央企监督约束机制运行中存在的问题及对策研究

田耘

摘 要：近年来，随着央企整体改制上市或主业整体上市，有力促进了企业经营机制的转换和规范的法人治理结构的建立。但是，央企从权力制约机制运行结果来看并不理想，权力腐败和资产侵蚀并没有被有效遏制，在内部监管以及外部监督机制方面，仍然存在不少漏洞，且带有一定的普遍性。进一步完善监督约束机制，对央企健康长远发展有着重要意义。

关键词：央企；监督约束机制；权力制衡

中图分类号：F270 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）19-0016-02

央企是中国国有企业的主力军。近年来，随着央企整体改制上市或主业整体上市，有力促进了企业经营机制的转换和规范的法人治理结构的建立。尽管央企的内部治理水平有不同程度提高，但是，公司治理结构的决策权、管理权、监督权三权分立格局尚未形成，从权力制约机制运行结果来看并不理想，权力腐败和资产侵蚀并没有被有效遏制，央企已经成为腐败的高发区。从近年来披露的事实情况特别是中石油腐败案可以看出，在内部监管以及外部监督机制方面，仍然存在不少漏洞，且带有一定的普遍性，这些问题严重制约着央企的健康长远发展。

一、央企监督约束机制的现实状况

按照政府的管理权限划分，中国的国有企业可以分为中央企业（由中央政府监督管理的国有企业，以下简称央企）和地方企业（由地方政府监督管理的国有企业）。截至2014年1月，国资委直接管理的央企数量113家，加上保监会、银监会、证监会直接管理的金融央企，一共为125家央企。

随着国有企业改革不断深入，形成了一批以集团公司为主体的央企。截至2012年底，国资委系统监管的国有控股上市公司共953家，国资委系统监管企业资产总额达69万亿元。在美国《财富》杂志2013年公布的世界500强企业名单中，国务院国资委监管的央企有44家，比2010年年增加6家。央企公司制改革取得重大成效，企业的市场化、国际化运营水平及内部的治理水平逐步提高。当前，在央企中有法律监督、党内纪检委监督、监察审计监督和职工监督等各种监督形式，此外，还有各级各类组织和制度进行监督和制约，如监事会、职代会、股东代表大会等，董事会规范运作的制度进一步完善，外部董事队伍建设进一步加强，董事会在科学决策、风险防范和加强管理等方面的作用进一步显现，可以说企业监督制约机制初步形成。

二、央企监督约束机制运行中存在的主要问题

1.董事会制度缺乏制约性

西方企业“法人治理结构”中起主导作用的是董事会，董事会通过票决制体现决策的集体性，通过制定决策、任免、监督奖惩等制约经理人员。目前中国央企董事会制度中监督制约机制几乎不存在。央企主要负责人权力过于集中，一把手既是企业的决策者和执行者，又是企业的管理者和监督者。董事与经理严重重合，造成决策机构无法制约执行机构。集团公司党组和股份公司董事会的组成方式与事业单位党委组成方式相差不多。股份公司总裁和高级副总裁全部进入董事会，占执行董事的一半，总裁担任副董事长，这使董事会监督乏力，对经理人员的制约作用难以发挥。

2.监事会和纪委监察机构的监督作用缺失

委托人通过监事会和内部审计部门的监控作用极为有限。因为监事来源不独立，监事级别低权力小，职工监事设置形式主义，这种企业内设的监事会缺乏权威性，使监事会的权力制衡作用未有效发挥。监事会有时在央企中的地位实际上仅仅是一个摆设，其监督约束被大大弱化。而现有央企中纪检监察组织是在本企业党委、行政的领导下开展工作的，他们在很多方面受制于董事会和总经理，造成纪检、监察人员多采取“民不举官不究”的工作态度，大多走形式，很少动真格的，对领导干部的监督作用十分有限。

3.职工民主监督弱化，流于形式

虽然央企基本上建立了工会组织，但并不是独立的劳方组织，而且实际上是依附于公司内部并听命于公司高层，主要是给职工组织些活动、办些实惠事，在监督方面的作用十分有限。虽然有一些法律、法规的规定，在一定程度上为职工参与公司治理提供了法律保障，但这些规定由于未能明确规定职工作为治理主体的法律地位，加之过于简单、可操作性差，难以真正发挥职工在公司治理中的作用。

4.委托机构对代理人缺乏有效监控手段

现有国资监管体制下，央企控股上市公司委托代理链条过长，国家对央企控股上市公司企业经营者的监督和约束，每经过一次委托代理过程，力度就削弱一次，监督成本也就越高。由于每一级之间的委托代理环节因委托人与代理人之间的信息不对称需要付出高昂的代价，委托人对代理人很难实施有效的监督。最终导致股东会、监事会的制衡形同虚设，董事会成为凌驾于股东大会之上的权力机构，企业内部难以形成有效的法人治理结构和法人约束机制。

