征收集体土地留用地安置政策实证研究

摘要：征收集体土地留用地安置政策是实行征地制度改革、完善多元保障机制的一种探索。针对当前留用地政策施行中存在的缺陷，探索从制度层面建立和完善留用地政策，确保被征地农民长远生计。通过文献研究法、经验总结法、归纳分析法，调研福清市留用地政策兑现的几种模式，分析其存在的问题和产生的原因，提出完善留用地政策的建议与措施，为推动留用地政策健康施行做有益的尝试。该研究得出，实行留用地政策，探索多元保障方式，可提高被征地村集体和农民利益，完善被征地农民社会保障制度。

关键词：福清市，征地，保障

中图分类号：F293.3 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2014）09-0074-80 收稿日期：2014-07-18

留用地安置是指政府统一征收农民集体土地时，对已交地的建设项目用地，按被征收农用地面积（或征地面积）的一定比例（一般为7%-15%）确定留给被征地村集体进行安置或发展生产，保障被征地农民长远生计。作为征地制度改革的一种有益探索，留用地政策在一定程度上既维护了被征收农民的合法利益，又推动了征地工作的开展。自上世纪90年代以来，广东、浙江等东南沿海地区结合自身经济发展状况，积极对留用地安置方式进行探索，取得了一定成效。作为沿海经济较为发达的县级市，福清市较早实施留用地安置方式，经过十年的摸索，在实践中取得了一些成效，但也遇到了一些新的问题。

1 福清市留用地政策

2007年12月19日，福清市出台了《福清市征收农村集体土地留用地使用管理暂行办法》，该办法规定：2004年10月21日之后，城区7个街道征收农村集体土地时，按被征收农用地面积的10%的比例确定留用地。集体留用地主要用于兴建农民公寓、农村住宅小区，或委托政府公开出让。通过留用地政策，解决被征地农民的基本生活保障，实现就业安置、发展生产和公益事业。

2012年4月28日，福清市对留用地使用管理办法进行修订完善，出台了《福清市征收农民集体土地留用地使用管理暂行办法》，把留用地政策适用对象从城区7个街道扩大到全市24个镇（街），推行留用地货币补偿政策，提出了留用地五种兑现方式供被征地村和农民选择，并规范留用地货币补偿款的使用办法。

目前，福清市留用地政策兑现模式主要有三种：一是划定留用地，二是实行货币补偿，三是推行实物安置。截至2013年12月底，共有6个被征地村选择划定留用地，项目12宗、面积20.53公顷，如音西街道洋埔村、瑶峰村等；共有9个被征地村选择留用地货币补偿（包括委托政府出让），留用地面积为15.08公顷，货币补偿款达67255万元，如宏路街道溪下村、音西街道珠山村、音西村等；共有2个被征地村选择实物安置，留用地面积为17.59公顷，如音西街道音西村（原建材市场用地）、龙江街道观音埔村等。部分被征地村在不同征地时期选择不同兑现模式，如音西街道音西村既选择货币补偿，又选择实物安置。

2 福清市留用地安置现状

2.1 划地安置模式

城区内的音西街道洋埔村和瑶峰村较早实行留用地安置，两个村使用留用地兴建农村村民住宅小区。该项目以农村村民住宅小区名义报批，无需使用城乡建设用地增减挂钩指标，用地成本较低。由于受供地政策限制，村集体只能将留用地作为农村村民住宅小区，而不能自行开发建设成商品房对外出售。在划地安置模式中，出现以下两种情况。

第一，产生“小产权房”现象。

音西街道洋埔村留用地面积约4.09公顷，由该村作为项目业主办理农村村民住宅小区农用地转用报批手续，之后办理供地审批。为推动征地工作，该村规定每征一亩地，被征地村民可获得55平方米的住宅安置指标。由于大部分被征地村民已有住房，该部分村民将所得的住宅安置指标以每平方米800-2000元出售变现。

存在问题：由于项目用地仅办理了农用地转用手续，未办理土地征收手续，土地性质仍为村集体所有。村民将安置指标出售给外村人或城市居民，按国家相关政策规定，非本村村民购得的住宅产权无法办理土地使用权变更手续，产生了“小产权房”问题。

