社会嵌入与地方政府创新之可持续性*——公共服务创新的比较案例分析

刘 伟

社会嵌入与地方政府创新之可持续性*
——公共服务创新的比较案例分析

刘 伟

本文分析地方政府创新难以为继的原因，同时提炼地方政府创新持续力的来源。在回顾分析了有关创新持续力的文献之后，提出了“社会嵌入”这一变量，即创新要与现有的社会结构、社会诉求进行嵌入。随着“嵌入”的进行，一方面能将社会力量与公众纳入创新的设计与实施过程中，另一方面也使得政策创新能与现有的社会环境进行良好的对接，并逐步融合，最终对原有的社会体系进行改善与提升。随后，运用中国地方政府创新奖的案例库，从中选取公共服务创新的案例进行了比较分析，进一步论证了“社会嵌入”对创新持续性的决定性影响。

政策创新;社会嵌入;可持续性

创新对地方政府治理具有重大意义。从“道”的角度看，地方政府创新可以通过治道变革，实现以民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、专业政府、较少管制政府与透明廉洁政府为目标的“善治”。①从“术”的角度讲，通过创新寻找管理公共事务，解决公共问题的工具与手段，可以提升管理水平、降低成本、化解社会矛盾、促进社会和谐发展。近几年地方政府创新在学术界和实践界都引起了极大的关注。特别是从2000年开始，中央编译局比较政治与经济研究中心等学术机构开始了民间的“中国政府创新奖”的评选，更是直接推动了中国地方政府创新的开展与深化。

但在中国地方政府创新的过程中，却存在着一个难以破解的困境，即地方政府创新的主观积极性与客观可持续性的不协调。一方面地方政府创新层出不穷，地方政府官员对于“创新”趋之若鹜。以“中国地方政府创新奖”为例，从2000年到2013年底，该评选已经进行了六届，共评选出优胜项目60个，而候选项目逐届增加。但另一方面，这些地方政府的创新似乎难以为继，可持续性不强。包国宪与孙斐对“中国创新网”上地方政府创新的112个案例(包括优胜与入围项目)样本的前期分析和研究发现，具有可继续性的有34个，仍需进一步确定其持续性的有4个，这两者合计仅占案例总数的33.9%。②另一个学者考察了前四届“中国地方政府创新奖”的持续情况，也发现即使是那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目，“也有差不多三分之一名存实亡了”。③

为什么地方政府的创新没有可持续性?为什么好的开始没有带来完美的结局?本研究试图解释这种现象，分析地方政府创新难以为继的原因，继而提炼地方政府创新持续力的来源。本研究提出，一项地方政府的创新要得以为继，必须将创新嵌入社会过程中，引入社会力量，让创新具有“自组织”的特点。换句话说，政府部门的创新必须有社会力量的参与与补充;同时创新要与现有社会过程与结构契合。唯有如此，才能将短期的“政策创新”转化为长期的相对稳定的“制度创新”，从而实现治道变革与政治发展。

本文接下来安排如下:首先对地方政府创新的概念进行界定，并提出核心研究问题，即地方政府创新可持续性问题。其次本文提出，创新需进行社会嵌入，即在创新政策的设计与实施中，要引入社会力量，加强社会的参与功能与发挥社会的监督作用，才能使创新具有持续性。随后，通过在公共服务领域的案例对比研究，本研究进一步验证了社会嵌入对创新持续性的关键作用，并提出了相关的政策建议。

一、地方政府创新及其可持续性问题

本研究讨论创新的持续性问题，并运用中国地方政府创新奖的案例作为实证资料对理论进行验证。因此，无论是从研究问题的实际需要上，还是从资料数据的可获得性上，都需对本研究所谈及的地方政府创新进行进一步的界定与分析。

对于政府创新，不同学者有不同的定义，本研究将政府创新界定为“探索政府行政的新方法、新模式、以适应新环境的变化和新现实的挑战”。④对任何创新而言，一般都要经历从政策创新到制度创新的路径。制度与政策是既有区别又相互联系的两个概念。制度与政策在外在的表现形式上是具有重叠性的，同时在调节社会关系、规范人类社会活动等方面也具有共同的功能。⑤但与制度相比，政策具有更大的灵活性与适时性，而制度则相对稳定。就我国的现状而言，地方政府创新大多是政策创新，而多数尚未上升到制度创新的层面。我国目前的创新多发生于基层政府，大多表现为基层政府为满足社会的要求(如“发展-主动型”或“发展-被动型”创新)或应对社会问题(如“危机-被动型”与“危机-主动型”创新)而进行的。⑥只有当政策创新实现之后，该创新的政策在实践中被不断完善改进，才最终有可能成为具有稳定性的制度，实现从政策创新到制度创新的转变。⑦

