美印民族优惠政策分析及其对中国高教政策的启示

张雯闻

(香港中文大学教育学院，中国香港)

多民族国家面临的一个经常性的问题是改善本国内存在的族群的不均等，促进族群的整合，维护国家的统一与稳定。为了解决上述问题，针对特定族群设立的优惠政策似乎成为多民族国家共同的政策决定。[1]这些政策旨在运用法律、规则、行政条例、法庭判决或者其它的公共干涉的方式向特定的民族群体提供公共或者私人物品，这些包括大学入学、就业、晋升、商业贷款或者土地的买卖等。[2]在过去的一个世纪，这些政策可以在许多的不同类型、不同发展发展水平的多民族国家被观察到，包括新西兰、美国、马来西亚、印度、前苏联在内的诸多国家都不同程度的实施该政策促进本国内的群体均等。[3]

优惠政策广泛流行引起许多的关注。按其研究的对象，这些研究大致可分为两类，一类是针对某一民族国家内部政策过程展开研究;另有一类则将对不同国家优惠政策的解读放在比较的视域下展开，试图通过“求同”和“求异”的比较更好的理解不同国家的优惠政策，促进政策更好的发挥效用。学者韦纳(Weiner)提出一套卓有成效的进行优惠政策比较研究的理论。他认为存在着一种政治的或者政策的逻辑使得这些政策广为接受，如果要理解优惠政策则必须将其放置在政治的场景中考察其政策制定，实施或者产生结果的可能。[4]

本文旨在运用韦纳的理论运用比较的方法分析美国和印度优惠政策，将其放在民族国家政治背景中探究何以上述两个差异巨大的国家制定、实施教育优惠政策的过程，以及政策影响方面的异同，同时通过对上述两国政策优惠政策的分析探讨对于中国实施高等教育优惠政策的启示。

一、优惠政策的制定及其争议

族群或者阶级的不均等在历史或者现在都广泛存在，何以族群的不均等受到国家政权的关注并为之制定相应的政策措施?有两个重要的原因导致该问题受到政策决定者的重视，其一是多民族国家对于广泛的收入不均等以及随之产生的再分配正义的需求，其二是对民族冲突可能带来的危害的担忧致使族群的不均等受到格外的关注。[5]

然而降低民族冲突维持国内环境的稳定和和谐却并非易事。在多民族国家疆域内涵盖了多个异质性的族群，这些族群在纳入主权国家体系前往往有着不断的斗争和冲突历史，而这些斗争和冲突的往往会形成一种族群中的共同的记忆，使得这些族群在面对其它的族群之际存在着一种明显的自我和他我的划分。[6]这些共同的记忆诱发集体性的行为，较阶级而言更为恶劣。上世纪以来，全球范围内的族群冲突络绎不绝，国家内部的强行人口驱逐、种族灭绝、内战和其它国家内部的动荡都与族群的冲突息息相关。[5]

民族国家中对于再分配正义的关注是另一个族群不均等引发政府关注的原因。需要注意的是族群不均等和阶层不均等在机会层面所表达的均等含义却截然不同。尽管阶级的不均等是社会不均等的反映，但是它却不一定违背机会均等的原则，这是因为阶级结构在反映社会不均等结构的同时，也是均等的机会的结果。[5]但如果以上述逻辑为依据解释族群的差异则很难起作用。假设一个社会中有人成功有人失败是由于个体之间不同的能力、技能和成就动机的反映，然而社会却仍然沿着存在的族群分层结构，那么绩效社会的假设则难以成立，代表社会中存在一定程度的歧视，使得某些族群成为优胜者。[5]

现代的福利国家认可的再分配正义的价值要求国家保障差别性的对待，保障弱势群体的利益。以美国为例，优惠政策的支持者认为黑人的弱势地位是遭受歧视的历史或者其他社会结构限制的结果，因此应该对过去的历史做出补偿和保障[7];印度也同样如此，脱离殖民统治后，政策的制定者要求社会系统对层级制社会中历史上遭受不公正待遇的族群如表列种姓和部落做出补偿。[8]对已存于社会系统中的结构限制导致的不均等使得民族国家的政府产生一种政策的诉求，即需要采取一定的措施干预诸如族群等先赋性因素对个体流动的影响，保障个体机会均等。