第二，开发建设实力不足。

音西街道瑶峰村留用地面积约1.82公顷，该村也以农村村民住宅小区名义办理用地审批，并进行开发建设。村集体先举债600多万元进行开发建设，但因后续资金不足，影响住宅小区的工程建设。经村集体研究，拟出售安置后剩余的套房以回收资金继续开发，但因土地仍系村集体所有，非本村人购得后无法办理土地变更手续，以致套房销售困难、资金无法回笼，造成工程停滞。

存在问题：村委会系村民自治组织，非专业的房地产开发机构，其开发实力较弱，对项目开发建设总体规划把握能力不足。同时，村民住宅小区建设无法进行正常的融资贷款，缺乏充足的开发建设资金。

2.2 货币补偿模式

2.2.1 委托政府公开出让

城区阳下街道某村将该村划定的6.66公顷留用地委托福清市政府公开出让，土地出让金收入56300万元。扣除该宗地征迁成本、报批规费、应缴纳的基金税费和周边配套设施投入分摊等共15438万元，返还给该村土地出让金（即留用地货币补偿款）40862万元。经村民代表大会同意，该村将所得的留用地货币补偿70%分给被征地农民，30%作为村集体资产。村民一次性可领取留用地货币补偿款达420万元/公顷。

优点：第一，由于该村地处城区中心地段，所划定的留用地区位好，土地出让价格高，留用地货币补偿款较高。第二，留用地货币补偿款发放给村民，村民得到的补偿大幅增加，被征地农民较为满意。缺点：第一，变相提高了征地补偿标准，造成区域征地补偿标准不平衡，给周边村的征地工作带来不良影响。第二，村集体将大部分的留用地资金以货币形式发放，容易寅吃卯粮，不利于保障被征地农民的长远生计。第三，村集体对于其所有的巨额留用地资金缺乏管理能力，如何加强监管，确保村集体资产不流失、让村民放心是个难题；同时，如何确保集体资产的保值增值也是个相当棘手的问题。第四，返还给该村留用地货币补偿款所扣除的土地出让成本未全面包括政府投入的区域公共设施建设、基础设施配套费用，以及公共建设项目的报批费用、征迁费用，故返还的留用地货币补偿标准偏高。第五，涉及征地的被征地农民领取了较高的留用地货币补偿款，而未领取留用地货币补偿款的原被征地农民出现心理落差，引发新的信访上访问题。endprint

2.2.2 按区位统一价实行留用地货币补偿

根据2012年4月福清市出台的留用地政策，城区7个街道城市规划区内可按被征收农用地面积300万元/公顷实行留用地货币补偿，城市规划区外可按150万元/公顷实行留用地货币补偿；城区外17个镇分两个级别：规划区范围内按被征收农用地面积90-120万元/公顷实行留用地货币补偿，规划区范围外按45-75万元/公顷实行留用地货币补偿。

优点：第一，能获得更高补偿。作为被征地村，从追求利益最大化出发，如果被征地村区位不好，所划定的留用地委托出让后返还的货币补偿款低于上述统一价，该部分被征地村将选择按统一价兑现留用地方式。如宏路街道溪下村等选择此类货币补偿方式。第二，简便易行。因留用地规划选址、用地报批、公开出让、留用地货币补偿结算等程序复杂，被征地村兑现留用地货币补偿约需2-3年，甚至更长时间，部分被征地村集体和村民从眼前利益出发，选择较为简便的按统一价实行货币补偿方式。缺点：增加用地成本。留用地货币补偿款列入用地成本，用地单位投资成本增加，招商引资难度加大；若由政府出资，财政负担较重。