因此，从政策创新到制度创新体现的是创新的存续的问题，即创新的持续性。具体说，创新的持续性即创新在未来维持存在并能继续发展深化。创新持续性最简单的指标即经过了一段时间的延续之后，该创新仍然存在并发挥着作用。当谈及“持续性”这个概念时，玛丽·金(Mary King)说，绝大多数学者已经形成共识，可持续性概念中最首要的是未来。⑧因此，本研究仅考虑一项创新措施在时间维度上的持续，即政府创新具有强生命力，其核心技术或思想能够在较长的时期内持续的发挥作用，向制度化的方向发展，并最终稳定下来。

如果把我国地方政府创新的特色与其持续性结合在一起观察，会发现一项持续性较强的创新措施在不同的时间段表现形式也较为不同。在创新的初期，创新措施刚刚出台，其表现为新议题、新政策或新工作方法。随着时间的推移，创新也在实践中不断进行修正，并逐渐固定下来。某些通过创新而产生的政策上升为制度。此时，制度创新才得以实现。换句话说，制度创新实际上是政策创新被制度化的过程。在这个过程中，之前带有浓厚的创新色彩甚至探索意味的政策被认可、接受、并广泛扩散，从而稳定下来而成为制度。进一步思考“政策创新”与“制度创新”，会发现这两者之“新”是带有差异的。“政策创新”体现了一种“新鲜事物(fresh)”，具有时间上的要求;而“制度创新”体现的则是新与旧的不同。政策创新或许是争分夺秒获得的，而制度创新必须是经过时间的积淀而被选择的。因而，制度创新实质上体现的就是一种(政策)创新的持续性。图1简要的反映出从政策创新到制度创新的发展变迁路径。T1为时间段一，此时政策创新为解决社会问题或应对社会需求而迅速出台;T2为时间段二，即政策创新在持续一段时间之后，才稳定下来，成为制度创新。

图1 从政策创新到制度创新

与地方政府创新的冲动和积极性相比，地方政府创新的持续性常常受到忽视。这种忽视既可能是有意识的，即地方政府官员存在“创新政绩”的冲动，他们只在意创新想法的提出，而至于创新是否具有可持续性而不是他们关注的重点;这种忽视也有可能是无意识的，即地方政府官员真正地想通过创新来为民众谋取福利，但是最后由于主客观各种原因，政策创新仍然没有可持续。很显然，我们在现实中很难区分和观测官员进行创新的动机。不过，我们却可以看见两组相互对照鲜明的事实:即有一些地方政府的政策创新得以持续，而另一些地方的政策创新却没有得以持续。这一事实为关注地方政府创新的研究者提出了一个亟待回答的问题:为什么有一些地方政府创新能够持续，而其他地方政府的创新却不能够持续?

正是为了回答上述研究问题，本文第二部分将提出一个解释变量——社会嵌入。本研究认为，一项政策创新的社会嵌入程度是决定该政策创新能否持续并最终成为制度创新的关键因素。与此同时，为了对这一假设性变量进行实证检验，本文第三部分将使用多案例的比较分析，通过对比地方政府创新具有可持续性和不具有可持续性的个案，来进一步说明“社会嵌入”导致政策创新可持续的内在机制。最后，本文将指出研究存在的不足，以及进一步改进的空间和可能性。

二、社会嵌入:一个理解地方政府创新可持续性的分析要素

(一)现有研究

尽管地方政府创新已经成为学界关注的热点，但大多数研究聚焦于创新的动力问题上。相比之下，对地方政府创新持续性的研究相当薄弱。现有研究主要可以归纳为三种思路。

第一种思路是立足于哈耶克的社会秩序二元观的理论对新规则的持续性问题。这一思路从哈耶克的“自发秩序”与组织(政府)“人造秩序”的二元观出发，分析个人与内部规则之间、个人与组织(政府)之间、内部规则与外部规则之间存在复杂的互动关系。当某种创新的规则满足了人们的预期，而这些规则又获得政府与公众认可之后，便形成了“内部规则”和“外部规则”的协调统一，从而推动新规则的持续发展。反之，若政府的认识不足、执政能力存在问题，又或当出现“强权界定产权”的现象时，可能会引起经济效率降低和社会成员的抵触，从而政府为了降低创新风险而不得不缩减甚至停止创新活动。⑨事实上，从哈耶克的理论出发，学者们考察的是创新的“适用性”。其基本结论是:效果良好的创新具有更大的持续性，反之则否。