分配正义和族群冲突要求民族国家必须采取措施解决族群不均等的问题，但优惠政策的合法性基础以及其背后隐藏的规范性问题仍然在美国和印度引起争论[5]首先是关于族群机会不均等原因的争论，有两种主要的理论路径解释产生族群不均等现状的原因。[9]第一种是文化路径的解释，正是族群文化中存在的成就动机的差异造成族群在教育以及社会成就方面的不均等;[10]另一条解释的路径认为，族群在社会结构中所处的位置导致不均等的结果，历史或者其他一些社会结构性的因素使得特定族群社会地位、职业阶层、经济收入较低使其不能获得更好的教育或者向上流动的机会从而导致群体的不均等。[11]教育和劳动力体系中族群分层反映了层级式的族群关系，一些族群在经济和国家控制方面更具优势，而这些优势又透过一些国家机器合法化并得到巩固。[5]

但在多民族国家的现实情景中，文化和社会结构的原因往往同时发挥作用导致社会结构中形成族群的分层，很难分清哪一种原因是导致本国内部形成族群差异的确切原因。以教育为例，在教育系统中族群分层既是社会歧视也是不同教育动机的结果。[5]对于原因的追寻不影响政府采取措施促进族群均等的决心，但对该问题的看法却会影响政府实行优惠政策的手段、方式和目标。一旦族群的不均等被视作是社会结构限制的结果，则政府可能要采取一些以族群身份为获得优惠的再分配型的政策加以解决;假如族群的不均等被认为是文化因素的结果，那么再分配型就未必有用。基于此，美国优惠政策的反对者认为，一旦实行优惠政策，则可能存在着另外一种反向的歧视;甚至有学者认为，政策的持续实施将可能会造成用“一种社会分层模式取代另一种分层模式”的可能[12]，因此使得政策背离了其最初的主旨。

另一个争论的焦点则围绕着更为深层的规范性问题展开。优惠政策通常都以促进族群的均等作为主要政策目标，群体均等的目标是否与自由主义兴起后民族国家所确立的个体均等原则存在冲突成为争论的焦点。解决该问题的关键在于如何看待群体的均等或者是个体的均等，作为任何政策实施基础的个体均等固然不可违背，但另一方面作为均等对象的群体均等也同样须作政策的考量①当代政策研究的学者们通常认为一般的公共政策中存在着三类不同的均等的对象，分别是简单的个人均等(simple individual regarding equality)、以组别内个人为对象的均等(segmental subjects of equality)以及以组别之间为对象的均等(bloc-regarding equality)，而旨在解决族群不均等制定的公共政策则选择以组别之间为对象的均等，用以改善或改正一些由于历史及社会因素造成的体系的不均等(systemic inequalities)。。[13]

优惠政策在美国的争论以及相应的判决诠释均等的原则和对象间的区别，并恰当的解决了优惠政策在均等问题上的争论。为了解决宪法的规定与肯定性行动计划政策目标群体之间可能存在的矛盾，美国制定了严格的肯定性行动计划的实施方案，并杜绝配额制(quota system)式肯定性行动计划实施方案。依据1978年贝卡(Bakke)案的判决原则，法官鲍威尔(Bowell)写道“不得因种族而拒绝任何申请人，并偏好其它较不符合资格的人”，因此“在学生机构中确保某一族群的特殊百分比的有限是必须被拒绝且无效的”，但他同时也强调录取机构在招生时可将族裔视作一个“相关因素”考虑是否招生任一学生。[14]

然而在印度，情况却完全不同。印度宪法同时肯定了群体和个体两种不同的均等原则，宪法同时将群体和个体的均等视作均等的原则。[5]因此，印度的执行措施也较美国激进。印度中央政府决定针对表列种姓(Scheduled Castes)，表列部落(Scheduled Tribes)，以及其它的一些被鉴别为社会和教育落后的阶层(socially and educationally backward classes)实施配额式的优惠政策②具体的政策实施计划中，政策规定中央政府将15%的公共部门雇佣配额保留给表列种姓群体(该群体在人口中的比例也未15%)，将7．5%的配额留给表列部落，上述两个群体成员可以通过参加全国统一的竞争性考试获得被保留的职位。。地方也借鉴了中央政府的政策设定，在地方公共部门保留相似的配额给上述群体。[8]但如何鉴别第三类群体，即落后的阶层，在公共部门的雇佣中给此类群体设置多少的配额就成为政府的难题，政策制定者们确定落后阶级的标准和对象争论不休[5]，1953年政府列出的属于落后阶级的名单中包含2399个不同的群体，涉及人口11．6百万人，占印度全部人口的22%。[2]