2.3 实物安置模式

2.3.1 合作开发和土地作价出资入股模式

目前，城区有两个被征地村正在探索合作开发模式，具体情况为：

（1）音西街道某村开发模式

由于村集体不具备房地产开发能力，只能与有资质的开发企业进行合作开发建设，实现利益最大化。如音西街道某村将位于城区黄金地段的建材市场和村留用地改建为城市综合体项目用地，总面积为12.79公顷。该宗地规划用途为商服用地和住宅用地。根据合作开发条件，竞得人竞得该地块，按照规划条件进行开发建设，建成后按议定的优惠价回购建筑面积155000平方米作为村集体资产，回购建筑面积包括一层商业面积40000平方米，二层商业面积40000平方米，三层商业面积40000平方米，地下停车场面积35000平方米，其余部分归竞得人所有。该合作开发条件经过该村村民代表大会同意。

优点：第一，实现利益最大化。村集体在与开发企业前期谈判中，最大程度回购实物进行安置，取得利益最大化。第二，壮大村集体资产。通过实物安置，使村集体拥有一定数量的固定资产（如商业店面、住宅、办公用房），通过出租收入，有利于保障村民长远生计。缺点：第一，政府工作被动。由于村集体自行与意向开发商进行沟通，自拟合作开发方案，政府在前期阶段未能介入，造成后期土地出让工作被动，甚至被村集体或开发企业“绑架”，不得不同意其过高的要求（如在规划技术指标方面给予照顾等）。第二，增加开发风险，降低开发品质。由于政府未能有效引导村集体，致使村集体要价太高，要求回购的不动产过多，给开发商增加开发建设风险，以至开发品质不高（容积率过高）。第三，政府投入的公共配套设施费用未能在土地出让金中予以扣减或分摊。

（2）龙江街道某村开发模式

城区龙江街道某村选择划定留用地4.8公顷委托政府公开出让，土地用途为商品房开发，村集体要求土地出让所得款项扣除政府应缴纳的各项规费外全部返还村集体所有；同时，竞得人在项目开发建成后，住宅及地下室建筑面积的70%返还给被征地村和村民用于安置，安置回购价为3000元/平方米。被征地村与意向开发商进行协商后，由政府采取带回购方案和设计方案挂牌方式出让留用地项目。

优点：第一，通过留用地安置方式能有效推动该村下一阶段征地工作开展。第二，按商品房模式进行开发，能保证开发建设品质。第三，确保村集体有一定的固定资产，维持长远收益。第四，通过回购房产，村内无房户、紧房户能得到实物安置。缺点：第一，若被征地村民将安置房进行转让或出售，不利于保障其长远生计。第二，村集体固定资产管理还有待加强与完善。

2.3.2 政府主导进行实物安置

拟由国有全资企业市城投公司作为项目业主，在城区选择若干地块先行启动商品房开发建设（含安置区建设）。采取征地置换住宅（或店面）方式，每征一亩地，根据不同区位返还不同面积的住宅（或店面）给被征地村集体和农民，返还住宅（或店面）的价值与留用地货币化补偿基本相当。被征地村通过取得的店面和住宅的收益来保障被征地农民生活，村民通过取得的住宅来维持今后的生计。为了确保村民长久稳定的收益和不对房地产市场造成冲击，村民取得的房产在若干年后方可转让。

优点：既能让村集体获得一定数量的固定资产，又能解决被征地农民的居住问题。缺点：若由政府主导进行开发建设安置房，需预先投入大量资金，增加财政负担。

3 现行留用地政策面临的问题

留用地政策给被征地村和村民带来的巨大效益弥补了征地补偿费低、社会保障制度不健全之不足，因此受到被征地村集体和农民的普遍关注，但在具体实施过程中也出现了一些亟待解决的问题。

3.1 留用规划难度较大

随着城区用地规模的不断扩大，可建设用地日益减少，大部分被征地村无可供规划选址的留用地。若被征地村选择划定留用地方式，将无法满足其要求。同时，被征地村和村民一般要求选择区位较好的地块作为留用地，若与城市总体规划不一致，增加协调难度。

3.2 货币补偿资金不足

若被征地村无可规划的留用地或留用地货币补偿标准高于该村留用地委托出让后返还的价格，被征地村将选择按统一价实行留用地货币补偿方式。留用地货币补偿需要政府有充足的资金作为保障，一旦政府资金紧张难以及时兑现，征地工作将出现被动。

