连片特困地区政府扶贫行为的现状与对策研究

李梦竹，王志章，2

(1．西南大学 政治与公共管理学院，重庆400715)2．西南大学经济管理学院，重庆400715)

政府作为一种社会主体，有广义和狭义之分。广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关，狭义的政府仅指行政机关。本文所指政府是指狭义上的政府概念，在中国即中央和各级地方政府及其所属机关。本文所讨论的政府行为，则是泛指各级政府及其所属机关以其公法人名义实施的各种活动。[1]政府作为我国扶贫开发最大的制度供给者和实际行动者[2]，积极有效的政府行为能够有力的帮助贫困人口脱贫致富，特别是在新时期连片特困地区扶贫攻坚中，政府主体行为优化对于缩小贫富差距，全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦至关重要。基于此，本文通过问卷调查和实地座谈等形式研究了连片特困地区政府主体行为的现状，分析了存在问题的主要原因，并以此为基点提出了改进的建议和措施，以期能够为各级党委和政府在扶贫攻坚战中更好地履行职责，提供参考和决策支撑。

一、样本选择及描述

课题组选择了位于武陵山区的重庆石柱县、黔江区，湖北恩施咸丰县，湖南怀化通道县、娄底双峰县，贵州铜仁江口县，以及六盘水市的水城县、盘县以及市直机关等为被试对象，进行抽样调查。2012年7月至8月历时一个月完成调研任务。本次调研共发放问卷1000份，回收问卷954份，其中有效问卷954份，占问卷总数的95．4%。被调查者基本信息如表1所示。

表1 样本基本信息

调研结束后，通过将收回的954份有效问卷的数据输入SPSS19．0软件对量表Cronbach’s系数进行检验，Cronbach’s系数为 0．890，在 0．7 以上，说明各问卷具有较高的内部一致性，稳定性较好，研究结果具有较强的可信度。

二、政府在连片特困地区扶贫工作中履职成绩突出，但缺失也不少

我国扶贫开发工作始于新中国成立初期，分别经历了小规模救济式扶贫(1949-1978年)、体制改革推动扶贫(1978-1985)、大规模开发式扶贫(1986-1993)、扶贫攻坚(1994-2000)和综合扶贫(2000至今)五大阶段。[3]政府作为扶贫开发的行为主体，在60多年的扶贫实践中积累了许多宝贵经验，取得了骄人的成绩，连片特困地区的扶贫工作更是有了实质性的突破，但另一方面，政府扶贫也存在着不少行为偏差，影响了整体扶贫效果。

(一)基础设施面貌巨变，水、电、住房建设相对滞后

基础设施是保证贫困地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，主要包括道路、饮水、用电和住房等。健全的基础设施是保障贫困地区长期稳定发展的重要基础。在国家财政的大力支持下，连片特困地区基础设施面貌发生了巨大的变化，民众生产生活条件得到较大改变，其中表现最为突出的是各类电器覆盖率增大，根据问卷统计结果，电视机、电饭锅、洗衣机和冰箱的覆盖范围分别达到94．9%、84．3%、65．8%、61．5%，电脑、微波炉、空调等对于贫困地区来说相对高档的电器使用比例也达到了16．4%、10．2%、7．8%。

图1 连片特困地区电器使用情况

相对于电器来说，贫困地区通路、用水、住房等设施建设相对滞后，一是通路比例较低，贫困地区通乡村公路的比例仅为70．1%，通省道和国道的比例则更低，只有19．6%和6．3%。二是自来水覆盖范围偏低。目前饮用自来水的比例为70．1%，但还有相当一部分民众饮用的是井水、江河湖溪泉水、池塘水，有的甚至直接饮用雨水。三是居住条件尚待提高，目前仍然有42．7%的民众居住房屋为砖木结构，甚至有4．8%的居住直接居住土坯房，产生了大量的安全隐患。

(二)教育环境显著改善，受教育程度仍然偏低

提高受教育水平是实现贫困人口脱贫致富的重要保障。只有通过高质量的基础教育，提升贫困人口的文化水平，增强自我造血能力，才能实现脱贫致富的目标。改革开放以来，在国家政策的大力支持下，为了提升贫困人口的教育水平，提高就业技能，各级政府部门高度重视基础教育，兴建了大量教育基础设施。经过不懈努力，目前，99．5%的中小学都有完善的教室，96．7%的有书本，80．6%兴建了运动场，42．1%有图书馆，41．6%有电脑室，30%有阅览室。除此之外，还通过支教、提高贫困地区教师补贴等方式扩充了大量的教师资源，在被调查者中，分别有44．8%和9．7%的人表示较同意和完全同意当地的学校教师资源很充足。

