失地农民被征地满意度的主要因素及政策建议*——基于调研湖北省宜昌市227个农户的实证分析

邓大松 ，丁 怡

（武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）

随着城市化的推进，越来越多的土地将被国家征收，意味着将会有更多的农民失去他们赖以生存的土地。据统计，目前全国被征地农民以每年200多万人的速度在增加（廖小军 2005），另据韩俊（2003）推测，如果中国未来的城市化率达到50%，2000-2030年间占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。我国现行的征地制度有其特殊的时代背景，是转型期的中国不得不面对的现实。征地制度有效保证了城市发展所需要的建设用地，但是征地过程中农民普遍表示不满，甚至以极端的方式阻止土地被征用。

征地过程中为什么农民会感到不满，哪些因素会影响农民被征用土地的满意程度呢？对此问题的研究，不仅仅影响到我国城镇化、现代化和工业化的进程，更关系到社会的和谐稳定，关系到我国庞大的农民群体能否在未来转化为最具发展潜力的群体。史清华等（2011）在对上海闵行区7个村2000多户农民的调查研究基础上，提出征地后收入不升反降的发达地区失地农民对征地不满，是因为他们的权利没有得到应有的尊重，他们不能参与征地过程，也不能充分表达意见。刘祥琪等（2012）对中国17个农业大省的抽样调查数据分析中，发现只有事先与农民协商过征地补偿标准，那些征地补偿水平比较高的农民在征地中的满意程度才更高。陈莹等（2009）对湖北省4个市54个村的调研数据分析中涉及了农民在征地中的满意度。他们的研究认为，农民对土地征收的满意度最高是因为武汉作为湖北的省会城市，与省内其它城市相比，其征地补偿机制和监督机制相对比较完善。

在征地过程中如何保护农民利益，尽可能使他们的土地权益免受侵害，理论界提出了一些改革现行征地制度的政策建议。例如规范征地程序、提高安置补偿标准、完善安置补偿方式（陈美球，黄靓，王亚平，2009）；明确界定公共利益、完善社会保障体系、承认农村集体非农用地直接进入市场流转的合理性、建立有效的约束政府行为的机制等等（钱忠好，2004）。

从已有的文献来看，农民在征地中的满意程度是近年来学术界探讨的一个热点问题，产生了许多有价值的研究成果，但在研究方法上大多采用的是定性分析，缺乏定量研究。定性分析可以从理论上解释影响失地农民被征用土地的满意程度的因素，但无法识别其中最主要的影响因素。因此，本文试图通过定量分析探讨影响农民在征地中的满意程度的主要影响因素，进而为合理解决失地农民问题提供政策参考。

一、数据与描述性分析

本文使用的数据来源于笔者在2013年1月对湖北省宜昌市两个区（猇亭、伍家岗）开展的针对失地农民生活状况的的抽样调查，共获取有效样本227份。调查问卷内容包括失地农民征地满意度、失地农民家庭收支状况、失地农民就业与社会保障状况以及失地农民城市融入等相关情况。

被调查人的年龄集中于40-60岁，平均年龄49岁，较符合调查需要。如表1所示，农民对征地的满意度很低，较不满意和非常不满意的占到了68.28%，这充分说明了为什么如今征地矛盾越来越成为农村社会不稳定的主要根源。

在村民对征地补偿标准判断的分析中，绝大部分村民觉得补偿标准偏低，占到了总人数的85.46%，如表2所示。那么征地补偿标准偏低会不会是村民对征地满意度的主要影响因素呢？这还需要本文第三部分的实证分析才能做出判断。在对村民家庭生活状况的调查中，22.47%的村民感觉目前的家庭生活状况跟征地前相比生活水平提高了，50.22%认为生活水平下降了，27.31%认为没有变化。

