关于中国社保基金管理问题的若干思考

郑纬仁　陈健辉

摘 要：社会保险基金管理是对社保基金的筹集、投资、支付等环节进行管理的总称，其管理是否有效将直接关系到基金的完整、保值增值以及基金的收支平衡，最终将影响到被保险者的生活水平和整个社会的长治久安。但是由于我国相关法律、制度的缺失和运行机制的不健全，使得我国社保基金管理存在较多的疏漏，这对于基金的安全性无疑是个隐患。故以奥肯漏桶为理论指导，分析我国在社保基金管理中存在的问题并提出相应的政策建议。

关键词：奥肯漏桶；基金违规使用原因；政策建议

中图分类号：F 840.61 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0157-02

引言

奥肯漏桶是通过社会保障制度税收和转移支付过程中所引起的效率损失。美国经济学家阿瑟·奥肯认为，通过高税收和转移支付来缩小贫富差别，可能作用没有那么大，从穷人那里收税100元，穷人能得到的会少于100元，就好比从富人那里打了一桶粥给穷人，穷人得不到一桶粥，原因是桶上有一个漏洞，一部分粥漏掉了。

具体到社会保险基金管理方面，奥肯漏桶可能发生在四个环节：第一，基金的收入环节，主要是由于收缴的社会保险费不及时上缴财政专户以及财政拨款给付的不及时。第二，基金的管理环节，主要是基金的违规投资和失职渎职造成的基金损失。第三，基金的存储运营环节，主要是使用社保基金建设办公用房和弥补行政经费。第四，基金的支付环节，主要是违规出借社保基金，虚列、扩大支出，挤占挪移、贪污浪费，套取、冒领社保基金等。

一、我国社保基金管理中存在的问题

我国在社保基金管理中存在很多违规操作，表1为审计署发布的《2011年全国社会保障资金审计结果》中的社保基金违规使用状况。

表1 2011年我国社保基金违规使用状况

资料来源：2011年度全国社会保障资金审计结果。

从表1中可以看到，社保基金违规使用主要原因是没有使用财政专户管理和在会计记账、核算中存在错误；其余为调剂金管理、行政经费及弥补支付缺口，虽然它们所占比重较小，但是从数额看仍然庞大。究其原因，是我国社保基金管理体制及相关制度中存在缺陷和管理队伍专业化素质不高造成的。

二、我国社保基金违规使用的原因分析

1.立法滞后和制度的不健全

在2011年的审计结果中可以看到：第一，有约1.14亿元用于弥补支付缺口，这是政府主管部门对于社保基金性质存在误区和执法不严的结果。我国社会保险大都实行地方统筹，在地方当政者的眼中社保基金只是一笔低息贷款甚至是一笔不需要归还的款项。第二，有10.81亿元用于经办机构办公设施和行政经费开支，这是预算制度不健全的表现。加强社会保险基础设施建设，有助于我国社会保险制度的可持续发展，但是这笔费用从社保基金中挪移显然是不正确的。第三，经办人员专业素质水平有待提升。在基金的违规操作中有394.05亿元是由于会计记账和核算错误造成的，占到41.84%。由于我国社保制度建设时间短，人才匮乏，员工队伍专业化水平较低，在具体的业务操作中存在大量的不规范行为。

2.统筹层次低

目前，我国养老保险制度实现了省级统筹，而其他的保险制度基本上是地市级统筹或县市级统筹。

中国有两千多个县级行政单位，意味着有两千多个社保基金管理机构，也就意味着有两千多个风险隐患。统筹层次低，使得地方经办机构有了更大的基金支配权：不严格按照“实行财政专户，实行收支两条线”执行，各经办机构画地为牢，为基金的违规操作提供了可乘之机；在地方政府的怂恿、命令下，将基金用于平衡财政赤字或者地方建设支出；出于本部门的考虑，违规建设办公楼、职工用房、各类场馆，采购办公设施、汽车，增发工资、福利等。统筹层次低，一方面风险点较多，另一方面由于层级多，中央一级对于基层的监管就显得力不从心，监管力度减小。

3.投资渠道单一

在制度建设之初，出于我国法制建设落后和金融市场不完善，为保障基金安全性，基本养老保险基金只允许用于银行存款和购买国债。

一些经办机构管理人员为了避免基金的贬值，违规将基金投向于制度规定之外的投资渠道，由于是违规投资，其投资行为必然受到种种约束与限制，基金获得收益皆大欢喜，基金投资失败既使得基金受到损失，被保险人的权益受到损害，而且有关主管人员也会因违规操作而受到处罚。此外，基层主管部门也会由于当地政府的行政命令将基金用于平衡财政赤字或投资于当地建设。