这种思路谈及了创新与现实的契合是维持创新的核心，但所进行的只是在哲学层面进行了形而上的理论思辨，并没有运用实证案例加以支持。

第二种思路是立足于创新本身的动因来解释其持续性。王焕祥和黄美花将政府创新按照其发生动因的不同而划分为实验型、战略型、探索型、问题型与功利型创新。⑩继而，他们通过研究认为:实验型创新的可持续性最强，战略型创新可持续性较强，探索型创新可持续性居中，问题型创新的可持续性较弱而功利型创新的可持续性最弱。同前一种思路一样，这一思路也并未使用实证案例对假设进行支持。其次，这一思路对创新类型的划分不具有可操作性，难以确定何为实验型、何为功利型。因此也存在着实证检验的困难。

第三种研究思路较为传统，试图通过实证案例来寻找影响政府创新可持续性的原因或变量。高新军对前五届地方政府创新奖进行了追踪调查，并总结出了几个创新不可持续的原因，包括缺乏监督机制、创新的动力变为政绩的冲动、以及过分依赖创新制度而忽视了制度政策的执行等。（11）在针对重庆市开县麻柳乡的“八步工作法”为能维持的现象进行调查分析之后，高新军也发现，现在很多地方政府创新仅仅靠政治动员来维持是远远不够的。他认为，要创新持续，需要创新制度，也需要执行这些制度的人。只有这样，才能将创新开展起来并持续下去，而不仅仅是纸上谈创新。（12）傅金鹏和杨继君在他们的研究中总结了影响创新存续时间的因素，包括创新的推动者、制度化水平和组织(官员)利益、上级的态度和社会关注等。（13）韩福国等人提出了一个与创新的持续性相近的概念:创新的持续力，并将其定义为使地方政府创新得以维持，并且向制度化方向进展的结构性力量。继而，他们在借鉴前人研究的基础之上提出了创新持续力的影响因素，包括国家创新空间、创新动力、创新类型、政治民主、合法性、官员资源获取、组织生存和扩张、受益人群、政府职能范围界定等。（14）王焕祥与黄美花归纳了影响创新持续性的因素，包括一些创新本身的内生变量和外生于创新的变量。（15）

从研究设计上看，这一些研究也存在一些问题。首先，这些研究并没有对地方政府创新持续性弱的问题进行系统的有条理的分析。大部分研究只是列举出了一些可能的原因，少数研究也仅仅将原因归为内生与外生两类。这些研究确实为寻找原因提供了一些思路与线索，但由于缺乏理论框架的支持与研究设计论证补充，因此无法提供适合的证据与严谨科学的论证过程。其次，大部分研究虽然谈及了实证案例与分析，但实证性不强。多数只是提供了一种实证研究的建议，而并未落实到数据与案例上。

(二)社会嵌入与政府创新

本研究在两个方面弥补了之前对地方政府创新持续性研究的不足。第一，本研究提出了“社会嵌入”这一理解政府创新的关键要素，并将社会力量的介入作为政府创新持续性的解释变量。第二，本研究采用比较案例分析方法，进行持续/非持续的案例对比，从而论证社会嵌入在维持地方政府创新中起到的关键作用。

可持续性创新的理论基础是社会嵌入理论，而这一理论也深刻地揭示出我国改革开放过程中国家与社会的互动关系。改革过程中市场经济的逐渐形成与不断完善加快了国家与社会的分离。过去那种“全能政府”显然已经不能良好的适应社会经济发展的需要。要获得持续的发展与创新，就需要扩大政治参与，将社会力量吸纳或嵌入至治理过程中。