二、优惠政策的类型、实施及政治的后果

两种不同类型的优惠政策实施工具：一种是配额系统(quota system)而另一种则是优惠的提升(preferential boosts)。上述两种方法都可以增加特定族群成员被选择到一个合意位置(desirable position)的可能性。区别在于在配额系统中一定数量的机会被保留给特定的族群，从而将面对整体人群的选拔过程分为两种不同的竞争机制及晋升轨道。而优惠的提升则意味着通过到达可利用位置的竞争机制和渠道仍然统一，仅仅只是增加了在这一竞争的过程中某一特定类型群体成为较其它类型群体成员更受系统选择的青眯而已。[15]

在美国，优惠政策主要采取优惠提升的方式实施。联邦政府为优惠政策的实施制定了详细的计划，以贝克案的判决为基础，美国的高等教育领域严禁实施配额式的优惠政策，高校只能根据自身招生的需求将民族作为招生的考量因素，并且申请人必须达到录取的最低分数要求，以保障优惠对象的质素。[16]

按优惠提升原则执行的优惠政策消除美国国内许多反对者的疑虑。博文(Bowen)和巴克(Bok)于1998年撰写的《河的形成》(The shape of river)书中运用C＆B(College and Beyond)数据库中超过八千个进入全美25所学术选择型学校学术的追踪数据，通过严谨的统计分析了肯定性行动计划的实施过程及其带来的结果，他们的研究打消了反对者对于黑人学生成绩的担忧，同时他们的研究亦显示，肯定性行动计划不仅保障机会均等，同时也有效的促进多元社会的构建和民主意识的传递。该计划不仅使得黑人学生收益，也使其他族群的学生也同样受益。[17]

但质疑并未消失。另有一些批评者认为肯定性行动计划会实施会造成认知方面的负面影响，如在社会形成少数族群的刻板印象[1]、影响被优惠者自身的自信心等[18]，或是形成针对其他族群的反向歧视增加族群之间的摩擦和冲突等。[19]但实证的研究驳斥了批评者的怀疑。肯定性行动计划与自我怀疑之间的因果关系仅仅只在特定的实验室条件中才会存在，在真实社会生活中的情境却并非如此。[20]肯定性行动实施对族群关系施加的负面影响也同样难以成立，安博森(Aberson)的研究发现，只要有正当的理由说明该政策的必要性，那么不同族裔的人群均会支持肯定性行动的实施。[21]因此，鉴于肯定性行动计划在促进上述各方面的重要作用，有效的促进了社会的整合，保障社会的稳定，因此，肯定性行动计划又被其视作保障社会稳定运行的“守门人”。[17]

在印度，配额系统则成为中央和地方政府的主要实施手段。其政策实施的过程和结果却并非美国一样乐观。首先是中央政府在政策制定方面的缺失引起的目标群体不确定问题使得针对落后阶层的优惠政策难以真正实施。[8]其次是地方政府在自主决定权导致政策目标的转变。各个地方政府致力于运用民族优惠政策给本地居民优越的待遇，意在提升长期遭受不公正待遇族群的政策沦为保护本地居民的措施。[2]尽管未能有严谨的统计分析揭示该政策在促进群体均等方面的作用，但一些研究证实该政策实施对族群关系的施加的负面效应，即造成本地社群和移民社群的对立[2]，优惠政策实施引起的群体间的积怨情绪使学者开始反思是否应该实施“极化的优惠”。[22]新世纪，优惠政策在印度逐步衰退，政府肯定优惠政策在促进民族均等方面的显著作用，决定在2001年最后一次实施登记种姓信息的人口普查，政府同时认为，立法机构中已经实现了种族的均等因此不应再以族群为依据保留相应的配额。[8]