4.经办机构人员专业能力和素质亟待提高

社保基金管理固然需要法律和制度的约束，但作为一项管理活动，它更需要相关人员的自律意识、专业能力和积极的态度。根据审计署2012年的审计报告显示，2011年度，部分经办机构审核不严格，向不符合条件的人员发放待遇或报销费用18.52亿元；由于会计记账和核算错误所造成的违规资金达到394.05亿元；此外，还有大量的违规开户、政府补助资金未及时足额拨付到位、擅自减免社会保障费等现象，这对于社会保险制度的可持续发展、资金的良性运行以及社会保障制度的信誉都造成不良影响。而这都与社保经办机构人员的专业素质不无联系。

三、对我国社保基金管理的政策建议

1.加快社保立法进程，加强社保行政执法能力建设

应配合《社会保险法》的颁布实施，相应制定和完善《社会保险法实施细则》、《社会保险预算法》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》、《社会保险监管法》等相关法律、制度，使社会保险基金运行的各个环节都处在规章制度的约束之下，使社保机构业务管理有法可依、有理可据。要明确各级社保经办机构的责任和义务，规范社保基金征缴、管理、投资运营、支付的全过程，详细制定社保各项目筹集办法、支付标准，制定详细的奖惩细则；要严格执行“实行财政专户管理，收支两条线”的原则，严禁违规开户；实行社会保险预算制度，将社保基金收入、支出、行政经费列入预算，增加透明度；加强有关严格遵守社保法律制度的宣传教育，引导经办人员遵守规章制度，形成遵守制度、执行制度的良好氛围。endprint

2.完善配套措施，提高统筹层次

要积极创造机会，完善相关配套措施，提高社保基金的统筹层次，削弱基层单位对于基金的支配权，加强中央一级对于基金的监管力度。提高统筹层次，在发挥减少资金违规使用机会的同时，也可以促进劳动力在更大的范围内流动，有利于统一完善的劳动力市场的形成；有利于改变各地区之间社会保险负担畸轻畸重的不平等局面，减少各地区之间的矛盾；有助于减轻国有企业的社会保险负担，增强国有企业的竞争能力。

3.放宽投资范围，优化投资组合

基金投资不能局限于存款和国债还要加快进入金融市场，投资于企业债券、股票、期权、期货，在基金保值增值的同时促进资本市场的完善；还要根据我国国情投向基础设施、房地产，促进我国基础设施建设和有关民生工程的建设；借助发达国家经验，将基金投资于海外市场，利用国外市场分散风险，避免一国经济波动对基金造成影响。与此同时，要优化投资组合，针对社会保险基金的性质，创新金融产品，改进投资工具。国家财政部门可以针对社保基金推出长期指数化特种债券。要利用缺口管理和免疫策略等风险规避手段，增强社保基金对于风险的抵御能力，分散基金投资风险。

4.加强经办机构建设，提高经办人员素质

要适应全球化、信息化的浪潮，加强经办机构基础设施建设完善相关配套设施，加紧全国统一的社保信息平台建设，从技术上减少资金违规使用的机会。此外，要举办有关的教育培训，提高经办人员的专业素质；加强宣传教育，提高经办人员的职业操守；加强制度学习，使经办人员熟悉具体的业务操作规程，严格按照制度办事，也要使经办人员惮于制度的惩罚，使违规操作得到根治。

5.加快推进立体化、多层次的监管体系的建设

加强社会保险行政监管，各级财务部门要做好自己的社会保险财务管理工作；审计部门要负责全国社保基金的审计监管，稽查各单位财政收支、经济效益状况，提交审计报告；证监会、保监会、银监会要发挥各自的作用，依法对社保基金的运营机构实施监督。加强社会保险法律监督，不仅要用相关法律、制度管权、管人、管事，约束相关责任主体行为，司法机关要加强执法能力建设，严厉惩处违法行为。加强社保机构内部控制，增强组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制和信息系统控制，防范运作风险，提高管理水平和质量。加强社会保险的社会监督，发挥人民群众主体精神，通过申诉制度、信访制度建设、舆论曝光等渠道发挥对社保基金监督的补充作用。

参考文献：

[1] 郑秉文.社保基金违规的制度分析与改革思路[J].中国人口科学，2007，（8）.

[责任编辑 李 可]endprint