高校有效实施内部控制规范的研究

摘 要：2012年11月29日，财政部首次印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求自2014年1月1日起实施。如何科学设计内控，抓住要点搭建框架，进一步推进高校自身的内部控制制度建设工作，已经成为当前高校亟须研究解决的一项重要工作。以“内控规范”为基础，根据高校内部控制发展现状开展内部控制建设研究，以期获得解决问题的合理化措施，达到指导高校内部控制建设工作的目的。

关键词：高校；内部控制；内部控制规范

中图分类号：F271 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）17-0276-02

2012年11月29日，财政部首次印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“内控规范”） ，对进一步提高行政事业单位内部管理水平、规范行为、加强廉政风险防控机制建设等做出了具体规定。高校要根据本规范建立一套适合实际情况的内部控制体系，进一步推进高校自身的内部控制制度建设工作。

一、现状分析

1.内控制度设计不完善，导致违法违纪现象发生

目前，很多高校内控制度设计不健全，形成真空地带和死角，造成经济管理混乱，资产损失浪费严重。比如，对于建设或投资项目的论证、决策和监督等方面并未进行有效地监控；招投标程序不规范；基建项目超批复概算建设；国有资产出租出借存在漏洞造成流失；预算执行比较随意等等。

2.内控制度实际执行不到位，严重影响会计信息真实性

很多高校领导干部头脑中还有错误的观念，认为制度并不重要，制度是可以“变通”执行的，于是出现了虚假发票、套取资金设立“小金库”、贪污挪用资金、违规处置固定资产等现象。经济行为不规范，导致会计信息失真。

3.内部监督缺失或者走过场，监控力度欠缺

一方面，是高校财务人员素质不高或人员不足，严重影响到内部会计控制制度的落实；部门内部控制的执行、检查流于形式，稽核的范围有限、岗位职责不清等现象导致监督不力。另一方面是高校内部审计部门没有对内部控制进行监督和检查，影响了其在高校发展中的作用。具体表现在：很少通过现场询问、实地观察、审阅相关规章制度等方式了解内部控制制度的执行情况；对内部控制制度运行中存在的漏洞或缺陷没有及时向管理层提出改进、补救措施；内部经济责任制审计没有规范开展等。

4.高校法人内部治理结构，迫切需要内控制度作保障

如何治理大学，推进现代大学制度，成为高等教育改革中最受关注的问题。因此，有专家学者借鉴国外经验并结合实际，提出高校法人治理结构问题。其中比较有代表性的观点是，“高校法人治理结构，是指在一定的财产权制度基础上，为实现高校教育目标，就高校内部治理的组织机构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排，以及对高校与外部利益相关者进行处理的机制安排”。学校法人治理结构可分为内部治理结构和外部治理结构，内部治理结构是法人治理结构的核心。高校法人内部治理结构是高校决策机构、执行机构和监督机构之间形成的相互制衡与权责关系的制度化表现。各个机构的权力与职责都是确定的，它们各司其职，相互配合。我们认为，内控制度建设能够很好地解决大学治理过程中的制度化问题。

二、解决对策

高校要想有效开展内控建设绝对离不开高校管理层对此项工作的重视和支持。管理层要在高校内部倡导树立“全员、全面、全过程”的控制意识。这种宣传要靠思想政治教育，更要靠制度建设来完成。我们要杜绝高校管理层在实际工作中将自己排除在外，发生越权行为。当管理层受到内控的制衡机制制约时，他们甚至带头违反内控制度，将个人权力凌驾于单位制度之上，致使内控形同虚设，而失效的内控必然导致单位管理的混乱。

高校法人首先要明确自己的责任。法人是单位内部控制的建立健全和有效实施的第一负责人，要认真学习内控规范的内容，增强风险管控意识，精心组织好实施工作。

（一）高校整体层面的内控建设——构建五要素的内部控制框架

内控框架主要有五个要素，缺一不可。五要素指的是内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监督。其中，内部环境是基础；风险评估是环节；控制活动是手段；信息沟通是条件；内部监督是保证。这五个方面的工作互相渗透，涉及到很多可以探讨的细节问题，在此，我们仅就主要方向和主要内容提出指导性的建议。

