位技能培训和职业教育，提高其劳动技能水平和工資报酬水平；要尽快实现城镇基本养老保险、基本医疗保险向常住人口全覆盖，严格贯彻劳动合同法，提高农民工养老保险、医疗保险投保比例解除农业转移人口的后顾之忧。

中西部城镇化建设需要正确处理五大关系

“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”是我国城镇化发展史上的一个重大事件，但中西部城镇化建设不可能一蹴而就，需要我们进行长期的艰苦努力，需要我们运用系统思维，妥善处理城镇化实践探索过程中的各类复杂关系，使中西部城镇化发展少走弯路。

第一，政府和市场的关系。经济社会相对落后、财政收入少不应成为中西部地方政府推卸责任的借口，社会力量相对弱小也不应成为政府干预正常市场活动的理由，在推动城镇化发展过程中，中西部地方政府要做到“不缺位、不越位、不错位”，正确处理好政府和市场的关系，明确二者的作用边界。与东部地区相比，中西部地方政府，特别是基层政府在行政权力运行的规范、效率方面还有一定欠缺，在丝绸之路经济带建设中，要充分发挥党内监督、行政监督、社会监督的作用，对各类不作为、乱作为、不规范作为现象应坚决予以曝光查处；要坚持“放水养鱼”，进一步做好简政放权工作，加快建立政府的权力清单制度和，为市场主体营造公平竞争的发展环境，为市场机制决定性作用的发挥创造良好的条件。

第二，顶层设计和基层创新。丝绸之路经济带建设、中西部地区城镇化发展都需要中央从国家战略层面进行通篇谋划布局，从而提高相关政策、规划的科学性和权威性，避免经济发展、城镇化建设走弯路。城镇化顶层设计适用于解决那些具有长期性、战略性、宏观性问题，对城镇化过程中遇到的各种问题具有重要的指导作用，但并不能给出直接的解决方案。同时由于我国地域差异性巨大，城镇化发展不可能有一个统一的、普适的模式，因此中西部城镇化建设过程中也要尊重人民群众的首创精神，更多地利用基层创新助力城镇化发展。这就要求将顶层设计和基层创新有机结合起来，通过顶层设计确立城镇化发展的整体制度框架的同时，允许、鼓励人民群众和基层政府通过政策试点、基层创新优化城镇化发展的具体实现路径，并适时将其中的成功经验向其他地区宣传推广，最终形成富有中西部地方特色的城镇化发展模式。

第三，对内开放和对外开放。中西部城镇化发展不可能闭门造车、独善其身，丝绸之路经济带为我们扩大中西部地区对外开放水平，加强与周边国家地区的经贸、科技、人员往来提供了一条新路，有利于将国外丰富的资源、力量引入中西部助推城镇化健康发展。显而易见的是，国内地区间的经济文化交流不会像对外交往那样容易受到各种因素干扰制约，东部地区的经济发展、城镇化建设对中西部具有更大的借鉴意义和带动作用，因此我们在集中精力扩大对外开放、形成全方位开放新格局的同时，也不能忽视对内开放。对于中西部地区而言，就要消除狭隘的地方保护主义和做法，积极吸引东部地区的企业、投资者投身中西部经济建设，清理撤销各种不合理的关卡、壁垒，实现东中西各地区的商品、服务、资金等自由流动，并可以考虑通过联席会议制度、定期协调沟通机制等体制机制措施在东中西之间建立沟通协调的中介桥梁。

第四，经济发展和文化保护。中西部地区各民族大杂居、小聚居，使传统文化和民族文化相得益彰，在中西部城镇化建设过程中，要充分尊重地方风俗、更多体现地方特色，应尽量避免东部地区钢筋水泥、高楼大厦、千城一面的城镇化发展模式。在坚持以经济建设为中心的同时，也要做好优秀传统文化、特色民族文化的保护和传承。要切实做好各类物质文化遗产、非物质文化遗产的保护工作，特别是要进一步做好非物质文化遗产保护名录及其传承人的确立、培养工作，将这些口传心授的活态文化嵌入到经济发展、城镇化进程中。要在传承、发展中保护，创新保护模式，充分挖掘传统文化、民族文化的现代价值，为传统文化、民族文化注入新的生机和活力，实现经济发展和文化保护的良性互动。

第五，城镇化和新农村建设。我们正在努力推动新型城镇化快速发展，但同时应该注意到，即使1亿农民在中西部顺利实现就近城镇化，甚至将来城镇化水平达到相当高的程度，我国仍会有大量人口生活在农村，因此应该坚持新型城镇化和新农村建设并行不悖。中西部地区在努力推进城镇化、积极吸引农业人口进入城镇定居的同时，也要选择一部分自然条件相对优越、农业发展基础较好的地区推进新农村建设，通过良好的住房、基础设施配套吸引农民集中居住，并通过便利的交通将城镇和乡村连接起来，实现城乡的便捷流通。另外，无论推进新型城镇化还是进行新农村建设，都应该充分尊重农民的自主选择权，避免“被城镇化”、“被集中居住”等现象的发生，使城镇化还是进行新农村建设真正实现以人为本。

责编 / 张晓