3.3 政策实施难度较大

因留用地政策涉及到地块的安排、货币补偿资金的统筹规划和留用地项目的开发建设等方方面面的工作，协调难度较大。若留用地政策不能兑现，包括留用地无法划定、留用地货币补偿款不能及时兑现、留用地未能及时报批并出让等，都将影响后续项目征地工作。endprint

部分留用地项目以政府储备地形式报批，已经农转用和土地征收审批，但因挂牌条件、设计方案未确定等原因，造成留用地项目土地未能及时出让，政府前期垫付的报批、征地等成本费用无法及时收回，增加财政负担。

3.4 集体资产管理较难

实行留用地货币补偿后，部分村集体资产急剧增加。由于村集体缺乏管理巨额留用地资金的能力，难以有效保障资金安全，确保村集体资产保值增值。对于留用地安置所取得的住宅及店面，村集体缺乏经营管理能力，难以保证长久稳定的收益。

3.5 留用地管理较为混乱

因受征地难影响，若无法按时完成征交地任务，镇（街）、村只好迁就被征收人，向上级要政策。由镇（街）、村拟定留用地处置方案直接上报市政府，由市政府研究确定。部分未批已征项目或预征地项目也列入留用地兑现范围，未经相关职能部门核定而直接由市政府研定，给留用地管理增加难度。部分街、村在执行留用地政策时屡屡突破原有政策界限，有的是提高留用地货币补偿价格、有的是突破留用地面积认定范围，造成区域间新的不平衡，加大征地难度。

3.6 基础性档案尚未建立

由于留用地管理涉及多个部门，如财政局、国土局、规划局、农业局、土地发展中心以及被征地所在街（镇），相互之间未建立必要的沟通协调机制，造成留用地兑现情况不明，或出现重复兑现。

3.7 政策效应差异显著

尽管福清市将留用地政策适用范围扩大到全市，但目前仅有城区7个街道实际实施留用地政策，包括留地安置、货币补偿和实物安置。城区7个街道的被征地村和农民对留用地政策关注程度较高，兑现意愿强烈，通过留用地政策能有效推动征地工作开展。受区位因素的影响，城区外17个镇的被征地村和农民对留用地政策关注度明显较低，目前尚未真正实施。

4 建议与对策

党的十八届三中全会提出了“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，因此，借鉴台湾较为成熟的市地重划和区段征收作法，以及兄弟省、市先进的留用地安置模式，立足于福清实际，探索符合本地实际的留用地安置政策显得尤为重要。

4.1 完善留用地安置政策

留用地政策制定的目的是保障被征地农民长远生计。在对全国各地留用地安置政策调研总结的基础上，由国家及省级政府出台统一规范的留用地政策，能减少社会矛盾，便于各地执行；同时，发挥留用地政策效益，通过留用地政策获得的实物安置，既能让村集体获得一定数量的固定资产，又能解决被征地农民的居住问题。通过留用地政策，让被征地村实现就地城镇化，实现城乡统筹发展。

4.2 及时兑现留用地政策

政府应及时兑现留用地政策，做到取信于民，让被征地农民享受到改革开放的成果。之前未兑现留用地政策的被征地村，均可按福清市政府出台文件中的留用地五种兑现方式选择兑现。对已划定留用地但未进行开发建设的，若被征地村愿意选择货币补偿方式，则由被征地村出具退回留用地承诺书，交由相关部门存档为证。加快已批未出让留用地项目的清理，拟定处置方案，待条件成熟后及时进行出让。

4.3 合理规划留用地项目

在规划新用地项目时，同时划定留用地项目用地红线。新用地项目与留用地项目同时规划、同时报批、同时征收（交地）、同时供地。

在符合城镇规划的前提下，由各镇（街）、村规划若干宗留用地，也可以几个村共同划定若干宗留用地。留用地要集中连片，面积至少50亩以上，避免零星划定，便于规划管理。今后兑现的留用地统一在已规划的留用地项目中划出，选择货币补偿的也从已规划的留用地项目中划出相应面积的土地交由市土地发展中心管理。