早期的社会嵌入理论重视“政治吸纳”。政治吸纳指的在社会变迁的过程中，政治体系将新兴的利益群体的权利诉求纳入决策体系之内，并进行整合。毫无疑问，能够实现利益表达与权利诉求的利益群体是显现的利益集团，它们并非普通的草根阶层，而具有精英色彩。因此早期运用这一概念分析中国行政管理体系的学者们更多的关注政府对精英的吸纳，如“行政吸纳政治”，其本质都是政府主动、自觉地“吸收社会中精英或精英集团所代表的政治力量”，（16）并制定有利于社会精英的公共政策。（17）郎友兴（18）和储建国（19）的研究也分别发现政治吸纳的主要对象是精英或先富群体中的优秀者。

但是，随着国家与社会互动的进一步增强与诸多社会矛盾的显现，仅仅将民间的精英纳入决策层并不能解决地方层出不穷的问题。此时，“政治吸纳”逐步被涉及范围更大、对象更宽泛的“社会嵌入”所代替。社会嵌入指的是将某种新的异质性成分嵌入现有的社会政治结构中，通过这些异质性成分的介入激活或改造原有社会政治结构的某些功能。（20）

“嵌入”与“吸纳”有两方面不同。首先，从对象上看，社会嵌入的一方是地方政府;而另一方则不仅仅局限于政府外部的社会精英，它包含了社会中为数更为众多的利益相关者。其次，社会嵌入不仅仅是一种被动的吸纳，而具有发展的特质。从吸纳向嵌入转化的前提是嵌入的双方力量大体相当。（21）国家对社会的治理发挥着积极的作用，但同时社会也不是简单的处于“受控”的地位。众多从事中国国家-社会关系研究的学者们也发现，无论是国家与社会的冲突（22）还是良性互动（23），都反映出一个独立并逐步强大的社会在中国正慢慢形成。在这种背景之下，国家与社会的嵌入实际是一种带有发展特质的“互嵌”，即新的异质性成分能激活旧有的社会政治结构，使之不断完善，最终实现平稳的互嵌，达到两者的融合。

可持续的创新正是以嵌入性理论为基础，将社会与公众纳入创新的设计与实施过程中。随着“嵌入”的进行，新产生的政策创新能与现有的社会关系与社会环境进行良好的对接，并逐步融合，最终实现对原有的社会体系进行改善与提升。换句话说，“社会嵌入”将“新”与“旧”结合在一起。而这种结合的过程中，“新”的要素会产生持续性，变得逐步“不新”;而这种“不新”也恰恰体现了一种相对稳定的“常态”，从而使“政策”转变为“制度”。因此，“社会嵌入”使政策创新获得了持续性，并最终转化为制度创新。用哈耶克的二元观可以进一步理解“社会嵌入”的作用过程。现有的社会结构、社会预期是内部规则;而政策创新是外部规则。社会嵌入实际上正是这些外部规则与内部规则相融合、并实现协调统一的过程。因此，社会嵌入实际上是将哈耶克哲学思辨的理论进行了可操作化处理，并以之解决创新难以持续这一实际难题。

同理，当政策创新不能与原有的社会结构与体系进行良好的“嵌入”、外部规则与内部秩序难以融合时，有可能产生几种后果。一种可能的后果是这种政策创新在某种外力(如领导推动)的干预之下，被强行的植入社会之中。而当外力消失时，这个移植而来且与原基体不相容的“新政策”便会偃旗息鼓。另一种更为严重的后果是作为外来物种的“政策创新”可能对现有体系带来负面影响。

由此，本研究提出的假设为:创新的“社会嵌入”是其能否持续的关键。可持续的地方政府创新就必须深刻意识到社会的功能、考虑社会的诉求、将创新嵌入现有的社会结构中。只有如此，政策创新才能促进政府与社会的和谐互动，才能具有较强的持续力，而最终实现制度创新。

三、比较案例分析:研究设计与实证分析

为了对第二部分理论假设进行验证，本部分以比较案例分析来解释地方政府创新可持续的内在机制，比较具有可持续性与不具有可持续性的地方政府创新之间内在差别。

(一)研究设计

本研究分析创新的持续性问题，旨在回答为何有的地方政府创新得到了持续，多年之后仍然运行并被制度化下来;而有的地方政府创新几年后边偃旗息鼓销声匿迹了。为了回答这一问题，本研究从社会嵌入理论出发，提出了“社会嵌入”这个变量。