表2：村民对征地补偿标准的判断

接下来我们将通过计量模型来分析哪些因素将对农民被征用土地的满意度产生主要影响，在此之前，还需要对模型中涉及的其他相关变量做出简单的统计描述。在对政府促进就业政策的满意度分析中，有48%的村民对政府促进就业的政策感觉一般，37%的对政策感到不满意，这说明政府促进失地农民就业的政策总体上看没有起到很大的作用，农民失去土地后很难再就业。另外，在对现在的社会保障制度农民满意程度的统计分析中，77%的农民对现在的社会保障制度感到一般，不过仍然有17%的农民选择满意，这说明我国目前对失地农民建立的社会保障制度大多数农民还是可以接受的，没有产生很大的不满情绪。

表3给出了其它一些分类变量的描述性统计，从表中可以看出，相当一部分的村在征地前都通知过村民，但在征地补偿标准上，大部分村都没有征求过村民的意见，村集体和村民也没有就补偿条件与政府部门进行协商。这说明《土地管理法》在实践中并没有完全落实，农民的权益还需要得到具体的法律或者条例的保障，使其充分享有知情权、参与权、决策权和监督权。

表3：其它分类变量描述性统计

由于我们设定的计量模型中被解释变量为农民对征地是否感到满意，因此以下实证分析中，我们将去掉村民回答“一般”的数据，并将村民回答“非常满意”和“比较满意”的都归为“满意”，而回答“较不满意”和“非常不满意”的都归为“不满意”，这样就将被解释变量简化为了一个二元分类变量。

二、实证分析

（一）模型设定

本文所关注的被解释变量为农民对征地的满意度，根据二元Logistic模型的定义，当农民对征地感到满意时取值为1，当农民对征地感到不满意时取值为0。其中P为农民对征地感到满意的概率，β0表示截距项，β0，β1，βP分别表示相应影响因素的回归系数。

由此可构建如式（1）的二元Logistic模型：

（二）变量解释与说明

本文一共选取9个解释变量进行分析，其中包含的8个变量采取的度量方法主要是5分量表法，对每个答案给出相应分数。而另外1个变量，即户主年龄则采取实际量化值，各变量的解释与说明见表4。

表4：变量解释与说明

（三）估计结果与分析

本文使用Stata12.0软件，采用极大似然估计方法对模型进行估计。模型系数的综合检验显示，回归方程较显著，似然比卡方检验的观测值为39.86，概率p值为0.0000，说明采用该模型是合理的。各解释变量的回归系数及显著性见表5。

表5：基本回归方程（Logistic Regression）

回归结果显示，对模型起显著影响的有3个变量，分别是compensation-村民对征地补偿标准的判断（p=0.027）、askforadvice-补偿标准是否征求过村民意见 （p=0.014）、socialsecur-对现在社会保障制度的满意度（p=0.006）。这三个变量对农民征地的满意度都有正影响，其中socialsecur-对现在社会保障制度的满意度对征地满意度的影响最大，其次是compensation-村民对征地补偿标准的判断。详细分析如下。

其一，村民对征地补偿标准的判断对征地满意度具有正向影响。也就是说，征地补偿标准越高，农民对征地越满意。这一点很容易理解，人人都追求利益的最大化，农民也不例外，如果在失去土地之后能够获得高额的补偿，那么就能弥补失去土地的损失，还能获得额外的收益。农民以失去土地为代价，如果能够获得比预期更高的补偿，那么农民自然会对征地感到满意。

其二，征地补偿标准是否征求过村民意见对征地满意度具有正向影响。即征地补偿标准征求过村民意见的地区，村民对征地越满意。征地补偿标准是否征求过村民意见体现了征地过程是否合理、是否公正。如果征地过程公平公正，还能使村民享有一定的知情权和决策权，那么村民就可以对征地补偿标准提出自己的意见，充分保障自已的权益不受侵害。在这种情况下，村民将会对征用土地感到满意。

其三，村民对现在社会保障制度的满意度对征地满意度具有正向影响。目前，笔者调研的宜昌市的两个区已经有针对失地农民的社会保障，并且有几个村还对失地农民进行了集中安置，提供集中安置房。可见，如果农民在失地后能够得到社会保障的支持，而且保障程度越高，那么村民对征地就会感到满意。