4.4 加强货币补偿管理

一是科学制定留用地货币补偿标准。留用地货币补偿标准的制定应结合区域条件，与已公布的基准地价相挂钩，使之更具科学性、合理性。

二是通过留用地政策壮大村集体资产。选择留用地货币补偿方式，其补偿款只能返还给村集体，原则上不能发放给被征地农民。若需要发放给被征地农民，应明确发放比例，并确保村集体留足货币补偿款用于统筹生产发展。村集体可将获得的留用地货币补偿款，投资购买安全可靠的、并可获得预期收益的不动产（如购买商业店面、住宅、办公用房），壮大村集体资产，强化村干部的话语权，提高农民生活水平。

三是加强留用地货币补偿款监管。由于目前福清实行村财镇管，相关镇（街）农业经管部门应对村集体所有的留用地货币补偿款进行监管，确保资金安全。同时，引导被征地村对留用地货币补偿款进行盘活，确保资金保值增值（如用于投资不动产）。加强被征地村村务公开、民主管理制度建设，按规定程序履行村财管理，定期公布留用地货币补偿款使用情况，让群众有个明白账、放心账。

4.5 加强留用地台账管理

一要全面清理留用地。由福清市政府办公室牵头，财政局、国土资源局、规划局、土地发展中心、相关镇（街）建立留用地使用和管理台账制度。由相关街道和被征地村汇总已批已征用地项目，分别报财政局、国土资源局、规划局、土地发展中心进行核定。各部门按照职责理清各个已批用地项目留用地兑现情况，明确各项目是否已兑现货币，是否已划定留用地，做到心中有数，避免重复划定或重复兑现。

二要规范留用地兑现程序。对于未兑现留用地政策的被征地村，相关村要拟定留用地处置方案。留用地处置方案应经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，由所在镇（街）、相关部门审核后，报市政府批准执行。

4.6 改革现行留用地政策

总体来看，留用地政策既保障政府征地工作的顺利进行，又保障被征地村集体和农民的合法权益，是征地制度改革的一种有益探索。但由于实行划定留用地或实行留用地货币补偿，均系地方性出台的政策，若处理不善，将产生新的历史遗留问题。特别是划定留用地后，处置周期长，涉及面广，处置工作复杂，易产生新的问题。建议参照福州市做法不再划定留用地，实行单一的留用地货币化补偿方式（150万元/公顷）；或参照莆田市、晋江市做法，改留用地货币补偿为交地奖励金，按时交地的，每公顷交地奖励金一般约在60万-225万元之间，直接发放给被征地农民，推动征交地工作开展。endprint

参考文献：

1.唐健 李珍贵 王庆宾等.留地安置：征地补偿方式的探索之路.中国土地.2014.3

2.林依标.由思集——土地管理研究与实践.福建人民出版社.2013

3.林胜.保护农民利益 推进征地工作研究——以福建省福清市为例.中国房地产（学术版）.2013.2

作者简介：

林胜，高级工程师，主要研究方向为土地规划利用、土地资源管理、土地房屋征收。

An Empirical Study on Settlement Policy of Expropriating

the Retained Land of Collective Land

——take Fuqing Fujian as example

Lin Sheng

Abstract：Purpose of study：settlement policy of expropriating the retained land of collective is a kind of exploration of carrying out the reformation of land system and improving the mechanism of multiple security.When we aim at the defects that exist in the implementation process of the policy of the retained land，its very necessary for us to build up and perfect system of retained land in order to ensure farmerslong-term live-hood whose lands are expropriated. Methods of study：document research method，experience summary method and inductive analysis method.Content of study：by investigating several patterns of policy cashing of the retained land in Fuqing and analyzing the problem existed and the reason caused，suggestions and measures of perfecting the policy of retained land should be put forward， and the beneficial attempt should also be done in order to make the policy of retained land put into force healthily.Conclusion of study：to carry out the policy of retained land and to explore the diverse guarantee modes can help improve the interests of the village collective and farmers and better the social security system of farmers whose lands are expropriated.

Keywords：Fuqing city，Expropriate lands，Security

李美婷/责任编辑endprint