“社会嵌入”首先意味着社会力量对政策创新的参与。其次，在不同类别的政策创新中，“社会嵌入”有更多的内涵，则其操作化处理方式与测量也不同。在公共服务领域，社会嵌入不仅指社会力量的参与，也指该政策创新对社会力量的动员、对社会组织的扶持。在行政创新领域，“社会嵌入”发生具有两个前提:(1)已经有一个具有一定自觉意识的社会存在;(2)行政创新培育了社会力量，提升了社会的自觉意识。在政治创新领域，社会嵌入除了社会力量的参与介入，还意味着该创新内生于社会，具有社会基础，能回应社会需求。

根据上文提出的假设:当地方政府的政策创新可以实现社会嵌入时，则该政策创新的持续性较强，反之则否。本研究将重点关注公共服务领域的创新。这一政策领域直接与社会对接，能更有效地对“社会嵌入”这一变量进行观测。在公共服务领域中，本研究选取持续与不持续两个创新案例，分别为第四届地方创新优胜奖的宁波海曙区“政府购买居家养老服务”与第二届优胜奖的海口市龙华区外来工之家。通过案例分析的方式，回溯该创新的发展历程及其现状，并分析其“社会嵌入”的状况及其对其持续性的影响。

(二)比较案例分析

在空巢老人日益增多的背景下，探索一种新的养老方式成为了紧迫的课题。为了应对这一问题，宁波市海曙区人民政府从2004年3月开始出台政策，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。其政策的主要内容是由海曙区政府出资，向非营利组织——星光敬老协会购买居家养老服务。这项创新举措的运作机制是“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”。区政府将购买服务的开支列入年度财政预算。星光敬老协会负责项目运作，承担审定服务对象，确定服务内容，培训服务人员，检查和监督服务质量等工作。“社会参与”指整合和利用社会资源，积极推行个人购买服务、企业认购服务以及社会认养服务等。此项“购买居家养老服务”项目大量地动员了社会力量。例如，海曙区政府不再直接介入、大包大揽，而是采取政府购买服务的方式，将社会力量纳入公共服务的提供领域作为补充，政府在只扮演居家养老服务的规划者和购买者的角色的情况下，有效地履行了政府职能。同时，海曙区政府并未涉入居家养老服务的具体管理工作，而是通过一个新的载体——非营利组织“星光敬老协会”来进行运作，有效地发挥了这一组织在社会服务中的作用。动员社会力量对政府的职能进行补充，也节省了政府部门的资金与资源。测算表明，通过这项创新举措，海曙区政府每年只需支出一二百万元，就能履行传统机构养老需要支出三四千万元才能履行的职能，同时丰富了养老服务的形式，改善了养老服务的质量。而这项创新举措也得到了持续与扩散。2004年开始实施居家养老服务;2006年海曙区成立了居家养老照护院;2010年成立了居家养老义工招募服务中心，把社区服务、义工服务和专业服务有机结合起来。2004年，居家养老在海曙区的65个社区展开;这项创新政策甚至实现了从城区向农村的扩散，到2009年376个行政村开展了居家养老服务。这一由政府主导推动，引导社会力量补充的举措，展示了其蓬勃的生命力。