模型中还有6个变量不显著，分别是age-户主年龄、health-户主健康状况、notify-是否事先得到征地通知、bargain-村集体和村民是否就补偿条件与政府部门讨价还价、lifestandard-与征地前相比目前家庭生活水平、jobpolicy-对政府促进失地农民就业的政策的满意度。对这几个变量的详细分析如下。

第一，对户主年龄来说，可能由于调研时间是白天，村中大多数中青年劳动者都在上班，导致接受采访的一般都是中老年人，因此对征地的满意度很难找到规律性。

第二，对户主健康状况来说，由于影响健康状况的因素有很多，有些户主本身身体就或多或少的有某些疾病，因此很难判断征地后环境的变化是否对健康产生了一定影响，故导致对征地满意度的显著性不强。

第三，对是否得到征地通知这个变量来说，据笔者的调研，有83.7%的村民表示征地前有得到通知，没有得到通知或者不清楚的只占少数。少数人的影响起不到很大作用，故导致整体显著性不强。

第四，村集体和村民是否就补偿条件与政府部门讨价还价对征地满意度的影响不显著。在调研中，有37.44%的村民表示他们曾与政府部门就补偿条件进行过协商，但协商根本不起作用，协商只是形式，最后还是按制定好的政策实施。可见，有协商和没协商本质上都是一样的，因而对征地满意度的影响不显著。

第五，征地后家庭生活水平同征地满意度正相关，即征地后家庭生活水平提高，村民对征地越满意，这一点在回归方程中可以得出，但是征地后家庭生活水平对征地满意度的影响并不显著，可能有如下原因：家庭生活水平提高意味着现在居住的环境更好了，小孩可以接受比以前更好的教育了，但对村民来说，很大一部分村民表示很难融入城市生活，即使居住环境和教育环境等变好了，他们仍然希望回去种地，因而家庭生活水平对征地满意度的影响不显著。

第六，政府促进失地农民就业的政策满意度对征地满意度的影响不显著。调研中，村民反映土地征用后，政府提供了一些就业政策，例如技能培训、创业培训服务、组织失地农民专场招聘会等等。但是这些就业政策对失地农民再就业的帮助不大，他们或是由于文化水平低、或是因年龄偏大、或是需要照顾家庭等原因很难找到工作，只有家庭中的青壮年能打打零工或者进行个体经营。因此从整体上看，政府促进失地农民就业的政策对征地满意度的影响并不显著。

三、主要结论与政策建议

对失地农民被征用土地的满意度的实证研究表明，征地满意度主要受村民对征地补偿标准的判断、补偿标准是否征求过村民意见和对现在社会保障制度的满意度这三个因素的影响。由此，本文的实证研究结果具有以下政策含义。

（一）逐步提高征地补偿标准，增加补偿方式

现行的征地补偿标准仅仅以土地的原来用途为依据，并没有考虑土地征收后转化为其它用途的巨额收益。例如作为工业用途的土地收益将会是以往农业用地收益的几百倍，而如果作为第三产业用地，收益将会是以往的数千倍。如此巨大的土地收益差异，农民却并没有享受到。另外，我国的宪法并没有关于土地征收补偿标准的规定，而《土地管理法》对于征地补偿的规定仅仅限于与被征地农民有直接关联的经济损失，而间接关联的损失或者附带损失都没有考虑。例如征地后失地农民无法融入城市生活、居住条件变差、无法找到工作等等，这些变化很有可能对失地农民的心理造成影响，而这些损失和伤害，目前是不包括在征地补偿里的。可见，现行的征地补偿标准是不足的，未来改革征地补偿标准需要以土地的市场价值为依据，充分考虑土地未来的增值收益，还要考虑农民失地后融入城市生活成本的增加以及失地后精神上和心理上的损失，逐步提高征地补偿标准，由此增加农民的财产性收入。

同时，增加补偿方式也是未来征地补偿制度需要改革的一个方面。现阶段征地补偿的方法一般是货币补偿，货币补偿的优势在于可以对财产价值损失进行计量，但货币补偿由于评估技术的限制以及地价的猛涨，往往使得被征收人领到的补偿费偏低，甚至无法维持征地前的生活水平。因此有必要增加补偿方式，例如新加坡规定被征收人可以与地税官进行协商，在保证其权益的情况下可以获得其它形式的补偿；韩国规定除了货币补偿以外，还可以采用“土地债券”的补偿方式。