美国和印度的优惠政策实施的方式和产生的结果方面看起来如此的不同，但如果按照政治的逻辑去理解上述两国的优惠政策，结果却并非如此的不同。[5]一旦优惠政策开始实施，就会有越来越多的族群参与到优惠的争取过程，排在优惠对象中的名单将会越来越长，在印度，优惠政策之间从表列种姓、表列部落和落后阶层扩展到本地原居民;在美国，对优惠政策的诉求也逐渐从黑人扩展到西班牙裔或者亚裔;诸如优惠对象、优惠实施方式之类的问题都成为政治问题，由此优惠政策的制定实施从田间地头到政府组织或者选举过程中都引发大量的斗争。在政治的场景和政治运作的过程中，优惠政策成为一项政治动员的机制。[5]

无论是美国还是印度，透过政治的视角审视优惠政策，相同的政治结果在于：该政策创造了一种政治的过程，这种政治的过程极大的影响了群体组织方式以及群体需求方式。优惠政策极大的增强了族群的凝聚力、对族群身份认同以及对族群的政治动员。优惠政策并没有消除系统中原有族群的层级式结构，仅仅只是提升了这个分层系统中一些特定群体的地位。[5]

在政治的结果背后，更值得深思的问题在于，既然多民族国家存在着对优惠政策的肯定且唯一的需求[14]，而优惠政策多带来的族群性的政治后果又无可避免，那么应该如何实施优惠政策才能使得这种对于群体的动员不至于引起种族的冲突和摩擦反而更进一步的促进社会的整合?

三、美、印的优惠政策对中国高等教育优惠政策的启示

中国自建国初期就广泛的实施针对少数民族的优惠政策，尽管在大跃进和文化大革命时期少数民族优惠政策的实施被阶级斗争中断，但在改革开放后，中国的民族政策又重回自由立场，少数民族优惠政策得以恢复[23]，而高等教育就是优惠政策实施的重要领域。[24]在中国的高等教育优惠政策同时采用配额系统和优惠提升的政策执行方式存在。在高等教育的优惠政策实施中，政府一方面分离出来一条针对少数民族录取的专门路径，另一面又基于一些加分或者降分的措施提升少数民族学生在正常升学过程中被录取的几率。[24]

从少数民族高等教育优惠政策实施以来，数据显示少数民族学生在高等教育系统中所占份额的提升，2000年高等教育系统中的少数民族学生所占比例从建国初的2．56%提升到 2000 年的 5．71%。[25]但一些实证的统计分析却显示，份额的提升并没有缩减族群之间的机会差异，这一差异在那些精英式的高等机会的获得方面表现的尤为明显，更为吊诡的是旨在促进地下阶层的少数民族群体获得高等教育机会的优惠政策却使得优势的少数民族家庭成为最终的受益者。[26]

中国的优惠政策实施同样也带来类似的政治后果。在配额制度的运行过程中，地方政府和中央政府在配额份额的设定构成中形成一种紧张的张力，本地考生和外省考生如何分享配额也存在摩擦。[27]优惠政策不仅提升了优惠对象的族群意识。[28]同时，优惠目标的设定也备受争议。反对者们质疑一些平均受教育年限和收入超过汉族的族群是否应该同等的享受优惠政策。

通过对美印高等教育优惠政策的比较，关于中国是否需要优惠政策或者需要什么样的优惠政策更具有讨论的价值和政策意义。实际上，如果政府的目标是缩小群体之间的不均等，使各个不同类型的族群能够共享社会发展带来的收益，那么以族群身份为受惠标准的优惠政策未必是多民族国家的唯一选择。[2]因此，也有必须根据中国的实际国情选择适当的政策工具促进族群的均等。

通过对印度和美国优惠政策的分析可以得出以下启示，第一，优惠政策是多民族国家之间解决族群均等或者构建多元文化社会不可避免的政策选择;第二，无论优惠政策的执行结果如何，优惠政策都会产生政治的结果;第三，尽管优惠政策会产生政治的结果，但是这些政治的结果并不一定会带来负面的影响;优惠政策对解决政策目标问题的有效性取决于政策的设计和政策执行的过程。

综上所述，对多民族国家政府而言制定或者实施优惠政策的关键就在于需要通过一系列的设计将优惠政策的政治过程最小化，中国的优惠政策执行也同样如此。因此，不仅必须依据中国的国情制定与之相适应的高等教育优惠政策，提高优惠政策效率;同时也应最小化政策执行的政治结果，清楚的界定优惠政策的政策目标群体、并对目标群体进行准确的分类、确定优惠的类型，以及优惠实施的领域、同时要确保优惠的幅度不会使得不合质素的后选择被选择到合意的位置等问题。[5]

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