与动员社会力量开展居家养老工作不同，海南的海口“外来工之家”由于缺乏社会力量的补充支持，未能有效地将创新嵌入现有社会结构，结果在赢得中国政府创新奖之后却并未能持续下去。2002年，海口市龙华区在下辖的各镇(街道)、各村(居)委会办起了外来工之家，遵循“政府牵头、企业出资、分类建设、统一管理”的原则，由政府出面组织、协调发动企业入股，完善楼房等基础设施，根据不同的功能建设不同类型的外来工之家，实行统一管理。这项创新举措把对外来人口的“管制”改为了“服务”，把外来工当做政府的扶助对象，解决外来工的居住和就业问题，试图从中摸索出一条治安综合治理和市场经济相结合的流动人口管理新路子。实施几年来，该项目产生了较好的社会效益。一方面外来工的权益得到了保障，另一方面辖区的社会治安形势也明显转好。但仔细分析“外来工之家”的模式，会发现“外来工之家”的创新举措虽然源于真实的需求，但在实施过程中由于缺乏社会力量的补充、或社会力量介入不足，引起了其持续性弱的问题。问题主要发生在以下两个方面。第一，这个项目设计存在着重两头，轻中间的问题。重两头指的是政府和市场均发挥了作用:即在政府的牵头之下由企业为外来工之家买单。这项举措表面上看解决了外来工的就业与居住问题;但实际上，相应的社会组织、社会部门、以及外来工作为一个社会群体本身都没有被动员起来。表面上看外来工之家是推进了社会服务，但这种社会服务的提供还是在政府的行政指令之下实现的。在政府部门的牵头之下，企业为了某些目标而掏腰包。由于缺乏了社会力量作为中间的补充，政府与企业之间的关系其实纯粹是交易型的，并不存在社会嵌入。当彼此的交易不存在了，企业与政府之间的粘合剂不在，则很容易出现企业撤资，使得项目无法持续的局面。第二，由于缺乏社会力量的补充，使得政府成为了“外来工之家”的全权控制者，可以一己决定项目的生死。因此，“外来工之家”本身毫无生命力与延续性可言。“外来工之家”之后的发展印证了这种担忧。在获得中国政府创新奖之后两年的2004年7月，龙华区的近百名公安、治安联防队员，来到“外来工之家”，强行拆除了为外来工服务的法制教育、流动人口法律援助、劳动就业指导、医疗卫生、计划生育等11个“服务中心”的牌子，使得2000余名外来工无“家”可归。回溯此事的原委，发现“外来工之家”所在地高隆购物中心的产权被一家房地产开发商所取得，这家开发商要求位于购物中心中的“外来工之家”限期搬离。可以看出，单纯依赖市场机制无法维持公共服务创新项目的持续运转。当新的赢利点在市场上出现时，而创新项目与举措又缺乏社会力量作为有效的补充，那么该创新举措就只能偃旗息鼓，为“经济效益”让步了。

从上述两个案例中可以看出，这些公共服务创新都是在政府的设计下，为解决问题或回应需求而发生的，但区别在于政府在实施创新的过程中如何实现社会嵌入。在海曙区的案例中，政府间接从社会组织购买服务，一方面满足了居家养老的需求，另一方面也促进了社会组织的培育发展壮大。反过来，壮大了的社会组织又提高了创新举措的持续性。而在海口市龙华区的案例中，政府部门指导企业提供社会服务，在这个过程中未能有效的动员整合社会力量作为补充，只是将政府的政策创新硬性植入到企业行为中。结果使得创新措施先天发育不全，稳定性差。当政府部门推动“外来工之家”的外力消失之后，该创新便未能持续。

四、分析与讨论

为何有的地方政府创新举措持续了下来，而为何有的创新中途夭折?本研究提出社会嵌入的解释变量，并提出研究假设:创新的“社会嵌入”是其能否持续的关键。可持续的地方政府创新就必须深刻意识到社会的功能、考虑社会的诉求、将创新嵌入现有的社会结构中。同时，本研究根据我国地方政府创新奖的案例库，选取在公共服务创新领域持续与不持续的案例进行了分析。比较案例分析较好地支持了本研究的假设。

政府创新是公共管理的永恒话题。政府(包括立法机构)与社会都是公共管理的行为体。随着政府治理水平的发展与社会组织的壮大，已经很无法区分政府与社会谁是公共管理的主体谁是客体了。政府与社会协同一致，共同进行公共治理。因此，当政府部门出台一项政策之后，不能一厢情愿地希望其延续;而需要将这项政策与社会进行互嵌，使该政策在社会嵌入的过程中获得持续力。社会嵌入能够使政策创新获得持续性。从这一结论发出，我们仍然可以获得三点更为深刻的启示。

第一，政府在进行治理的过程中，必须充分动员现有的社会力量，并将社会力量纳入治理体系中。我国的地方政府创新多是由政府部门主导与推动的，但政府的力量与能力都是有限的，要使创新制度化并持续下来，还需要社会力量的补充。在这里，社会力量的补充起到的更像是一个“接力”的作用，以外力来补充政府的力量，从而实现创新行动的持续良性发展。社会力量参与可以避免作秀型的创新，只有站在社会与公众的角度进行制度设计，才能减少形式上的创新而真正获得有生命力的可持续的创新。

第二，政府在治理的过程中，要培育社会力量，促进社会力量的发育。我国改革开放后三十余年的经验表明，社会并非国家的对立面。在我国，一个法团主义的国家正逐步形成，国家与社会进行着良性互动，共同发挥着作用，促进繁荣与平等。在创新进行社会嵌入的同时，也可以带动、启发更多的社会力量。通过更多的创新政策的出台、嵌入、与执行，不断提升社会的活力与能动性，实现社会的良性自我发展。