（二）确保征地过程公正、透明、公平和合理

土地征收过程同时也是各利益主体为维护自身利益而进行的博弈过程，参与博弈的主要利益主体有政府、土地开发商、村集体和村民。在这个博弈过程中，农民处在十分不利的地位，政府和土地开发商是政策的制定者，而农民由于信息不对称，无法获得有关征地的完整信息。另外，农民只能被动接受政府和土地开发商制定的政策，并没有条件与之协商。这种博弈过程很容易导致违法征地，或者征地款被滥用等情况，造成农民利益受到严重侵害。

目前的征地矛盾并不是仅仅通过提高征地补偿标准就能解决的，在逐步提高征地补偿标准的同时还需要在政策上确保征地程序的公正、透明、公平和合理。更重要的是要将农民充分纳入到征地政策的制定和实施过程中，充分保障他们的参与权，加强他们在征地补偿协商中的谈判地位，从法律上确保农民的合法权益不受侵害。

（三）完善失地农民社会保障制度，提高保障水平

目前各地已经制定或者实施的被征地农民社会保障项目，主要是养老保障和医疗保障，对就业促进和失业保险的问题较少涉及。另外，保障水平同土地收益损失和城镇居民养老保险相比依然偏低，甚至有些地区的保障水平连基本的生活都无法保证。缺乏多层级的保障给失地后农民的生活带来了很多不便。

从失地农民社会保障所包含的内容来说，现阶段应包括最低生活保障、养老保险、医疗保险和失业保险。此次调研的地区都已经为村民建立了养老保险和医疗保险制度，但是最低生活保障制度仍然欠缺。调研中有84.54%的村民表示征地后需要领取最低生活保障，并且有82.87%的村民表示愿意申请。可见，最低生活保障制度亟需纳入到失地农民社会保障建设中来。

从失地农民社会保障的制度设计上来看，当前的制度设计需要考虑未来与城镇社会保障体系相衔接，这也是今后建立全国统一的社会保障体系的重要保证。因此失地农民养老保险还是采取统账结合的模式为宜，筹资方式采取个人缴费、单位缴费、集体补贴和政府补助相结合。另外，有些失地农民由于户籍性质和就业状况的改变，可以让他们自愿选择参加城镇职工养老保险或者城镇居民养老保险。

还有一个值得注意的问题是，由于我国幅员辽阔，各省市、各地区经济发展水平不一致，导致不同地区的失地农民社会保障项目、保障水平都不一致，甚至同一个城市不同地区都会有不一样的社保项目和保障水平。从长远来看，这种碎片化的制度模式不利于全国统一的社会保障体系的建设，也不利于国家的统一管理。因此，今后在完善失地农民社会保障建设的过程中，应尽量对各地区制定统一的政策，避免政策的不一致，为今后建立全国统一的社会保障体系做准备。

（四）健全失地农民就业体系

农民失去土地的同时，也意味着失去了通过土地获得的持久收益。而这部分失地农民群体由于年龄、技能、身体状况等的限制，在劳动力就业市场中的竞争力很低，依靠他们自谋职业获得有保障的收入是不切实际的。鉴于此，政府可以对这个特殊群体进行政策上的倾斜，在当地经济可承受的范围内，可以适当提供一些公益性岗位安置部分失地农民，或者对有能力的失地农民提供小额贷款供其自主经营，又或者对家庭人口比较多的提供两套或两套以上的住房，这样既可以维持家庭基本居住条件，还可以将多余的住房出租，从而获得持久且有保障的收入。

另外，我国目前的城乡二元体制不利于失地农民在城市就业。当务之急是要加快户籍改革，打破城乡户籍限制，创造有利于失地农民就业的环境和机制。同时需要制定城乡统一的就业政策，保障农民和城市居民同等的就业地位，促成农民在城乡间自由流动。

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