图2 连片特困地区教育基础设施建设情况

另一方面，虽然贫困地区教育设施不断完善，教师资源不断扩充，教育环境日益改善，但是贫困地区群众受教育程度仍然偏低。此次调查显示，在武陵山片区和滇桂黔石漠化片区被访对象中，受教育程度以小学和初中为主，分别占34．3%和50．1%，还有5．5%的为文盲，只有10%左右的为高中以上学历。

表2 连片特困地区受教育程度统计表

(三)医疗卫生条件改善，社会保险参保率低

健全的医疗卫生“安全网”，不仅可以为贫困群众提供基本的医疗卫生服务，减轻贫困人口的负担，还可以阻止因病返贫现象的发生。近年来，各地政府倍加重视医疗卫生服务，采取了一系列措施来改善贫困地区的医疗卫生条件。

一是完善了医疗卫生机构。医疗卫生机构是贫困人口享受基本医疗和公共卫生服务的重要载体。目前，我国政府提出“大力加强医疗卫生机构基础设施建设，稳步推进基本公共卫生服务逐步均等化”的目标，在这一目标的倡导下，连片特困地区兴建了医疗卫生机构，根据问卷统计结果，乡镇卫生院的覆盖率已达59%，乡村医疗卫生室和县级医疗卫生机构的比例分别为15．4%和10．6%，医疗卫生条件大为改观，基本能够满足就近就医的需要，尤其是随着乡村公路的建设，大病进县一级医院治疗也变得方便。

图3 连片特困地区医疗卫生机构覆盖情况

二是设立公共卫生服务项目。基本公共卫生服务项目是促进基本公共卫生服务逐步均等化的重要内容，与人民群众的生活和健康息息相关。在贫困地区设立公共卫生服务项目，能够帮助当地群众减少健康危险因素，建立起预防疾病的第一道屏障。根据问卷统计结果，82．8%的贫困地区已实现了0～6岁儿童预防接种，30．1%的地区实现了孕产妇保健服务，21．5%的地区实现了全面免费体检，18．8%的地区实现了老年人健康指导。

图4 连片特困地区公共卫生服务项目覆盖情况

虽然贫困地区医疗卫生条件有所改善，但是农村社会保障体系还不健全，各类社会保险参保率偏低，根据问卷统计结果，有6．1%的受访者表示没有参加任何社会保险，在参保者中，新农合、新农保的参保比例也仅为85．0%和26．5%，远远低于国家平均水平。

(四)公共文化体系不断健全，文化活动满意度低

随着我国改革开放和社会主义市场经济的发展，人民群众在物质生活不断提升的同时，精神文化需求也越来越突出。为了满足人民群众多层次、多样化的文化需求，国家兴建了大量文化基础设施，举办了丰富多彩的文化活动。在农村贫困地区，政府也不断完善农村公共文化体系。具体表现为：首先，设立农村文化基础设施。文化基础设施是民众享受文化服务的前提条件和主要阵地。为了满足广大农村人口的基本文化需求，政府在各村设立了相应的文化基础设施，例如文化室、农家书屋、镇级文化中心、文化广场、数字放映厅等。还开展了“村村通”工程，保障广大农村地区能够接收到电话、电视和互联网络，消除文化封闭现象，提升当地群众的文化素养。除此之外，还举办各类乡村文体活动，例如举行农民器乐、民俗绝活、农民歌手等比赛，跳广场舞，篮球比赛等，丰富了人民群众的文化生活。

虽然政府采取了诸多措施来改善贫困地区的文化氛围，还是存在着一些问题，一是民众对辖区内举办的文化活动支持率低，高达47%的受访者认为文化活动一般，35．3%的受访者持否定态度。二是文化设施仍然匮乏，47．8%的受访者认为当地的文化设施无法满足大家所需。

(五)人均年收入稳步提升，产业发展前景不容乐观

贫困群众的脱贫离不开收入的提升，收入的提升必须依靠产业的发展来带动。目前，在国家各项扶贫政策的帮扶下，目前我国贫困群众的收入均有了较大提升。目前，我国扶贫标准线是人均年收入2300元，根据问卷统计结果，有59．5%的受访者年收入高于贫困线，其中有20．2%的民众家庭人均年收入在5700元及以上。

表3 连片特困地区家庭人均年收入统计表

尽管贫困地区人均年收入有了较大提高，但是政府在帮助连片特困地区发展经济产业方面仍然存在一些问题，发展前景不容乐观。根据统计调查结果，对“政府发展本地经济，增加群众收入的工作做得很好”表示完全同意的只占7．3%，对“政府在扩大就业，增加就业机会的工作做的很好”表示完全同意的则更低，只有6．8%。