5.证券市场中介机构的监督作用发挥不明显

在中国，证券市场中介机构的公信力不足，不能很好地发挥其应有的监督作用。如有些中介机构在利益的诱惑下，为达到企业上市的目的，帮助不具备上市条件的公司编造虚假证明材料骗取上市资格；少数会计师事务所和资产评估等中介机构，为了保住和扩大市场份额、争取或稳定客户，放弃最基本的职业操守，无法保持其在执业过程中应有的独立性，从而造成审计意见或评估结果的真实性、公允性大打折扣；部分证券投资咨询机构和证券评级机构受利益的驱动，违背职业道德发表误导性投资建议和评级结果。证券市场中介机构存在上述种种违法违规行为，导致无法实现其对上市公司应有的监督作用。对于央企控股上市公司而言，凭借其资源优势和在本行业的主导或垄断地位，则更加容易控制或影响这些中介机构。

三、对策和建议

1.科学配置权力，强化权力制衡

为建立有效的公司治理，就要科学地配置公司的控制权，确保分权—分责—制衡的有效性。要保证股东大会的最终控制权，保证董事会独立决策权，保证经理人员自主经营管理的权力，明确股东大会、董事会、监事会和经理层的职责，各负其责，建立规范的决策、执行和监督三权分离机制，形成企业董事会与经理层、董事长与总经理之间相互制约的权力格局。要将董事会与经理层分离，尤其要解决董事长与总经理“一肩挑”的问题，以确保董事会对经理的有效监督。endprint

2.加强监事会的权威性

对监事会的议事、决策内容和程序予以明确规定，确保在公司治理机制中所有的人都能受到监督约束。首先保证监事要知事，再者赋予其广泛而巨大的权力，使其有权列席企业各类重大会议，有权调阅财务资料、审计报告等实施财务监督，拥有提议、建议、发表独立意见、知情、监督等多项权力。并对企业领导班子成员的行为和总经理的经营业绩进行监督、评价和记录，向国资管理机构提出对领导班子成员的任免及奖惩建议。通过强化监事会职能，构筑国资管理机构对企业的监控桥梁，完善企业内部监督机制。

3.明确纪检监察机构负责人在治理结构中的监督地位

当前，要认真执行好中央纪委、中央组织部等四部委《关于加强和改进中央企业和中央金融机构纪检监察组织建设的若干意见》，使纪检组长（纪委书记）依法进入董事会、监察机构主要负责人依法进入监事会。强化企业纪检监察机构对提交董事会、监事会和公司管理层审议的重要事项进行事前监督，重点强化对人事任免、物资采购、工程管理、资金使用等重要事项运作的事前监督。纪检监察组织要参与党组织对干部的考评、任免、党员评议等工作，切实加大对党员、干部违纪违法行为的查处力度，使监督作用落到实处。

4.建立健全企业民主监督机制

群众监督往往不会对被监督者直接产生作用，只有通过把群众监督转化为党政纪监督、法律监督、党组织监督、法人治理机构中决策监督、执行的参考和依据方式，才能真正发挥作用。为此，要扩大职工参加民主管理的范畴，疏通参政渠道，发挥职代会作用，详细规定职代会程序、让职工代表依《公司法》进入董事会、监事会，使职工以法定形式参与公司的决策和监督，使经营者行使权力受到群众监督。

5.强化外部的审计和国资委的考核

除了建立真正的现代企业制度，建立和健全企业内部的各项规章制度，落实公司治理结构，确保分权制衡机制的运行外，就目前来看，要监督约束一把手，还需要强化外部的审计和国资委的考核和监督。西方国家对国有企业的监管大多以国会及其专门委员会为主导，从设立撤销、政策制定、内部管理体制、投资预算、人事任免到调查审核和工作汇报，国会都是最高权威。建议设立人大公有资产监督委员会，对国有企业政策决策、人事财务进行把关，派遣监事、外部审计并根据审计结果进行处罚，设立企业信息公开、群众质疑和举报的网上平台。在加强国资监管和企业经营管理过程中，要推进权力运行公开化、规范化，把权力关进制度的笼子里，促进经营管理权力和责任的统一，切实解决监督乏力的问题。

6.提升证券市场中介机构的监督作用

加大对中介机构的监管和处罚力度，明确中介机构虚假行为的赔偿责任。提高上市公司和中介机构的合谋成本，以减少上市公司的不规范披露行为。完善市场中介机构相关法律法规，明确中介机构虚假行为的赔偿责任，补偿受害者所遭受到的损失。加强行业协会的自律作用，提高从业者的素质，提升证券中介机构的独立性与监督意识，充分发挥行业组织在联结从业者与监管机构方面重要的桥梁作用。

参考文献：

[1] 李灵英.浅谈国资新体制下如何完善国有企业监督机制[J].科学之友，2008，（2）：78-79.

[2] 张太升.关于完善国有企业监督制约机制的思考[J].企业活力，2008，（7）.

[3] 李济广.企业治理体制中的国有企业监督制约机制：基于案例的研究[J].上海大学学报（社会科学版），2011，（7）：103-115.

[责任编辑 吴高君]endprint