第三，在进行政策制定与创新设计时要充分考虑本地区本阶段的现实情况。若脱离了本地区的现实，脱离了现有的政策环境而空谈创新，是不利于创新与现实的接驳互嵌的。脱离了现实的创新实际是强行而为之的。在这种情况下，最容易出现“人亡政息”的结果。因此，想要政策创新获得持续的生命力，要在社会现实与社会结构的限制之下。大跃进式的创新最终只能使昙花一现的作秀，不但劳民伤财，且朝令夕改会严重损害政府部门的合法性与公信力。因此，只有在现实基础之上进行创新，才有可能做到创新与社会相容，，从而保证创新举措能无缝地嵌入社会政治体制中，继而获得生命力并持续下去，并将短期的“政策创新”转化为长期的相对稳定的“制度创新”，从而实现可持续性的治道变革。

注:

①俞可平:《政府创新的理论与实践》，浙江人民出版社2005年版;陈国权、黄振威:《地方政府创新研究的热点主题与理论前瞻》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2010年第6期。

②包国宪、孙斐:《演化范式下中国地方政府创新可持续性研究》，《公共管理学报》2011年第1期。

③（12）高新军:《地方政府创新缘何难持续——以重庆市开县麻柳乡为例》，《中国改革》2008年第5期。

④刘靖华:《政府创新》，中国社会科学出版社2002年版。

⑤宁晓玲:《制度与公共政策内涵之比较分析》，《管理研究》2002年第6期。

⑥杨雪冬:《简论中国地方政府创新研究的十个问题》，《公共管理学报》2008年第1期。

⑦如无特别明确，本研究所用的“地方政府创新”指的是“地方政府所进行的政策创新”。

⑧Mary C.King:《可持续性究竟意味着什么?》，《经济资料译丛》2009年第1期。

⑨林文弢、龙太江:《地方政府创新可持续动力研究》，《求索》2011年第9期。

⑩（15）王焕祥、黄美花:《东西部地方政府创新制度化能力及其可持续性的实证比较》，《社会科学辑刊》2008年第1期。

（11）高新军:《地方政府创新如何可持续》，《南风窗》2010年第23期。

（13）傅金鹏、杨继君:《我国地方政府创新的可持续性:影响因素与对策》，《理论导刊》2010年第12期。

（14）韩福国、瞿帅伟、吕晓健:《中国地方政府创新持续力研究》，《公共行政评论》2009年第2期。

（16）金耀基:《中国政治与文化》，牛津大学出版社1997版，第21—45页。

（17）康晓光:《再论“行政吸纳政治”——90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究》，《二十一世纪》2002年8月。

（18）郎友兴:《政治吸纳与先富群体的政治参与——基于浙江省的调查与思考》，《浙江社会科学》2009年第7期。

（19）储建国:《当代中国行政吸纳体系形成及其扩散与转向》，《福建行政学院学报》2010年第2期。

（20）谈火生:《协商民主》，景跃进、张小劲、余逊达主编:《理解中国政治——关键词的方法》，中国社会科学出版社2102年版，第83—100页。

（21）何艳玲:《“嵌入式自治”:国家-地方互嵌关系下的地方治理》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2009年第7期。

（22）于建嵘:《当前农民维权活动的一个解释框架》，《社会学研究》2004年第2期。

（23）邓正来、景跃进:《建构中国的市民社会》，《中国社会科学季刊》1992年第1期。

〔责任编辑:宁 岩〕

Social Embeddedness and the Sustainability of Local Government Innovation

Liu Wei

Governance innovation is one of the most important governance behaviors of local government in China.Recently，various kinds of innovations appears，but more of them could not be sustained.This research focuses on the sustainability of local government innovation by analyzing its causes.After reviewing the extant literature of China’s government innovation，this research proposes a causal variable:social embeddedness，which means that the innovation should be embedded into the current social structure.With embedded innovation，it can mobilize the social forces and the public to join in the design and implementation of innovation;it can also well connect the innovative governance behavior with current social reality，and further promoting sustainability of innovation.This hypothesis is further tested with comparative case studies from China local government innovation awards.

government innovation;social embeddedness;sustainability

D63-3

A

1001-8263(2014)01-0087-07

刘伟，中国人民大学公共管理学院讲师、博士 北京100872

* 本文是国家自然科学基金青年项目“国际公共决策机制研究”(71103190)的阶段性成果。