三、连片特困地区扶贫工作中政府行为缺失的原因解析

当前我国连片特困地区扶贫中之所以出现上述政府行为缺失，是由多方面的因素导致，主要包括：

(一)基础设施资金投入有限，建设规划不力

之所以出现农村基础设施建设滞后的情况，主要有两方面的原因：一是我国财政对农村基础设施的投入力度不够。近年来，我国经济总量不断增长，但是国家农村基础设施占GDP的比重却逐年下降，无法满足农民对基础设施建设的需求。另一方面，农村基础设施建设长期受忽视。基础设施建设所带来的效益是潜在的，无法直观得出，政府在做规划时，往往忽视其重要性，而将重点放在经济发展上，造成了农村基础设施建设滞后的情况。

(二)贫困地区经济基础薄弱，民众眼界狭隘

贫困地区受教育程度低，经济因素是主要原因。贫困地区经济基础薄弱，收入水平低，根本无法承担高中阶段高昂的学费，学生往往被迫选择辍学。其二，是因当地民风所致。贫困地区信息封闭，民众眼界狭隘，大都抱有“读书无用论”，认为读书费用高，就业难，对支持小孩完成学业持否定态度，造成了当地教育水平普遍低下的状况。

(三)农村社会保险覆盖面窄，制度设计存在缺陷

参保比例低，一是由于农村社会保险尚未覆盖，特别在贫困偏远地区，社会保险尚未开展，导致一些民众想参加保险却没有机会。二是社会保障制度设计上存有缺陷，表现为参保费用高，报销比例低，范围窄，民众参加保险无法获得实质上的保障，更无法对其产生认同。

(四)文化设施经费不足，供不应求现象突出

文化活动满意度低，一方面是由于政府对文化经费投入不足。在传统经济至上的思维模式影响下，政府对扶贫的投入主要集中在经济产业方面，农村文化建设也受到忽视，经费上的限制造成了贫困地区文化活动的缺乏。另一方面，贫困地区信息闭塞，农民活动受限，对各类文化活动的需求又较大，客观上造成了供不应求现象，影响到民众对政府文化建设的评价。

(五)政府急于求成，决策行为短期化

贫困地区经济发展水平低，客观方面是由于贫困地区资源禀赋有限造成的，但更深层次的是由于政府急于求成，决策行为短期化导致的。当前，基层政府官员为了在短时间内提升政绩以获得发展，在其选择主导产业时只重视产业的短期效率忽视了长期效益，结果却造成了资源的极大浪费和民众的长期贫困。因此，对于贫困发展产业来说，政府树立长期战略思维至关重要。

四、扶贫攻坚战中改善政府行为的路径选择

连片特困地区扶贫开发不仅关系到贫困地区的脱贫致富，更是我国实现全面建成小康社会的首要任务。可以看到，我国扶贫开发通过改革开放三十多年的发展已经取得了长足的进步，但仍然存在着很多问题，有很大的进步空间。对此，我们必须根据现实中出现的问题，提出有针对性的措施，改进政府的行为，推进连片特困地区扶贫攻坚工作的顺利开展和实施。

(一)加强财政投入力度，科学做好建设规划

农村基础设施是发展农村生产和保证农民生活的载体。解决农村基础设施建设滞后的情况，必须加大对基础社会的投入力度，并做好相关的规划。

一是加大对基础设施的资金投入力度。除国家财政加大对农村基础设施建设的倾斜外，政府应积极制定相关的优惠政策，引导企业、个人等社会资本通过股份制、合作制等多种形式参与到农村基础设施建设当中来。除此之外，还应对配备基础设施后续管理和维护资金，实现基础设施建设的可持续发展。

二是科学做好基础设施规划。农村地域分散，各地经济发展条件不尽相同，因此，政府应加强区域协同，有重点、有特色规划农村基础设施，推进村与村基础设施的互联共通，降低基础设施的修建成本，提高基础设施的利用效率。[5]

(二)建立贫困资助体系，营造积极的文化氛围

贫困人口受教育程度普遍低下，政府有着不可推卸的责任。要改变这种状况，可从以下三方面着手：

一是加大对贫困学生的资助力度。目前我国义务教育阶段的贫困资助体系已较为完整，政府要着重加大对高中、大学阶段的贫困资助力度，建立完整的资助体系，降低贫困家庭的教育负担，使寒门学子上的起学，读的起书，真正享有受教育的平等权利。

二是动员社会各界对贫困学生募捐。解决贫困学子上不起学的问题，除加大资助力度外，政府还应通过新闻媒体加大对该现象的宣传报道，引导社会公众关心贫困地区教育问题，并广泛动员社会各界对贫困学子进行捐助。