1.内部环境的优化

内部环境包括硬件建设和软件建设。硬件建设在此不做深入研究，重点探讨软件建设。优化内部环境是基础工作，涉及机构设置与权责分配、人力资源管理两方面。人事部门要认真研究高校内部组织机构设置的科学性，在节约人力资源的基础上，合理设置机构、岗位，配置人员，明确岗位职责。（1）设置科学合理的组织机构与权责分配是确保内控有效实施的前提。一是内控组织机构的设置。高校内部没有必要单独设置内控职能部门，可以指定一个牵头部门，负责组织协调内控工作。相应成立一个专家评审组，针对本校实际情况指导、评价、审议制定的流程、制度是否全面、无遗漏，能否达到预期目标。二是充分发挥有关部门或岗位在内控中的作用。三是学校经济活动应建立决策权、执行权、监督权三权分立的制衡机制。对于学校的重大经济事项的内部决策应当由领导班子集体研究决定。四是应根据《会计法》规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。 五是应该建立健全内部控制关键岗位责任制。明确岗位职责及其分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。（2）要加强人力资源管理。单位内控制度能否实施好，“人”才是关键。一个设计完美、科学的制度，也会因为执行者的串通舞弊而完全失效。一是建立关键岗位人员的定期轮岗制度，明确轮岗周期，在一定程度可以防止舞弊的发生。二是不具备轮岗条件的学校应当采取内部专项审计等控制措施。三是要把住“用人关”，尤其注意选拔任用德才兼备的人员。关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的的资格和能力。四是强化关键岗位人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。五是建立健全人员考核评价机制。要重视评价结果的运用。客观公正地给予考核评价、奖励或惩罚，能激励和促进内控制度的参与者尽职尽责地做好内部控制工作，实现大学治理的目标。endprint

2.做好风险评估工作

以强化重点领域和关键部位监管、规范权力运行为核心，着力防止和化解廉政风险，不断提高预防腐败工作科学化、制度化和规范化水平。（1）制度上的准备。学校应建立经济风险定期评估制度。（2）组织上的准备。学校应成立由学校领导任组长的风险评估工作小组。风险评估结果应形成书面报告及时提交领导班子，作为完善内部控制的依据。（3）风险评估流程包括目标设定、风险识别、风险分析、风险应对。目标设定就是根据设定的控制目标，全面系统持续地收集相关信息，结合实际情况，及时进行风险评估；风险识别要特别关注单位和业务两个层面的风险点。单位层面风险包括内部控制的组织建设风险、机制建设风险、内部管理制度建设风险、关键岗位人员的管理风险、财务信息编报风险等。业务层面风险主要是六个关键业务的管理风险，具体识别内容规范中都有涉及，在此不再赘述；风险分析是采用定性、定量相结合的方法，按照风险发生的可能性及其影响程度等对识别的风险进行分析和排序，确定重点关注和优先控制的风险；风险应对策略有风险规避、风险降低、风险分担、风险承受四种，日常工作中常常采用“风险降低”这一策略。

3.控制活动

控制措施主要包括：不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等。具体内容高校原有规章制度较多，要根据当前管理要求和经济业务发展形势，认真修订、完善，落实到位。

4.信息沟通

高校应建立各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制，要不断加强信息系统建设，利用现代科学技术手段提高内控的科学性、及时性和有效性。通过信息同步集成，实现预算管理、资产管理、财务管理等信息统一平台，减少或消除人为操纵因素，确保财务信息和其他管理信息及时、可靠、完整。

5.内部监督

高校应建立健全内部监督制度，明确内部审计部门、各职能管理部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与执行情况进行定期或不定期的监督检查；单位负责人应指定专门部门或专人对内部控制的有效性进行自我评价，并出具“内控自我评价报告”，及时发现内控存在的问题并提出改进建议，督促相关部门整改。在此过程中，要进行重要的信息沟通工作。信息沟通是重要条件，信息传递自下而上，逐级传递到内部监督。通过采取建立反舞弊机制、建立举报投诉制度和举报人保护制度以及设置举报专线等措施，执行监督评价机制，加强内部控制的独立性。

（二）业务层面的内部控制建设

在应用内控规范整体层面内控框架的基础上，结合高校管理要求、法规制度和具体业务流程，进一步强化内控规范中指出的高校预算业务、收支业务、政府采购业务、资产、合同、建设项目6项业务控制；进一步梳理已有各类业务流程，寻找已有内控无法控制到的地方即风险点，针对风险点进一步补充、完善、细化各项内部管理制度。这一部分内容在内控规范中规定比较详细，要逐条研究本单位实际工作与规范不一致之处，加以整改、完善、落实。

综上所述，实施内控规范是一个长期的过程，要将内部控制与当前各项工作结合起来，而不是割裂、分离，更不能搞形式主义，应付了事。各高校要充分认识实施内控规范的重要意义，增强紧迫感和责任感，加强宣传培训，形成重视风险防控、强化责任意识的内控文化，在“领导重视、部门协作、全员参与”的内控环境下，有效执行内控规范。

参考文献：

[1] 财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[Z].2012.

[2] 刘娟.健全高校财务内部控制制度，防范财务风险[J].金融理论与教学，2011，（5）.

[3] 叶晓晶，杨海怡.浅析我国公立高校法人治理结构及其重建[J].法制与社会，2013，（5）.

[责任编辑 王 莉]endprint