三是营造积极向上的文化氛围。政府要加大对读书致富典型案例的宣传，使贫困家庭认识到教育对脱贫的重要性，转变传统“读书无用论”的观念，重塑知识改变命运的主流文化。

(三)扩大保险覆盖范围，完善制度建设

社会保险是攸关“老有所养、病有所医”的民生工程。目前，我国社会已进入老龄化社会，完善社会保障制度刻不容缓。

第一，扩大新农合、新农保的覆盖范围。政府要通过发放宣传册、深入群众家中谈心等形式，加大对农村社会保险制度的宣讲力度，提高民众参保的积极性。

第二，不断完善新农合制度。我国农村合作医疗为个人、集体与政府共缴的形式。针对贫困地区收入水平低的情况，政府应进一步加大对新农合的资助力度，降低参保门槛，扩大报销范围，简化报销程序，提高报销比例，使广大农民真正从新农合中获得实利。

第三，健全新农保制度。一是要扩大新农保的试点范围，从试点中不断总结经验教训，优化制度设计，稳步推进新农保覆盖进程，使惠民政策真正惠及百姓。二是要加大中央财政转移支付力度，提高养老金发放基数，提升保障水平，调动农民参保的积极性。三是探索考虑城乡、新旧养老保险制度的对接，避免制度不同人群养老保险的分割，解决养老保险关系接续工作。

(四)尊重民众主体地位，合理配置文化资源

人民群众不仅有物质方面的需求，文化需求也不容忽视，针对民众对文化基础设施满意度的情况，必须尊重民众的主体地位，合理配置文化资源。

首先，建立科学的绩效考核指标。政府要转变传统的重经济轻文化的发展观，将文化发展情况纳入绩效考核指标，加大公共财政对农村公共文化事业的投入。

其次，尊重农民的主体地位，根据农民的文化需求，组织开展农民喜闻乐见、形式多样的文化活动，针对不同年龄群众的心理需要，精心设计文化活动的内容，吸引农民群众的广泛参与，活跃农村文化生活。

第三，合理配置基层文化资源和功能，逐步构建覆盖农村的比较完备的公共文化服务体系，提高农村文化设施的综合利用率。

(五)树立长远发展战略，做大产业促进增收

产业的发展是一个长期的循序渐进的过程。扭转政府急功近利，行为短视化的问题，必须树立长期战略思维，听取广大民众的意愿，做好产业的长期规划。

首先，坚持以广大贫困人口为本。贫困人口是产业扶贫的受益者，理所当然对主导产业的选择有发言权。因此，政府在扶贫项目的选择阶段要广泛征求民众的意愿，再综合考虑贫困地区的资源因素和外部环境因素，选择合适的主导产业，做好产业发展规划。

其次，加强对产业开发的投入力度。政府在确定主导产业之后，要加大对产业的财政支持力度，特别是要做好前期的基础设施建设，保障资金、人才、信息在该地的自由流动以及产业发展计划的正常运行。

第三，根据选择的主导产业，发展关联度高的衍生产业，形成产业集群，为贫困人口提供充足的就业岗位，发挥产业集群的辐射效益，带动周边更多的贫困人口走上脱贫致富之路。

五、结语

党的十八大确定了全面建成小康社会和全面深化改革开放的宏伟目标，对新的历史条件下推进中国特色社会主义事业做出了全面部署，强调要深入推进农村扶贫开发。习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时也特别强调，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区;没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。政府作为扶贫开发的制度供给者和实践者，在这场没有硝烟的战争中的作用至关重要。有鉴于此，本文旨在通过对政府在连片特困地区扶贫攻坚战中的行为进行研究，客观分析扶贫开发过程中暴露出的问题，以达到改进政府工作，提升扶贫开发效率，加快贫困地区脱贫致富和实现全面建成小康社会的目标。

[1] 黄锡生．建设资源节约型环境友好型社会中政府行为的规制研究[J]．重庆大学学报：社会科学版，2007，13(1)：91-96．

[2] 吴德江．农村扶贫中的政府行为研究[D]．广西民族大学，2011．

[3] 刘娟．我国农村扶贫开发的回顾、成效与创新[J]．探索，2009(4)：87-90．

[4] 刘玉海．财政部：2012中央扶贫资金增幅将超20%[EB/OL]．ttp：//www．21cbh． com /HTML /2011 - 12 - 7 /2OMDY5XzM4NjE 2OQ．html，2013-5-5．

[5] 董云云．加强农村基础设施建设 促进农村经济发展[J]．经济研究导刊，2011(24)：39-40．